土地調(diào)整問(wèn)題
土地確權(quán)過(guò)程中如何應(yīng)對(duì)農(nóng)民的調(diào)地行為是一項(xiàng)突出問(wèn)題。為切實(shí)穩(wěn)定土地承包關(guān)系，《農(nóng)村土地承包法》第27條明確規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。”可以看出，中央對(duì)于土地調(diào)整的態(tài)度是明確而謹(jǐn)慎的。然而，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民自發(fā)調(diào)地行為“屢見(jiàn)不鮮”。如云南省一些地區(qū)的村規(guī)民約規(guī)定，如果農(nóng)戶違背計(jì)劃生育將予以沒(méi)收部分承包地。
我國(guó)農(nóng)村實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，這是符合國(guó)情的一項(xiàng)基本制度。農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，以農(nóng)戶為單位進(jìn)行，在集體統(tǒng)一組織承包的時(shí)點(diǎn)上，本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶平等地享有承包土地的權(quán)利。隨著時(shí)間推移和家庭人口變化，會(huì)出現(xiàn)農(nóng)戶間人均承包地占有的差異。但承包期內(nèi)，作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶家庭成員共同享有對(duì)承包地的占有、使用、收益權(quán)利，不存在新增成員無(wú)地問(wèn)題。
人地關(guān)系緊張是土地調(diào)整的動(dòng)力基礎(chǔ)。人的流動(dòng)性與地的不可移動(dòng)性決定了人地矛盾將長(zhǎng)期存在。土地調(diào)整可以暫時(shí)緩解人地矛盾，但引發(fā)的后果也亟須重視。一是進(jìn)城人員為了防止土地被收回，在進(jìn)城落戶問(wèn)題上猶豫不決，影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程;二是農(nóng)民不穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，影響土地投入決策;三是個(gè)別干部借調(diào)地之機(jī)牟取私利，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益。
在承包期內(nèi)按照家庭成員變化調(diào)整承包地，既不符合國(guó)家農(nóng)村土地承包法律政策，也不利于保持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，影響土地經(jīng)營(yíng)者投入的積極性，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。對(duì)于因人口增減產(chǎn)生的人地矛盾，應(yīng)按照法律法規(guī)和政策規(guī)定，用集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、依法開(kāi)墾等方式增加的土地、承包方自愿依法交回的土地等，按照公平合理的原則，慎重把握、妥善處理。對(duì)確因少地缺地導(dǎo)致生活貧困的，應(yīng)當(dāng)將該戶農(nóng)民納入農(nóng)村最低生活保障和貧困救助體系，并幫助其轉(zhuǎn)移就業(yè)。對(duì)于一些人地矛盾特別突出的地方，可以在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，進(jìn)行村組范圍內(nèi)的“小調(diào)整”。在農(nóng)民自愿前提下，引導(dǎo)其采取互換并地、積零歸整等方式，解決承包地細(xì)碎化問(wèn)題，但不得違背農(nóng)民意愿或簡(jiǎn)單地以少數(shù)服從多數(shù)的名義，強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地調(diào)整，侵害農(nóng)民土地權(quán)益。
進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地問(wèn)題
隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城是必然趨勢(shì)，國(guó)家鼓勵(lì)符合條件的農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)落戶。如何盤活進(jìn)城落戶農(nóng)民的承包地成為一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障水平總體較低的情況下，承包地仍是進(jìn)城農(nóng)民最重要的生活保障。因此，農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶是否放棄承包地，應(yīng)完全尊重其個(gè)人意愿，既不得強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫他們交回承包地，也不得在城鎮(zhèn)就業(yè)、教育、住房和社會(huì)保障等方面采取歧視性措施，迫使他們放棄承包地。一方面，要建立有償退出機(jī)制，發(fā)揮土地的財(cái)產(chǎn)功能，為農(nóng)民進(jìn)城落戶提供資本支持;另一方面，要完善有序流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)要素功能，促進(jìn)農(nóng)地資源的合理利用和優(yōu)化配置。
就確權(quán)工作而言，以國(guó)辦發(fā)〔2011〕9號(hào)文件下發(fā)為界，文件下發(fā)以前，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，退出承包土地并領(lǐng)取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)模辉倭腥胪恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)登記范圍;文件下發(fā)后，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市的，是否退出承包地以及是否對(duì)其承包地進(jìn)行確權(quán)登記頒證，應(yīng)當(dāng)尊重承包方的意愿。
確權(quán)確股不確地問(wèn)題
按照中央文件精神，確權(quán)可分為確權(quán)確地到戶和確權(quán)確股不確地到戶兩種形式。關(guān)于兩種確權(quán)形式之間的關(guān)系，2015年六部門《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的意見(jiàn)》進(jìn)一步將“堅(jiān)持以確權(quán)確地為主”，作為開(kāi)展工作必須把握的政策原則，提出“總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”。可以看出，對(duì)待確權(quán)確股不確地這種形式，中央的態(tài)度是謹(jǐn)慎而又嚴(yán)格的。
從各地實(shí)踐來(lái)看，地方對(duì)于明確這種形式的主體、條件以及操作程序又是有迫切需求的。目前，一些地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了探索，如山東淄博市出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“確權(quán)確股不確地”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》。目前，全市有92個(gè)村采取這一方式開(kāi)展了承包地確權(quán)工作。青島市印發(fā)了《開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“確權(quán)確股不確地”試點(diǎn)意見(jiàn)》，明確開(kāi)展“確權(quán)確股不確地”只能在土地承包以來(lái)未落實(shí)到戶、因土地征占用致使人均耕地較少、因城市功能區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)無(wú)法“確權(quán)確地”以及人均承包地0.3畝以下等“四類村居”進(jìn)行。
確實(shí)權(quán)，就是要把農(nóng)戶的承包地塊數(shù)量、面積搞清楚，權(quán)屬邊界弄準(zhǔn)確。確權(quán)確股不確地雖然能體現(xiàn)農(nóng)戶對(duì)承包地的收益權(quán)，但農(nóng)戶享有的只是權(quán)利束中的收益權(quán)，不享有占有、使用權(quán)，已不是法律意義上的用益物權(quán)。如果處理不好，容易損害農(nóng)民利益，需要嚴(yán)格限制適用范圍、條件和程序。中央提出“在尊重農(nóng)民意愿的前提下，也可以確權(quán)確股不確地”，主要是針對(duì)由于多種原因部分地區(qū)一直實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的方式，或者已經(jīng)承包到戶但流轉(zhuǎn)打破了承包地地塊地界、土地改變用途、人均面積過(guò)小以及其他特殊情況而提出的。開(kāi)展確權(quán)確股不確地，基層部門要加強(qiáng)調(diào)查研究，針對(duì)本地實(shí)際提出操作性建議和具體方案，并報(bào)確權(quán)登記頒證領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。既要注意協(xié)調(diào)不同區(qū)域之間確股方案的差異，也要正確處理同一區(qū)域范圍內(nèi)確地與確股之間的關(guān)系，控制和化解各種風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際操作中，必須注意把握以下幾點(diǎn)：一是嚴(yán)格控制確股土地的范圍，不得隨意擴(kuò)大;二是確股土地必須限定在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍之內(nèi);三是堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則，實(shí)施方案要經(jīng)全體村民協(xié)商同意，民主確定確股的實(shí)施條件、操作路徑及股權(quán)管理方式。同時(shí)，確權(quán)確股不確地也要注意與成果驗(yàn)收相銜接。
實(shí)測(cè)后的多地和少地問(wèn)題
現(xiàn)有的土地承包關(guān)系是在一輪承包基礎(chǔ)上延包形成的，由于受歷史原因和客觀條件影響，原確認(rèn)的土地承包狀況與實(shí)際土地承包情況存在一定的偏差，突出表現(xiàn)為土地實(shí)測(cè)后的多地和少地問(wèn)題。例如，一些地區(qū)由于農(nóng)戶違規(guī)建房或地方政府通過(guò)以租代征的方式非法征占地等原因，致使農(nóng)戶承包地實(shí)際耕種面積少于合同面積。
從調(diào)研情況看，該問(wèn)題存在多方面原因。其中，二輪延包時(shí)“折產(chǎn)分地”、“賬實(shí)不符”和延包后“四至漂移”是形成“面積不準(zhǔn)”問(wèn)題的歷史原因，而此次確權(quán)登記采用的技術(shù)手段、基層干部的操作方法，是強(qiáng)化該問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)原因。為減少工作阻力，一些基層干部?jī)A向于不公示實(shí)測(cè)面積，而是按二輪合同面積確權(quán)，而部分基層政府對(duì)此采取默許態(tài)度。調(diào)研中許多基層干部提出，在登記簿中同時(shí)記載合同面積和實(shí)測(cè)面積，但只將二輪合同面積作為確權(quán)面積登記發(fā)證。農(nóng)戶仍按目前地塊面積享有經(jīng)營(yíng)權(quán)，面積差異暫不處理，以后如果發(fā)生征占補(bǔ)償?shù)龋瑢?shí)測(cè)比二輪合同多出的面積收益歸集體所有。可見(jiàn)，土地實(shí)測(cè)后多地和少地問(wèn)題的處理，直接關(guān)系到能否“確實(shí)權(quán)”、“頒鐵證”。
對(duì)于這一類問(wèn)題，建議本著尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)和尊重民意的原則，區(qū)分不同的情況予以分類解決。在確權(quán)工作中應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：一是搞準(zhǔn)耕地實(shí)際面積是工作底線。對(duì)于存在權(quán)屬爭(zhēng)議的，基層部門可以暫緩確權(quán)，但必須測(cè)量準(zhǔn)確、登記清楚，不能怕麻煩、圖省事，對(duì)二輪合同面積簡(jiǎn)單登記。二是民主協(xié)商是基礎(chǔ)。確權(quán)登記頒證，農(nóng)民群眾是主體，擁有知情權(quán)、選擇權(quán)和決策權(quán)。因此，是按合同面積還是按實(shí)測(cè)面積確權(quán)，必須由本集體通過(guò)的村組方案決定，不能僅憑村干部決斷。三是圍繞“四至”分類確權(quán)。對(duì)于“四至”清楚且與二輪延包一致的，應(yīng)當(dāng)將“四至”范圍內(nèi)的新增耕地確權(quán)給原承包戶，不得收回重分或留作集體機(jī)動(dòng)地;對(duì)于“四至”發(fā)生變動(dòng)，但屬于侵占田間道路、溝渠等村集體公共土地的，應(yīng)該按二輪延包時(shí)的原承包地塊測(cè)量面積進(jìn)行確權(quán)，多出的土地可允許農(nóng)戶繼續(xù)耕種;對(duì)于農(nóng)戶承包地之間“四至”發(fā)生變動(dòng)的，且原“四至”無(wú)從考據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，確定新的“四至”，并按新的“四至”進(jìn)行確權(quán)。四是妥善處理違法征占地問(wèn)題。對(duì)于農(nóng)民在承包地上自發(fā)建房等違法用地等問(wèn)題，建議地方政府在國(guó)土等相關(guān)部門作出處罰之前，實(shí)測(cè)面積以農(nóng)戶實(shí)際耕種的土地面積填寫，暫不確權(quán)，但應(yīng)當(dāng)注明被占用的土地面積及被占原因。要嚴(yán)格禁止和嚴(yán)肅查處通過(guò)以租代征方式非法占地行為，群眾無(wú)異議的，可以考慮對(duì)所占承包地采取確權(quán)確股的方式進(jìn)行確權(quán)。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共有人問(wèn)題
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共有人的確定，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定。由于此次確權(quán)登記頒證工作是對(duì)二輪承包關(guān)系的完善，各地在試點(diǎn)過(guò)程中，結(jié)合承包方和發(fā)包方的意愿，原則上應(yīng)當(dāng)按照二輪承包時(shí)的人口登記。對(duì)于完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村組，可以參照改制方案中關(guān)于本集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)確定共有人。
家庭承包的主體是承包農(nóng)戶，登記土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共有人要與二輪承包時(shí)的情況相符，發(fā)生變化的要協(xié)商一致后填寫。按現(xiàn)有戶籍人口登記的，要以是否參與二輪承包為依據(jù)，并同時(shí)得到承包方和發(fā)包方的認(rèn)可。二輪承包前，在校或待業(yè)大學(xué)生、現(xiàn)役軍人或戶口遷居小城鎮(zhèn)人員，按政策不再享有農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán);參加了二輪承包，但本人未主動(dòng)放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，可以作為共有人登記，但是否繼續(xù)列為家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共有人應(yīng)由承包戶家庭內(nèi)部協(xié)商決定，經(jīng)當(dāng)事人和其他共有人簽字認(rèn)可，并報(bào)村委會(huì)備案。一些戶口在本村組的空掛戶、寄掛戶、退休回鄉(xiāng)人員不能作為共有人登記。
受傳統(tǒng)和習(xí)俗的影響，在“從夫居”的婚姻模式下，一些地方不同程度地存在侵害婦女土地權(quán)益的問(wèn)題。個(gè)別地方以村民代表大會(huì)或村規(guī)民約的方式，將外嫁女或離婚喪偶婦女的土地收回。因此，在確權(quán)登記頒證工作中，要高度重視農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益，依法落實(shí)農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在技術(shù)層面，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿上可以記載承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共有人情況，并做適當(dāng)?shù)膫渥ⅲ鳛榇_權(quán)的記錄;土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書上可以填戶主情況，也可以填寫共有人的信息，農(nóng)村婦女既可以作為承包方代表，也可以作為共有人進(jìn)行登記。
土地權(quán)屬糾紛問(wèn)題
從全國(guó)范圍來(lái)看，由于二輪延包政策不一、時(shí)點(diǎn)不同，歷史跨度較長(zhǎng)，土地權(quán)屬糾紛具有復(fù)雜性、普遍性、多元性等特征。從調(diào)研的情況看，土地權(quán)屬糾紛主要表現(xiàn)為兩個(gè)層面。一個(gè)層面是土地所有權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題。土地所有權(quán)雖不在此次工作范疇之內(nèi)，但其權(quán)屬之間的爭(zhēng)議給確權(quán)工作造成影響。國(guó)有土地與集體土地、集體建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地、耕地與林地、耕地與水面、集體經(jīng)濟(jì)組織之間，甚至相鄰省份之前都存在權(quán)屬糾紛。這些糾紛矛盾成因復(fù)雜，涉及面廣，解決難度大。另一個(gè)層面是農(nóng)戶之間的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛。受政策調(diào)整等歷史遺留因素的影響，各地還存在多地少地、土地調(diào)整、賣房帶地、承包權(quán)未落實(shí)、企業(yè)占地、參軍轉(zhuǎn)農(nóng)、獨(dú)生子女多分地等問(wèn)題。
開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，關(guān)鍵在權(quán)屬調(diào)查。搞好確權(quán)登記頒證的主要目的之一，就是要明確承包地歸屬，定紛止?fàn)帯⒒饷堋８鞯匾獔?jiān)持以農(nóng)民群眾為主體，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，特別是老黨員、老干部熟悉情況、調(diào)解紛爭(zhēng)的積極作用，在不違背法律精神的前提下，民主協(xié)商處理矛盾。對(duì)于權(quán)屬爭(zhēng)議較大，認(rèn)識(shí)不一致的，可以先深入調(diào)研、摸清情況，暫緩開(kāi)展確權(quán)工作。
(作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2016年01期
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