土地調整問題
土地確權過程中如何應對農民的調地行為是一項突出問題。為切實穩定土地承包關系，《農村土地承包法》第27條明確規定，“承包期內，發包方不得調整承包地。”可以看出，中央對于土地調整的態度是明確而謹慎的。然而，在調研中發現，農民自發調地行為“屢見不鮮”。如云南省一些地區的村規民約規定，如果農戶違背計劃生育將予以沒收部分承包地。
我國農村實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，這是符合國情的一項基本制度。農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，以農戶為單位進行，在集體統一組織承包的時點上，本集體經濟組織的農戶平等地享有承包土地的權利。隨著時間推移和家庭人口變化，會出現農戶間人均承包地占有的差異。但承包期內，作為本集體經濟組織成員的農戶家庭成員共同享有對承包地的占有、使用、收益權利，不存在新增成員無地問題。
人地關系緊張是土地調整的動力基礎。人的流動性與地的不可移動性決定了人地矛盾將長期存在。土地調整可以暫時緩解人地矛盾，但引發的后果也亟須重視。一是進城人員為了防止土地被收回，在進城落戶問題上猶豫不決，影響城鎮化進程;二是農民不穩定的經營預期，影響土地投入決策;三是個別干部借調地之機牟取私利，侵害農民的土地權益。
在承包期內按照家庭成員變化調整承包地，既不符合國家農村土地承包法律政策，也不利于保持土地承包關系的穩定，影響土地經營者投入的積極性，不利于農業生產持續穩定健康發展。對于因人口增減產生的人地矛盾，應按照法律法規和政策規定，用集體經濟組織依法預留的機動地、依法開墾等方式增加的土地、承包方自愿依法交回的土地等，按照公平合理的原則，慎重把握、妥善處理。對確因少地缺地導致生活貧困的，應當將該戶農民納入農村最低生活保障和貧困救助體系，并幫助其轉移就業。對于一些人地矛盾特別突出的地方，可以在民主協商的基礎上，進行村組范圍內的“小調整”。在農民自愿前提下，引導其采取互換并地、積零歸整等方式，解決承包地細碎化問題，但不得違背農民意愿或簡單地以少數服從多數的名義，強迫農民進行土地調整，侵害農民土地權益。
進城落戶農民承包地問題
隨著城鎮化發展，農民進城是必然趨勢，國家鼓勵符合條件的農民在城鎮就業落戶。如何盤活進城落戶農民的承包地成為一個不容忽視的問題。在當前我國社會保障水平總體較低的情況下，承包地仍是進城農民最重要的生活保障。因此，農民工進入城鎮落戶是否放棄承包地，應完全尊重其個人意愿，既不得強迫或變相強迫他們交回承包地，也不得在城鎮就業、教育、住房和社會保障等方面采取歧視性措施，迫使他們放棄承包地。一方面，要建立有償退出機制，發揮土地的財產功能，為農民進城落戶提供資本支持;另一方面，要完善有序流轉機制，實現土地生產要素功能，促進農地資源的合理利用和優化配置。
就確權工作而言，以國辦發〔2011〕9號文件下發為界，文件下發以前，承包方全家遷入設區的市，退出承包土地并領取經濟補償的，不再列入土地承包經營權登記范圍;文件下發后，承包方全家遷入設區的市的，是否退出承包地以及是否對其承包地進行確權登記頒證，應當尊重承包方的意愿。
確權確股不確地問題
按照中央文件精神，確權可分為確權確地到戶和確權確股不確地到戶兩種形式。關于兩種確權形式之間的關系，2015年六部門《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證的意見》進一步將“堅持以確權確地為主”，作為開展工作必須把握的政策原則，提出“總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍”。可以看出，對待確權確股不確地這種形式，中央的態度是謹慎而又嚴格的。
從各地實踐來看，地方對于明確這種形式的主體、條件以及操作程序又是有迫切需求的。目前，一些地區已經進行了探索，如山東淄博市出臺了《關于實行農村土地承包經營權“確權確股不確地”工作的指導意見(試行)》。目前，全市有92個村采取這一方式開展了承包地確權工作。青島市印發了《開展農村土地承包經營權“確權確股不確地”試點意見》，明確開展“確權確股不確地”只能在土地承包以來未落實到戶、因土地征占用致使人均耕地較少、因城市功能區和產業園區建設無法“確權確地”以及人均承包地0.3畝以下等“四類村居”進行。
確實權，就是要把農戶的承包地塊數量、面積搞清楚，權屬邊界弄準確。確權確股不確地雖然能體現農戶對承包地的收益權，但農戶享有的只是權利束中的收益權，不享有占有、使用權，已不是法律意義上的用益物權。如果處理不好，容易損害農民利益，需要嚴格限制適用范圍、條件和程序。中央提出“在尊重農民意愿的前提下，也可以確權確股不確地”，主要是針對由于多種原因部分地區一直實行集體統一經營的方式，或者已經承包到戶但流轉打破了承包地地塊地界、土地改變用途、人均面積過小以及其他特殊情況而提出的。開展確權確股不確地，基層部門要加強調查研究，針對本地實際提出操作性建議和具體方案，并報確權登記頒證領導機構批準。既要注意協調不同區域之間確股方案的差異，也要正確處理同一區域范圍內確地與確股之間的關系，控制和化解各種風險。在實際操作中，必須注意把握以下幾點：一是嚴格控制確股土地的范圍，不得隨意擴大;二是確股土地必須限定在農業生產范圍之內;三是堅持農民自愿原則，實施方案要經全體村民協商同意，民主確定確股的實施條件、操作路徑及股權管理方式。同時，確權確股不確地也要注意與成果驗收相銜接。
實測后的多地和少地問題
現有的土地承包關系是在一輪承包基礎上延包形成的，由于受歷史原因和客觀條件影響，原確認的土地承包狀況與實際土地承包情況存在一定的偏差，突出表現為土地實測后的多地和少地問題。例如，一些地區由于農戶違規建房或地方政府通過以租代征的方式非法征占地等原因，致使農戶承包地實際耕種面積少于合同面積。
從調研情況看，該問題存在多方面原因。其中，二輪延包時“折產分地”、“賬實不符”和延包后“四至漂移”是形成“面積不準”問題的歷史原因，而此次確權登記采用的技術手段、基層干部的操作方法，是強化該問題的現實原因。為減少工作阻力，一些基層干部傾向于不公示實測面積，而是按二輪合同面積確權，而部分基層政府對此采取默許態度。調研中許多基層干部提出，在登記簿中同時記載合同面積和實測面積，但只將二輪合同面積作為確權面積登記發證。農戶仍按目前地塊面積享有經營權，面積差異暫不處理，以后如果發生征占補償等，實測比二輪合同多出的面積收益歸集體所有。可見，土地實測后多地和少地問題的處理，直接關系到能否“確實權”、“頒鐵證”。
對于這一類問題，建議本著尊重歷史、照顧現實和尊重民意的原則，區分不同的情況予以分類解決。在確權工作中應當注意以下幾點：一是搞準耕地實際面積是工作底線。對于存在權屬爭議的，基層部門可以暫緩確權，但必須測量準確、登記清楚，不能怕麻煩、圖省事，對二輪合同面積簡單登記。二是民主協商是基礎。確權登記頒證，農民群眾是主體，擁有知情權、選擇權和決策權。因此，是按合同面積還是按實測面積確權，必須由本集體通過的村組方案決定，不能僅憑村干部決斷。三是圍繞“四至”分類確權。對于“四至”清楚且與二輪延包一致的，應當將“四至”范圍內的新增耕地確權給原承包戶，不得收回重分或留作集體機動地;對于“四至”發生變動，但屬于侵占田間道路、溝渠等村集體公共土地的，應該按二輪延包時的原承包地塊測量面積進行確權，多出的土地可允許農戶繼續耕種;對于農戶承包地之間“四至”發生變動的，且原“四至”無從考據的，應當在民主協商的基礎上，確定新的“四至”，并按新的“四至”進行確權。四是妥善處理違法征占地問題。對于農民在承包地上自發建房等違法用地等問題，建議地方政府在國土等相關部門作出處罰之前，實測面積以農戶實際耕種的土地面積填寫，暫不確權，但應當注明被占用的土地面積及被占原因。要嚴格禁止和嚴肅查處通過以租代征方式非法占地行為，群眾無異議的，可以考慮對所占承包地采取確權確股的方式進行確權。
土地承包經營權共有人問題
農村土地承包經營權共有人的確定，涉及農村集體經濟組織成員資格認定。由于此次確權登記頒證工作是對二輪承包關系的完善，各地在試點過程中，結合承包方和發包方的意愿，原則上應當按照二輪承包時的人口登記。對于完成農村集體產權制度改革的村組，可以參照改制方案中關于本集體成員資格的標準確定共有人。
家庭承包的主體是承包農戶，登記土地承包經營權共有人要與二輪承包時的情況相符，發生變化的要協商一致后填寫。按現有戶籍人口登記的，要以是否參與二輪承包為依據，并同時得到承包方和發包方的認可。二輪承包前，在校或待業大學生、現役軍人或戶口遷居小城鎮人員，按政策不再享有農村家庭承包經營權;參加了二輪承包，但本人未主動放棄承包經營權的，可以作為共有人登記，但是否繼續列為家庭承包經營權共有人應由承包戶家庭內部協商決定，經當事人和其他共有人簽字認可，并報村委會備案。一些戶口在本村組的空掛戶、寄掛戶、退休回鄉人員不能作為共有人登記。
受傳統和習俗的影響，在“從夫居”的婚姻模式下，一些地方不同程度地存在侵害婦女土地權益的問題。個別地方以村民代表大會或村規民約的方式，將外嫁女或離婚喪偶婦女的土地收回。因此，在確權登記頒證工作中，要高度重視農村婦女的土地承包權益，依法落實農村婦女的土地承包經營權。在技術層面，農村土地承包經營權登記簿上可以記載承包經營權共有人情況，并做適當的備注，作為確權的記錄;土地承包經營權證書上可以填戶主情況，也可以填寫共有人的信息，農村婦女既可以作為承包方代表，也可以作為共有人進行登記。
土地權屬糾紛問題
從全國范圍來看，由于二輪延包政策不一、時點不同，歷史跨度較長，土地權屬糾紛具有復雜性、普遍性、多元性等特征。從調研的情況看，土地權屬糾紛主要表現為兩個層面。一個層面是土地所有權權屬爭議問題。土地所有權雖不在此次工作范疇之內，但其權屬之間的爭議給確權工作造成影響。國有土地與集體土地、集體建設用地與農業用地、耕地與林地、耕地與水面、集體經濟組織之間，甚至相鄰省份之前都存在權屬糾紛。這些糾紛矛盾成因復雜，涉及面廣，解決難度大。另一個層面是農戶之間的承包經營權糾紛。受政策調整等歷史遺留因素的影響，各地還存在多地少地、土地調整、賣房帶地、承包權未落實、企業占地、參軍轉農、獨生子女多分地等問題。
開展農村土地承包經營權確權登記頒證，關鍵在權屬調查。搞好確權登記頒證的主要目的之一，就是要明確承包地歸屬，定紛止爭、化解矛盾。各地要堅持以農民群眾為主體，充分發揮農民群眾的主體作用，特別是老黨員、老干部熟悉情況、調解紛爭的積極作用，在不違背法律精神的前提下，民主協商處理矛盾。對于權屬爭議較大，認識不一致的，可以先深入調研、摸清情況，暫緩開展確權工作。
(作者單位：農業部農村經濟研究中心)
中國鄉村發現網轉自：《農村經營管理》2016年01期
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