——以打破村委會對村民會議召集權的壟斷為視角
村民自治制度是農村基層民主制度的主干。目前，我國尚未制定《村民自治法》，僅以《村民委員會組織法》與2013年民政部制定的《村民委員會選舉規程》，以及各省制定的一些相關地方法規建構了村民自治制度。嚴格說，村民自治制度必須以《村民自治法》為支撐，而目前的村民自治制度體系，不過是我國改革開放以來至全面進入轉型時期對村民自治制度的一種探索。探索就意味著制度不成熟和存在弊端，即存在著與我國實際情況不相符合的情況及理論上還存在有待修正的地方。
實際情況也是如此。進入新世紀以來，農村發展伴隨著基于利益博弈緣起的大量社會紛爭和沖突不斷的農村群體性事件①，這深刻地反映了村民自治實踐中法律實施受到阻滯而促發了法律負向功能擴大化②。農村群體性沖突事件，表現為兩種形式，即村民與自治體外某社會主體的沖突和自治體內村民與村委會之間的群體沖突。就自治體內部村民與村委會之間的沖突而言，從行為上分析，主要是村委會違法或濫用權力嚴重侵害了農民的切身利益而引起村民集體維權抗爭。從制度上分析，則在于現行村民自治制度將村民會議召集權不恰當地賦予村委會壟斷行使，使村委會在實踐中以不召集村民會議的違法方式排除村民會議對其行為的前置性制約與后置性監督③，從而全面抑制村民會議功能成為事實上的可能，以致不斷引發村民與村委會間大量群體性沖突。因此，在法治背景下，重新審視村委會壟斷行使村民會議召集權的弊端，不僅有助于農村基層民主制度的完善，而且還有利于在新一輪城鎮化建設中有效防控農村群體沖突事件。
一、對村委會壟斷性行使村民會議召集權的批評
1.村委會壟斷行使村民會議召集權，集中體現了村民自治制度的非法治化
村民會議是全體村民行使民主自治權的權力機構，即全體村民通過村民會議對重大村務事項行使決策權，審議村委會工作報告，評議村委會成員的工作，罷免不稱職的村委會成員，以及廣大村民利用村民會議平臺對村委違法行為予以監督糾正等④。村民會議召集權是啟動村民會議的法定程序制度，即村民會議召開必須經村委會召集這一法定程序啟動；經其他不合法程序啟動的村民會議，即使召開了也因程序違法而致村民會議決定無效。這表明，村民會議召集權是控制村民會議能否召開的關鍵，這無疑決定了行使村民會議召集權的主體直接控制著村民會議功能。
村民會議的特點是，村民會議不召開時處于歇會狀態，其全部功能靜止；村民會議只有在實際召開時，其功能才能被激活。《村民委員會組織法》將村民會議召集權賦予村委會壟斷行使⑤，這表明只有經村委會召集村民會議，村民會議作為村民自治權力機構的全部功能才能被激活，廣大村民才能通過村民會議對村務重大事項等行使討論決定權，對村委會不依法公開村務財務的違法行為以及對村委會擅自實施或決定的重大村務事項等進行依法糾正等。
現行村民自治制度將啟動村民會議的召集權賦予村委會壟斷行使，這表明村委會對村民會議功能能否正常發揮具有控制權。法律規定，村委會不能超越村民會議的權力制約，自行決定村務重大事項；也不能拒斥村民會議對其違法或濫用權力的行為進行必要監督。這決定了村委會若要實施《村民委員會組織法》第24條規定的重大村務事項，必須召集村民會議進行討論決定后方可實施；對村民提出的符合法定條件的召開村民會議的提議等，村委會應當依法行使村民會議召集權啟動村民會議功能。這是法律規定的村委會應當依法行使權力保障村民會議發揮正向功能的一面；同時，這也表明村民會議功能正常發揮必須以村委會依法行使權力為前提。
但是，任何權力都存在著被違法濫用的可能，“一切有權力的人都容易濫用權力”⑥，尤其是處于利益矛盾突出時期的我國，權力的外在擴張力總是通過行權人擊破法律規制，這構成了我國此時期違法和濫用權力問題突出的現實。行使村民會議召集權也不例外，也存在著村委會以不召集村民會議的違法方式抑制村民會議功能的可能與事實。村民會議本身是對村委會權力的制約與監督機構，制導著村委會依法行使權力，以保障村民自治依法順利進行。但是，在利益面前，村委會成員也存在盡量擺脫村民會議對其約束與監督的思想意識，亟望權力在無所拘束的狀態下任意行使，為自己所用。而制度在賦予村民會議對村委會制約與監督權同時，又賦予村委會壟斷行使村民會議啟動控制權，這必然給村委會排斥村民會議制約與監督以選擇機會，并將村民會議本身應該主動行使的權力置于被動地位而受制于村委會是否召集村民會議的意思表示。可以說，這種制度設計無疑構建了村民自治權力機構與執行機構間，或者說權力機構與被制約監督機構間的一種制約監督與反制約監督的矛盾體系，即村委會權力受村民會議制約與監督，但村民會議權力功能發揮則受制于村委會依法召集村民會議這一法定程序，因此村委會若對應當召集村民會議討論決定的事項不依法召集村民會議，或對村民召開村民會議的合法提議置之不理或拒絕召集村民會議，那么，村民會議的功能必然被村委會違法行為所抑制。可以說，這種體系建構是以村委會強勢權力為基礎。
就村民自治實踐分析，在一些自治體內部發生群體性沖突的行政村，一般都存在村委會以不依法行使村民會議召集權的違法方式架空村民會議，人為排除自治體內部對其權力制約與監督的“障礙”而形成村委會大權獨攬的局面。無論出于什么目的，村委會以不召集村民會議的違法方式抑制村民會議功能，阻滯廣大村民行使民主自治權，必然導致村民會議制度的形式化。實踐中，一些村委會正是以這種違法方式全面弱化村民會議功能，致使村民切身利益遭受村委會不法侵害而又難以在自治體內尋求到有效救濟方式，最終不得不形成廣大村民集體維權與村委會進行抗爭，并將這種沖突擴大到自治體外尋求政府解決，最終形成社會群體性事件。
這種違反法治原則的制度設計，將村民自治綁上了權力治國的戰車，使權力治國理念與農民強烈的維權意識在法治社會中發生嚴重沖撞。事實上，這種制度設計與村民自治制度創建及發展時期的歷史情境密切相關。上世紀70年代末期，我國以家庭聯產承包制為核心的農村第一波次改革啟動之后，“政社合一”的人民公社制度退出了歷史舞臺，導致了鄉村管理的權力真空。為填補農村社會管理權力真空，國家啟動了村民自治制度建設⑦。1987年，制定《村民委員會組織法》（試行）時，我國未進入向法治社會的轉型，當時行政權無限的集權管理模式，必然成為村民自治制度建構的理論基礎和村委會全面管理農村的理論前提。該制度雖然確立了村民會議是全體村民行使民主自治權的權力機構⑧，同時又規定了村委會排他性地行使村民會議召集權并主持村民會議。這一立法意圖，顯然在于以村委會全面替代人民公社退出農村管理后的權力缺位。可以說，這種立法取向吻合于當時國家治理模式，也與我國長期農村管理樣式一脈相承。1998年正式制定《村民委員會組織法》時，由于我國剛邁入向法治社會轉型門檻，對法治理論和村民自治制度理論諸方面的研究不夠深入，因此《村民委員會組織法》依然保留了權力治國模式的嚴重痕跡，最突出的就是保留了村委會壟斷性行使村民會議召集權的規定。隨著我國向市場經濟和法治社會轉型逐漸深入，人們的經濟意識與法律意識迅速得到提升，農民維權意識日益張揚，以致剛進入新世紀就爆發了農民因維權而產生的大量農村群體性沖突事件。這不僅揭示了《村民委員會組織法》存在著嚴重弊端，而且最大限度防控農村群體性沖突也成為2010年修改《村民委員會組織法》的一個目標。遺憾的是，立法者沒有從理論高度厘清自治體內大量農村群體性沖突的癥結所在，也未從法治理論與實踐角度對制度設計進行嚴格反思，致使立法者依然做出“村委會應當依法行使村民會議召集權”的立法假定，并賦予了村委會召集村民會議的壟斷權力。這種立法設計，必將為今后城鎮化建設進程中引發村民自治體內大量群體性沖突預設了制度前提。
就理論而言，村民自治必須體現村民權利至上和全體村民當家作主，以及對村委會權力進行有效制約與監督，以保障村委會嚴格執行村民會議決定和依法行使各項權力。然而，現行村民自治制度設計則完全顛覆了這一法治原則。從村民會議和村委會的性質與功能角度分析，村民會議是廣大村民行使并實現自治權的權力機構，其做出的各項決定和行使各項權力是廣大村民的共同意思表示。村委會是廣大村民遴選出的特定人員組成，其功能是執行村民會議決定，“向村民會議負責并報告工作”，在法律權限內依法獨立行使各項職權等，其權力必須服從村民會議的監督與制約；就其職能而言，村委會是組織、發展村集體經濟和管理村社會事務的組織，具有極強的“行政”色彩。依上述兩者比較，村委會壟斷行使村民會議召集權，實質上體現了執行機構和被監督對象對權力機構的控制，或者說是“‘行政權’對權力機構的控制”，構成了村委會權力向村民會議延伸并進而對村民會議進行反制約的非法治化模式。
現行村民自治制度，既然明確了村民會議在村民自治中的權力地位和廣大村民在民主自治中的主體作用，那么，根據權力分配和權力制衡的法治原則，就應合理設定村民會議和村委會的權力范圍并配置權力，建立起村民會議和廣大村民對村委會權力的全面制約與監督的機制，以保證廣大村民能順暢地行使并實現民主自治權，防止村委會權力超越其功能與性質的邊界或脫離村民會議和廣大村民的監督與制約。在這意義上，村民會議召集權理應由村民會議常設機構行使或必要時主動獨立行使而不應由村委會控制。在另一種意義上，現行制度是對村民會議功能的一種限制性設計，或在特定意義上是為了村委會全面主導村民自治的一種制度性安排。這種制度安排必然導致這種可能：對法律規定的村委會必須召集村民會議的情況，村委會皆可能以拒絕或拖延的方式不召集村民會議，從而達到抑制村民會議功能并排除村民會議對其監督。可以說，村委會壟斷行使村民會議召集權，實質上是我國傳統社會行政權無限理念在村民自治中的延伸，是對村委會權力必須受到村民會議制約與監督這一法治原則的背離。
2.村委會不依法召集村民會議，是引發自治體內群體沖突的制度根源
村民自治的重心，在于村民自治的具體實踐，即在于廣大村民通過村民會議對村重大事務行使民主決策權等，在有效制約與監督村委會權力行使的前提下，確保村委會依法使權并推動農村經濟與社會建設。在依法推進村民自治過程中，雖然難以避免自治體內發生各種沖突，但大量群體性沖突畢竟對農村經濟與社會建設，以及對整個社會帶來不可低估的危害。因此，追求制度創新不僅是完善農村基層民主制度的要求，也是最大限度防控農村群體性沖突和保障村民自治依法順利進行的不懈動力。
大量農村群體性沖突事件表明，農村群體沖突主要反映在兩個層面，即村民與自治體外部某社會主體間的群體沖突，自治體內部的村民與村委之間的群體沖突。引發自治體內部沖突的直接原因，可歸結為村委會違法或濫用權力侵害了廣大村民經濟利益和民主權利；這些行為形式包括：村委會擅自決定實施村務重大事項，村委會濫用權力侵吞、揮霍或浪費村集體財產，不依法公開村務財務或公開不真實，村委會成員利用權力大肆貪污受賄，選舉舞弊等⑨。表面上看，村委會上述行為似乎與行使村民會議召集權無關，但仔細分析，我們不難發現，這些行為是基于村委會不召集村民會議硬性排除村民會議制約與監督前提下的直接表現形式；同時，村委會拒絕村民召開村民會議的合理提議，又關閉了自治系統內村民會議控制和解決內部沖突的最后通路，致使村民只能尋求外部社會救濟機制保障他們的合法權益，以致將內部沖突外化為社會群體性事件。這可以從下述兩個方面得到證明。
第一，村委會以不召集村民會議的違法方式，排除了廣大村民對村重大事務的決策權及村民會議對其事權的前置性制約，為村民與村委會間的內部群體性沖突埋下隱患。《村民委員會組織法》第24條規定，村委會實施某項村務重大事項之前應當召集村民會議討論決定。這表明：村務重大事項未經村民會議討論決定，村委會不得擅自決定實施；村委會對是否實施某項村務重大事項，只能是執行村民會議的決定，而不具有決定權。這是村民自治制度對村委會權力設定的前置性制約機制，以限制村委會擴張性行使權力。但制度疏漏在于，沒有充分考慮到實踐中存在村委會以不召集村民會議的違法方式排除村民會議對其前置性制約的可能性。
現行制度在賦予村委會應當依法行使召集權時沒有考慮到例外，因為村委會壟斷行使該項權力必然隱含著其在實踐中能以不召集村民會議的違法方式排除村民會議對其權力前置性制約的可能，并達到自行決定實施某項村務重大事項的目的。農村群體性事件反映出的情況正是這樣，一些村委會排除村民會議前置性制約擅自決定村務重大事項，其本身就存在違法濫用權力或牟取私利的目的。如若村委會召集村民會議對準備實施的重大事項進行討論決定，那么，村民會議必然會對即將實施事項的一些指標具體化，這無疑壓縮了村委會成員非法牟利的可能空間，甚至阻滯了他們非法牟利目的實現。正因如此，一些村委會才選擇了不召集村民會議而自行決定的違法方式。村委會自行決定實施村務重大事項，從一開始就以不召集村民會議的方式非法排除村民的民主決策權，存在侵害廣大村民合法利益的可能，這必然對今后自治體內部群體沖突埋下了隱患。
第二，村委會拒絕村民召開村民會議的提議，實際是拒斥村民會議對其權力的后置性監督，最終激化矛盾并引發內部群體性沖突。
法律規定，村民提議召開村民會議，符合法定條件的，村委會應當召集村民會議。這不僅是對村民會議前置性制約失控后的補救機制，也是對村委會在其職權范圍內自主行使權力的事后監督。村民自治體內對村委會的監督有三種方式：村民個人監督，村務監督機構的監督，村民會議的監督。相較三種監督方式，村務監督機構的監督權因其不具有權力機構的屬性，限定了其監督效力；村民會議本身是村民自治權力機構，其監督范圍覆蓋村委會權力的全部領域，其監督效力遠勝于村務監督機構和村民的監督。實踐中，村委會對村民和村務監督機構的監督置之不理情況下，前者常以提請村委會召集村民會議的方式對村委會施加影響，并最終實現監督權。這種監督方式實際上是村民對自己被村委會侵害的合法權益進行自我救濟的一種方式，也是村民會議對村民與村委會間矛盾進行修復的有效途徑。問題是，村民會議啟動受村委會行使召集權這法定程序的控制，正因如此，村委會才有機會拒絕村民召開村民會議的提議并關閉體制內修復矛盾的通道，最終將內部沖突推向社會形成群體性事件。
可以做出這樣的結論：村民會議對村委會權力前置性制約失控給村民與村委會間群體沖突埋下了誘因，那么，村民會議后置性監督機制失靈則直接引發了自治體內群體性沖突并將其外部社會化。造成上述狀況的制度根源，正在于制度賦予了村委會召集村民會議的壟斷權力，因此必須創設村民會議常設監督機構并賦予其主動召集村民會議權力，打破村委會對村民會議召集權的壟斷，保障村民會議通過常設監督機構發揮日常功能對村委會施以強有力的權力監督。
二、創設村民會議常設專門監督機構
村委會對村民會議召集權的壟斷，實則是不符合法治安排的一項村委會的絕對權力⑩。事實上，村委會成員貪污受賄、揮霍村集體財產，無不與其擁有反制權力機構制約與監督的召集村民會議的壟斷權力相關。要克服這一制度弊端，必須創設村民會議常設監督機構，賦予其主動行使村民會議召集權的權力，激活村民會議的日常功能，解放村委會對村民會議權力功能的禁錮，促使村民自治制度充分和諧運轉，保障制度內部自我調適以及與外部社會大系統相互協調，強化村民自治權力機構對村委會的監督和控制，保障村民民主自治權充分實現。
1.將村務監督機構設置為村民會議常設專門監督機構，強化并完善村民自治權力機構的權力體系
目前，村委會在鄉村民主自治中權力過大，其后果必然相對壓縮村民會議的權力。村民會議依法具有下述權力：對村務重大事項享有決策權，對村規民約享有制訂權，對村委會不適當的決定具有撤銷權和變更權，對村委會年度工作報告和村委會成員工作具有審議權和評議權，對不稱職的村委會成員具有罷免權，等等。就理論而言，村民會議擁有上述權力無疑支撐了其成為村民自治權力機構的基礎。雖然制度賦予了村民會議諸多權力，但制度安排中村民會議缺少主動激活其權力功能的常設專門機構，相反則受制于村委會的村民會議召集權，這決定了在實踐層面村民會議上述權力可能被村委會架空。如若村委會依法應當召集村民會議而故意違法不行使召集權，村民會議就難以啟動，其權力也只能成為形式。實踐中，正是村委會高度壟斷了村民會議召集權和故意違法或不當行使這項權力，致使廣大村民民主自治權難以實現，不僅助長了村委會成員貪污、揮霍集體財產和行賄受賄等腐敗行為，而且還引發了大量村民與村委會間各種矛盾。
《村民委員會組織法》第32條將村務監督機構職能定位于“負責村民民主理財和監督村務公開等制度落實”范圍，但并沒有將該機構的職能權力納入村民自治權力機構的權力體系，其也不屬于村委會的專門機構，這決定了村務監督機構僅僅是一種不具有權力機構權力屬性的獨立于村委會的監督機構。村務監督機構與村委會間這種權力構架，決定了村務監督機構監督效力有限，即村務監督機構若對村委會某項違法事項進行監督，村委會不予理睬時村務監督機構沒有任何權威強制村委會糾正，也無法啟動村民會議實現監督權。可以說，現行制度這種權力構架，一者，使村民自治的權力機構——村民會議權力旁落與極度弱化，難以體現村民民主自治的真實性；二者，使村民民主監督居于一種有權無實的尷尬境地，（11）放任了村委會權力擴張，使本應由全體村民民主自治的實踐可能成為村委會意思自治。
要根本改變這種狀況，應該以完善的《村民自治法》予以全面規范，但我國法治社會的進程，尤其是地區經濟發展不平衡拖沓了鄉村社會的法治化進程，城鎮難以消化鄉村大量富余勞動力，因此在我國城鎮化基本完成與農業人口基數基本穩定于農業產業之前，制定《村民自治法》的條件并不成熟。因此，從我國傳統鄉村管理方式與現實情況分析，最經濟、最符合農村現實狀況的改革方案應該是：在現行體制框架內，將村務監督機構創設為村民會議常設監督機構，將其職能權力劃歸村民自治權力機構的權力體系，強化村民會議在村民自治中的權重，保障村民自治權力機構在村民自治實踐中行使權力的獨立性、主動性和權力功能最大化，最大限度制約與監督村委會權力，并保障村委會依法行使權力。
2.賦予村務監督機構行使村民會議召集權，排除村委會控制村民會議功能的非法治模式
實踐證明，目前對村務監督機構所做的制度安排難以使其有效發揮功能，因為在村委會獨占村民會議召集權的前提下，村委會對村務監督機構的具體監督或村民召開村民會議的合理提議置之不理的情況出現時，自治體內部無法解決村務監督機構有效監督的問題。可以說，現下這種監督機制是一個有限的、效力低下的、難以循環的子系統，其根本原因在于村務監督機構缺少村民會議的權力支持和村委會獨占村民會議召集權。
廣東2012年修改并頒布實施的《廣東省實施〈村民委員會組織法〉辦法》（下稱《辦法》），為了解決村委會壟斷村民會議召集權這一弊端，明確規定：“村民會議由村民委員會召集；村民委員會不召集的，由村務監督委員會召集。”（12）可以說，這種修改旨在加強村務監督機構對村委會的監督權，促使村委會依法行使權力，并以此作為對村委會不依法行使村民會議召集權的一種制度補救；同時，從強化村務監督機構監督權的角度，另辟蹊徑地建立起自治體內村民權利實現的自我救濟通道，修復了可能因村委會違法而關閉的調適村民與村委會間矛盾的制度通道。廣東上述創新性修改，其積極意義不言而喻，但由于該法規創新沒有著眼于村民自治權力機構的權力體系建設，沒有理順村民會議、村務監督機構與村委會之間的權力歸屬關系，因此該《辦法》部分條款間對村務監督機構的職能權力范圍的規定不統一，以及將村務監督機構的職能不恰當地延伸至村民自治權力機構——村民會議的權力領域。
該《辦法》第34條沿襲了《村民委員會組織法》第32條對村務監督機構的職能定位，為了強化村務監督機構的監督權，該《辦法》第23條賦予村務監督機構在村委會不召集村民會議前提下行使村民會議召集權，并以此作為制約村委會不依法行使該項權力的一種制度補救，這在理論上說得通。但該《辦法》在理論上起碼有兩點說不通：一是，這種創新性修改，沒有糾正村委會制約村民會議功能的非法治化模式；同時，村民自治中并存兩套啟動村民會議功能的機制，設計不太精巧和靈便。二是，該《辦法》第36條在細化第34條規定時第1款規定，村務監督委員會“監督村級事務民主決策”，這意味著村務監督機構可以對村民會議進行監督。這無疑將并不屬于村民自治權力機構權力系統的村務監督機構的監督權擴展到對村民會議決策權的監督。廣東將村務監督機構職能范圍擴大至對村民會議的監督，理論上是不適當的。村級事務民主決策，實際上就是廣大村民在村民會議上對所提交討論的重大事項進行民主決策，這種決策權是村民自治權力機構的專屬職能權力，而現行制度下的村務監督機構不具有村民自治權力機構的權力屬性，其無權對村民會議進行監督。
廣東這種制度安排的錯誤在于沒有理順村民會議、村務監督機構和村委會之間的權力體系，其中關鍵在于廣東立法在強化村務監督機構監督權的同時，沒有著眼于將村務監督機構的監督權納入村民自治權力機構的權力體系并予以改造。要徹底打破村委會對村民會議召集權的壟斷，強化村務監督機構的監督權，必須創新與整合村民自治權力機構的權力體系，將村務監督機構設置為村民會議的常設監督機構，并行使權力機構的日常監督功能。
在將村務監督機構設為村民會議常設監督機構前提下，可以做出這樣規定：“村民會議由村務監督機構召集，另有規定的從規定”；另特別規定“《村民委員會組織法》第24條規定之事項，村委會應當召集村民會議；村委會不依法召集的，由村務監督機構召集。”在此前提下，規定村務監督機構監督“村級事務民主決策”就具有了合理性。當然，村務監督機構取得權力機構常設機構地位后，應將其職能權力擴展到對村委會權力范圍的全面監督，因此應對其職能范圍作出修改，即“村務監督機構負責村民理財，監督村務財務公開等制度落實，并對村委會權力進行全面監督。”
上述考慮基于以下理由：
第一，將村務監督機構設為權力機構的常設監督機構并授予其行使村民會議召集權，就須將該項權力擴展至村務監督機構應當行使該項權力的全部范圍，即但凡須由村民會議決定的事項，皆由村務監督機構召集村民會議，除特別規定外。這樣就可以徹底打破村委會對村民會議召集權的壟斷，排除村委會控制村民會議功能的非法治化弊端。
第二，以特別規定授予村委會就特定事項方面行使村民會議召集權，這主要是考慮到我國社隊時期，生產大隊或小隊召開全體村民會議的傳統方式皆是由隊委領導召集及現實鄉村環境，因此賦予村委會召集村民會議特定權力是合理的，但只能限于《村民委員會組織法》第24條規定的內容。這既符合農村目前或今后很長一段時期內的發展情勢，也兼顧了傳統，而且還有利于發揮村委會發展村經濟和管理的能動性。
第三，授予村民會議常設監督機構行使村民會議召集權，主要是考慮到村民會議在村民自治實踐中應當占據主導地位，主動發揮各項權力功能，改變現下其功能發揮受制于村委會的被動性；主動自我激活村民會議功能，打通可能因村委會不行使村民會議召集權而關閉的村民權利救濟通道，盤活自治體內部自我調適與修復村民與村委會矛盾的功能。
第四，將村務監督機構的職能權力延及村委會全部權力范圍，這是其作為村民自治權力機構常設監督機構的權力性質的要求，是符合法治原則的制度安排。
綜上，將村務監督機構設為村民會議常設監督機構并賦予其村民會議召集權，最大限度壓縮了村委會行使村民會議召集權的范圍，因此有必要理順《村民委員會組織法》具體條款的邏輯性并作出合理安排。當然，為了強化村民會議的監督功能，還須完善村委會權力運行制度建設，確立村務監督機構對村委會監督的明確標桿，防止村委會在無規制情況下任意行權的可能和監督盲目的局面。
注釋：
①農村群體性沖突大量出現，一定意義上并不是壞事，它有助于我們發現制度不完善之處，使我們反思制度設計的不周全，發現現實制度與村民自治發展情勢有所脫節等情況，并在此基礎上尋找到進一步完善制度的關節點。（德）托馬斯.萊塞爾認為，“沖突成為社會變動的因素，是內部革新和社會變遷的動力。”（德）托馬斯.萊塞爾：《法社會學導論》，高旭軍譯，上海：上海人民出版社，2008年，第253頁。
②法律的負向功能，表現為法律對社會關系調整沒有達到立法目的的要求，相反促發了社會關系中的大量矛盾與沖突，并在一定程度上使社會處于不穩定狀態。付子堂先生將此稱之為“法律的反功能”。他認為，法律的反功能“是指法律的實現將引發社會內部的關系緊張，分割社會體系內部的協調、穩定局面，降低社會系統的活力。”付子堂：《法律功能論》，北京：中國政法大學出版社，1999年，第56頁。
③前置性制約功能是村民會議對村委會行使村務重大事權前的控制，如《村民委員會組織法》第24條就規定了村委會行使該條規定之事項須經召集村民會議討論決定后方可執行。后置性監督是對村委會違法或濫用權力行為的事后監督，并藉此監督糾正村委會的違法行為，譬如對村委會不適當決定的撤銷權和變更權，對村委會不依法公開村務財務等違法行為的監督與糾正等。
④《村民委員會組織法》第2、16、19、23、24、27條等。
⑤《村民委員會組織法》第21條。
⑥[法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，北京：商務印書館，1982年，第154頁。
⑦改革之初，家庭承包責任制取代人民公社制度下的農村生產經營方式，這使原來的管理體制失去經濟支撐并促成了人民公社制度解體，因此“農村中出現了一定程度的無序和混亂狀態，集體財產迅速流失，農村社會因長期嚴密的控制體系的突變而‘失范’。”（徐勇：《中國農村村民自治》，武漢：華中師范大學出版社，1997年，第26頁。）1982新憲法第111條對村民委員會予以了認可，并于1987年，制定了《村民委員會組織法》（試行）。
⑧參見《村民委員會組織法》（試行）第10、11和17條規定等。
⑨2011年，廣東烏坎事件對此作出了說明。引發烏坎事件主要原因有三點：村委會私自決定出讓村集體土地，土地款去向不明；村委換屆選舉舞弊；村委會不公開村務財務并拒絕村民必須公開的要求。參見《中國改革論壇》，2012-08-02，轉自《前沿論壇》，廣東社科網，2012-08-02。
⑩[英]約翰.阿克頓認為，“一切權力必然導致腐敗，絕對權力必致絕對腐敗。”轉引自郭道暉：《論以法治官》，載《法學》，1998年第7期。
（11）濮艷也認為，細究《村民委員會組織法》建構的民主監督機制，其對村委會公開村務財務不及時，假公開等問題沒有實質性約束。濮艷：《村民自治的實踐與困境》，載《赤峰學院學報》（漢文哲學社會科學版），2011年9月，第72頁。
（12）《廣東省實施〈村民委員會組織法〉辦法》第23條。
作者簡介：江啟疆，廣東省社會科學院法學研究所法學研究員,研究方向:法理學、西方法哲學、憲法學、法政治學、法社會學、行政法學,著有《法治:中國市場經濟的獨特視角》等。
中國鄉村發現網轉自：《廣東社會科學》2014年06期
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