20世紀二三十年代，因應著學術理論界“鄉村危機”的社會呼聲，以社會實踐為基本路徑的“鄉村建設”運動持續展開，其規模和聲勢頗為雄壯，一時聚為焦點，并在一定程度上觸發了人們救治鄉村危機乃至中國建設前途的另一企盼。那些原本動機不同、背景不一的社會組織、社會團體幾乎不約而同地交匯于此，競相從事鄉村建設，遂使力倡鄉村建設運動的梁漱溟頗多感懷。在定縣鄉村工作討論會上（1934年10月10日）他滿懷信心地聲言：“四面八方的來到一塊，這證明今日鄉村運動好像是天安排下的，非出偶然。”即使對鄉村建設運動持激烈批判的“中國農村”派學者，也難以否認其“時來天地皆助力”的運勢。促成此社會運動最基本的推動力，既非政府的自覺行為，亦非鄉村精英個人力量所能，實得力于近代新式社會組織的發動推助，如平教會、中華職業教育社、華洋義賑會、村治學院等等。當然，嚴格意義上的社會組織是與公民社會緊密相連的，但這不意味著在公民社會并不成熟的民國時期沒有屬于自己時代的社會組織。事實上，依據哈貝馬斯理論，上述團體（即參與鄉村建設的機構）均具有哈貝馬斯所說的社會組織的一般特性。當鄉村建設蔚為社會運動的大潮時，“鄉村工作的團體，始如春筍初發”。“鄉村建設機關或團體的數目太多，發展太快”，一時竟至于“有了一千零五個”之多，這一發展態勢不免引發了“這個運動的危險預兆”。“危險的預兆”引發鄉村建設運動方向上的歧變，以至于抗戰之后竟形成根本性逆轉之勢，“鄉建工作遂與縣政建設打成一片，變成了縣單位的建設”，以至于從社會運動導入了政府“農政”軌轍。
近代以來，社會與國家關系的歷史糾葛與相互博動，本是極為復雜而豐富的歷史主題，學界已有較多研究。然聚焦于鄉村建設運動并具體而清晰地揭示社會與國家關系的演變、轉化軌跡及其歷史緣由，并由此凝練出值得深刻思考的成果尚不多見。本文試圖由此切入，不揣淺陋，以引學界深察明鑒之論。
一、歧路之問：發展中的困惑
“現在鄉村建設的動勢已臨到了重大歧路，即是不能振起其已微的社會運動的生機，就將發展到成為國家的整個農政，及普遍的社會事業，而走到了它最高可能的極大限度了。”
就在全國鄉村建設工作第三次討論會落幕后，舉國矚目的鄉村建設運動勢頭正隆時，黎康民著文提出了這一質問。顯然這不是個別人的擔憂，宋廷棟、亦農、徐寶謙等也有類似的憂慮。徐寶謙在《鄉村建設運動的精神基礎》中說：“鄉村建設運動，近來已成為一種很普遍很重要的運動……鄉村建設運動，是要用科學的技術，去組織民眾，借以達到民族復興的目標。擔當這個任務的，自然是知識分子。”問題在于，由知識分子社會團體發動的鄉村建設運動，卻遭遇現實的障礙：一方面，在歷次全國鄉村工作討論會中，許多代表主張組織全國鄉村工作協會，卻始終未能實現；另一方面，鄉村建設運動應當利用政治的力量，似乎已經成為一個公認的結論。但頗多糾結的是，“利用政治力，有極大的危險。因為，政治是重事不重人的。一條公路要修，一種工程要做，在政治家的眼光看來，大可征集民夫，強迫去做”。徐是大學教授，因覺時勢之需要，故毅然辭去大學教授之職，以從事鄉村建設之實驗。他以自己的親身經歷和感悟提出的兩個問題，其實無非是同一個問題的兩個方面而已。鄉村建設是全方位的社會建設，而不是側重于某項具體事務的政府業務，從根本上說，“鄉村建設的對象，到底是在人不在事”。而且“因怕被利用而不敢組織，中國又何貴有這樣一個消極的鄉建運動？”
“歧路”之問既是基于歷史的思考，也是面對未來的憂慮。如果從本源中探尋其萌生、發展的進向的話，則不難判斷鄉建的“歧路”并非與生俱來，因為它最初的源頭發自于鄉村社會力量或社會組織。當然，在分散聚居的鄉村社會，顯然不僅僅只有米氏父子的鄉村社會重建的努力，晏陽初平民教育促進會之在定縣、陶行知之在曉莊、彭禹廷之在鎮平等，雖然各自的側重點不同，實踐路徑也顯然有別，然其重建鄉村社會的基本訴求卻大體相同。但是，這些分散的互不關聯的鄉村重建實踐，早期基本處于“孤島”效應而未能成為社會聚焦，當然也不能推演為社會運動。“中國社會散漫無力，以致國家權力亦建立不起來”，故“必恃有一動力為之推進始可”的社會期待一定意義上表達了時代的訴求，即鄉村重建呼喚著社會組織或社會團體力量的推動。“此動力為何？即為中國社會中堅的知識分子大聯合，而形成的社會總腦筋是。”因此，規模性的鄉村建設的展開以及成為運動，“多在鄉村運動中為學術團體所倡導，自非偶然之事”。
事實上，早期之米迪剛父子兄弟在翟城村、晏陽初平民教育促進會之在定縣，其后陶行知在曉莊、彭禹廷之在鎮平、村治學院之在河南的鄉村建設運動，均源于社會力量或社會組織之發動。“及近年山東鄉村建設研究院之在鄒平與荷澤”，也大體循同一進向或路徑，“都是從社會起來，由有志之士發動的……是由一些鄉村工作團體及一些學術機關（主要如無錫教育學院、燕京大學、華洋義賑總會、金陵大學等）協力倡導所致”。這種發自基層社會力量的鄉村建設運動及其超越地域社會的影響力，從不同角度對現政權形成了壓力，并對其有所觸動，即“推動了政權，而轉變了現代中國政治形勢中之破壞鄉村的現政權，成為建設鄉村的現政權，使得它的政權性質變而發揮善良的功能”。其根本原因就在于“鄉村運動本身有動力，而且發自社會，有其不竭的‘力源’。但是，黎康民深切地擔憂說：目前鄉村建設的動力，有點“力源”不明而且有些淺涸了，有些變質了。現在的問題就是鄉村建設要到何處去呢？“是一直向著政府方面去呢？抑是折回來，向著社會去呢？或竟有一‘執兩端而用中之道’呢？”梁漱溟對于“在南方鬧得很熱鬧”的“政教合一”鄉村建設亦頗多憂慮：“許多地方正在實驗，如此結果下去，有讓鄉村工作行政化的趨勢——鄉村工作變成地方下級行政。”這將從根本上逆轉了鄉村建設的主旨，即社會建設或整體建設。“果真如此，那還有什么社會改造可談呢？這是一個大的問題。”向何處去？——鄉村建設的歧路之問成為一個急迫而具有歷史轉折的問題。
原本作為社會運動的鄉村建設正在轉向“不像是種運動”的路途。“兩個系統，文化運動團體與現政權系統”現正趨于“合成一個”，走向所謂政府推展的階段。亦農從另一個角度提出了同樣的問題：鄉村建設本是源起于民間，在時間上一年一年的逐步開展，在空間上一地一地的推廣延伸，這確實具有一種社會運動的性質與姿態；但它整體上既沒有全國性的陣勢，始終未能喚起與動員農民群眾廣泛地參與；也沒能對于國家政治與社會變動發生決定的影響，所以從這一方面看卻又構不成社會運動的陣勢，“或者也可以說，它未成功為一種社會運動”。如果從其原發的動力和組織結構上看，其社會運動的特性顯然不錯，不僅它的“發動與領導”是由上而下的，是由外引入鄉村的，是由知識分子主動的；其發動主體“是散在這里那里的文化性質的社會團體，大大小小的教育機關及經濟機關，或知識分子的三五個人，而非由一個政治運動的集團或社會改造運動的集團來策動與領導的”。問題在于，發展至今的鄉村建設“工作方式上”卻更多地趨向于行政化，即“在社會團體者，則用行政機構以工作”，而其社會運動的特性卻趨于消退。如今“遂以各種機緣的湊合及社會的政治的形勢之‘逼成，’與‘推演’，乃就向著容易走過去的路子去發展，于是形成今日這樣的局面”。即“現在問題就是鄉村建設向何處去呢？是一直向著政府方面去呢？或是折回來向著社會去呢？”亦農也對此深以為憂。
面對鄉村建設運動這一發展進向的困窘，社會組織與國家權力、社會運動與政府農政的分際必然成為不得不面對的現實問題。
然而，無論從性質上還是從發展方向上看，社會運動與國家農政都有著根本的不同：
第一，作為社會運動的鄉村建設，是以農民為主體、以鄉村為本位的社會或文化重建運動。雖然各地的鄉村建設事業側重點不同，入手處也各自有別，但主旨卻是“從鄉村入手，去求得中國問題的解決”，“建設一中國新文化運動也”。它意味著國家建設基石之所在，即“國家重心的力點要放在鄉村，新的建設要以鄉村為本，而不以都市為基；新的社會組織要從鄉村萌芽、生長出來”。而所謂“農政”，在狹義上僅是指農業政策，亦即是關于農業的經濟政策，可以與工業政策、商業政策等對立而言；即使廣義的農政也不過是指對農業、農民及農村所采用的一切政策之總稱，其內容可以十分廣泛（包括農業經濟、農村自治、農村教育、租稅、衛生、娛樂等項），“凡政府對農村所實行的政治設施而影響于農民生活者都可一概名之為農政……乃是由國家權力所設施出來的；它的類性可以歸到國之中央或地方行政范疇內”。
第二，作為社會運動的鄉村建設，其動力源于社會力量，而政府之農政設施則由于國家權力。“鄉村運動天然要以農民作基礎力量，而向前開展……不能代表鄉村的要求，不能發動鄉村的力量，那怎么能行呢！”鄉村運動重在發動社會力量（不限于鄉村），養育鄉村社會發展的內驅力，形成源于鄉村社會本身的持久動力；政府農政則重在執行政府設施，計程督功，以實現其政策或計劃為導向。因而“農政”或以政府機關為主，或退而以行政官吏個人為主，不免落入人亡政息之困。幾年前，晏陽初在南京與蔣介石晤談時也曾憂慮于此。當蔣提出“要把定縣鄉村實驗工作收回政府辦理”時，晏認為應保持鄉建運動的社會主導性，對蔣說：“假使政府為鄉民為鄉建著想，請蔣先生不要用政府的名義去辦鄉村實驗。”
第三，作為社會運動的鄉建組織機構和作為農政的行政機構對于鄉村民眾而言，具有完全不同的地位。與充滿生機的社會組織相比，政府機構尤其是地方行政，梁漱溟認為是“最代表那惰性、不進步性的；而大凡新的潮流、新的運動、新的假造，都是從社會發生的”。從事鄉建運動的社會工作者，“與一般做官拿錢而不做事，尤其是做官拿錢而為老百姓做許多壞事的人，是不可同年而語的”。因此，從政治改造，或地方行政方面來看，以縣為試驗的對象，固有相當的理由，而“從鄉村建設或社會改造來看，未免太過勉強”。行政力量富于強制性與機械性，其強制的壓力，“對于民眾很容易發生離心的作用；換言之，民眾對運用行政力量的鄉村運動團體或鄉村工作者不能有親切的同類感，而會在情緒上發生遷就、畏懼、躲閃或甚至憎惡與怨懟”。
還在鄉村建設運動聲勢正隆時，對其發展前景危機的預斷已然不乏其人。“這不但是我們的缺陷，而且是我們很大的一個危機。”鄉村建設運動的歷史走向，在其現實的運行或實踐中的行跡分明可辨：“我們已經很深刻感覺到有‘人存政舉，人亡政失’之恐怕。”社會組織與政府行政“天然不能歸成一個系統；如歸成一個系統，則全盤都要毀壞了”。在如潮如涌的鄉村建設運動中，“行政力量”是一個既矛盾又復雜的難題。雖然在實踐過程中行政力量的深度參與確曾帶來了顯著的效應，如“以三種特殊姿態出現的”青島市之鄉村建設運動，之所以能在很短的時間內全面推開，顯然正是“利用政府機關之人力財力，以推動鄉村建設工作，則可以解決目前各地鄉村建設運動之人才缺乏與經費短絀兩項困難”。終有“進行順利，表現相當成績”之實效，以至于時論稱其“為中國鄉村建設運動另開一種新方向”。但這一趨向的轉變引人深思，因為它既關涉到運動的性質，也決定其歷史的運勢：“而今鄉村運動團體套上了行政機構，立于一種官的或半官的地位，所有的工作都是由上面下去要農民接受的，有時甚至與農民相對起來；這樣就失了鄉村運動者應有的立場。不能不說是有問題的。”
二、社會組織：鄉建興起的社會動力?
“我國農村運動的歷史，可以遠溯至一九〇四年米迪剛先生在定縣翟城村的‘村治’，民國以后山西‘模范省’的‘村治’，‘五四’，后的新村運動，平民教育運動及曉莊鄉村教師等”。1925年后，另一政治性質的農民運動的發展，反促了“‘改良派的農村運動’……就以‘民族自救’‘民族改造’的新姿態，廣泛地在各處活動起來。”20世紀初，無論米氏在翟城村的社會重建，還是彭禹廷在鎮平村的鄉村自衛，抑或是沈定一在蕭山的鄉村自治，無疑都是立足于鄉村建設的區域實踐，其動力均源于“非政府”的社會力量。彭禹廷在鎮平推行“由紳治到自治”的鄉村重建，“在初步一切責任，均由地方正紳擔負”。作為總攬鄉村自衛、教育及地方建設的“十區自治辦公處”的“該處之成員，多數為縣中紳士”。20世紀20年代，沈定一在蕭山衙前村“整理各種民眾組織，使完全歸屬于自治會，并舉辦諸種事業，以期達到鄉村改造的理想”，力主“要用社會的力量促進社會的進步”，并不與地方政府發生直接關系。但是，翟城“村治”、河南鎮平乃至于浙江蕭山的鄉村自治等，其基本動力均源于鄉村地方領袖或士紳等社會強勢力量，尚沒有形成相對穩定的社會組織或團體發動的持久性和擴張性作用，以至于他們各自都處于割離型的“孤島”效應，既少了擴張型社會影響，也沒有形成連鎖型擴展或遞進型的社會運動。因此，鄉村建設如何從根本上突破孤島型“村治”而走向社會運動，顯然期待著具有現代性的社會組織或團體力量的發動。
“社會組織是集團行動的標準規矩。”在舊的社會結構崩解而新社會結構未能成型的近代轉型時期尤其如此。即使在具體的經濟活動中，分散的鄉村民眾也必須依賴于社會組織的動員和引導。費孝通觀察江村經濟變動過程時說：“在社會變革的過程中，為組織集體行動，對社會情況需要有一個多少為大家所接受的分析和定義以及一個系統的計劃。”這與梁漱溟的認識基本一致：“中國人非從團體組織，確無從自救，也無從引入科學技術。”盡管梁漱溟深知中國以前的士人，既“脾氣很大”，又“個性越大”，因此要想在士人階層中組織成功一個團體（黨），實有莫大的困難；但在舊社會結構或社會組織崩解之際，“但做社會運動，必須以團體來做才行”。作為一個具有相當規模運動的鄉村建設的動力必定源于社會組織，“依現在的社會運動言，亟需要有組織，所以現在組織團體，一面須合現社會的需要，一面又須無背乎中國人的心理”。這顯然并不是一個理論認知問題，從根本上說其實只是一個歷史事實。
其中，主持定縣實驗工作的“平民教育促進會”有頗多影響。成立于1923年的平民教育促進會，于1926年即在定縣開展鄉村平民教育實驗，“以十五至十九年為準備時期，十九年以后為實驗時期……他們以愚、窮、弱、私，為中國社會的基本缺點，以農村建設為工作之最終目標。定縣是他們實驗之中心區，由定縣之實驗而推廣全省以至全國”，“使農村復興得到具體進行的方案，使國家得一條基本建設的新路，使中華民族能于建設工作之中，創造一個新的革命”。此外，雖然晏陽初、梁漱溟的鄉村建設工作更為人熟識，但基督教的鄉村建設工作比其領先，在20世紀20年代初即已開始。最著名的就是華北公理會的胡本德（Hugh W.Hubbard）和亨利（James A.Hunter），“他們領導了美國公理會在民國通縣、保定的鄉村建設運動”。1901年后公理會用賠款“重建南關教堂，以此為中心，向保定東南發展”，并在定縣、博野、清苑、束鹿、無極設立分會，清河、威縣、南宮、廣宗也有零星分會。“20世紀20年代非基督教運動興起后，教會的教育、醫療等活動大受影響，教會開始關注中國的鄉村社會，開展鄉村建設運動。”此后，在華教會把工作重心從城市轉向了農村。在華教會紛紛在經濟智識、宗教、健康等方面開展鄉村建設運動。1923年開始，公理會甚至與晏陽初所辦的中華平民教育促進會建立密切聯系。1924年成立的平民學校就有250所，學生2500名，畢業者1050名。到1929年，保定公理會連續開辦6年平民學校，自1925~1933年的九年間，有37000人參加平民學校，8900人畢業，并能與2000余名非基督徒的農村領袖合作，更與近40000名鄉村青年發生良好的友誼，協助了農村改造工作。公理會開展鄉村建設活動，注意與民間鄉村建設組織及地方政府合作。由華北公理會發起，長老會、美以美會、倫敦會等相繼加入成立了“華北基督教農村事業促進會”，集中力量，建立鄉村建設中心，成為傳教組織團體的共識。1933年，全國基督教農村建設研究會又在定縣舉行。
作為社會運動的鄉村建設的確得力于社會組織的推動。1929以后數年之間，到“鄉村工作討論會在鄒平開第一次集會時，這種團體之參加者有了三十余個”。正是在平教會、山東鄉村建設研究院、中華職業教育社之鄉村改進會、華洋義賑會等社會組織的推動下，“始自前清末年之村治”才由村域推展為縣域，并迅速擴展促成“各省縣政建設實驗，一時風起云涌，爭先恐后，全國鄉建實驗場所，大小百余處，蔚然壯觀”，最終發展成“中國的鄉建運動”。在全國鄉村工作第一次討論會召開時，梁漱溟就已經明確指出社會組織或社會團體的推動作用，所謂“四面八方，皆于不知不覺中”殊途同歸走上鄉村建設之路。當時救濟農村破產的呼聲高唱入云，“在政府方面有農村復興委員會之組織……在學術團體方面，有中華平民教育促進會在定縣的實驗工作，有山東鄉村建設研究院在鄒平的鄉村建設運動，有各省各處風起云涌的合作社組織”，而其最初之發動實源于社會組織。“我們現在要創造一個推動社會的動力，這動力是集團生活……必須創造一個新的集團生活，才能作現代社會的動力。”鄉村社會的重建——無論是基于文化建設、社會建設還是經濟建設，都期待著社會組織提供基本的動力。“近來吾國鄉村運動，日見發達。公私團體之組織，南北各地，所在多有。”
尤其在鄉村建設運動早期，參加者主要是一些社會團體以及大中專院校，除山東鄉村建設研究院得到山東省政府的資助外，其他團體一般很少與官方發生直接聯系，既不反對官方，也不主動與官方合作。這些從事于“鄉村運動團體之組織，鄉村服務機關之設置，南北各地，所在多有，不可區數”。惜乎這些分散的彼此隔膜的團體或組織，既難以形成合力，又工作效率有限，規模影響均局促于一隅。鑒于此，為整合鄉建社會組織的力量，王怡柯、李景漢、梁耀祖、梁漱溟、晏陽初、高踐四、章元善、許仕廉、仝啟、張鴻鈞、楊開道、嚴慎修等遂倡導，應呼吁自動地廣事聯合，協力以圖鄉村事業之發展進行，發起“鄉村建設協進會”，這就直接促成了全國鄉村建設工作討論會的召開。這一以個人名義發起的“鄉村建設協進會”（后改為鄉村工作討論會），其背后“卻代表一個實際的鄉村服務團體，似是個人的聯合，實是多數團體的聯合”。這種分散的各種鄉建團體漸趨整合的進程，與彼此隔離的鄉村建設實踐走向聯合互動的歷史進程是完全一致的。因此，我們通過三次全國鄉村工作討論會參會代表狀況，大體上可以展現社會組織與政府權力在鄉村建設運動中的地位與作用。
上列圖表中，教育機關代表包括大中專學校和一些教育團體，而他們都是以知識分子的社會群體或社會團體身份參與的，如“燕大社會學的團體，以研究鄉村社會為目標”“亦變成了做鄉村建設工作的機關”，其本質上也是屬于國家權力體系之外的社會力量（即非政府組織NGO）。因此，真正的政府代表與社會組織及其社會群體的代表，第一次會議之比為0.25，第二次會議為0.21，第三次會議則為0.20。所以，許仕廉曾評論道：“過去中國鄉村建設運動缺乏一致系統，而為各種不同的社會勢力之綜合成績。故運動之目標亦各異其趣，頗不一致。”
在鄉村建設由思潮走向實踐，由個案實驗走向社會運動的歷史進程中，顯然是以社會組織為主要動力，其間“私人團體活動，多半負著創始和實驗的責任”，盡管政府權力的參與、認同和支持也十分重要。以個人身份及其權力資源介入鄉村建設，其影響力雖不可小覷，卻仍然處于體制或權力建構之外（如梁漱溟主持山東鄉村建設事業與韓復榘之關系，其間既有過一段師生之誼，也有韓個人改革地方基層權力結構的意愿），如此因素的交集促動可以成就鄉村建設區域個案或典型示范作用，卻并不具有整體上的行政主導性，它與其后的政府“農政化”趨向屬于完全不同的演變態勢。
三、1935年：鄉建運動轉向的關節點?
面對日趨破敗的鄉村社會，救治或重建鄉村的努力多為“學術團體所倡導”。鄉村建設運動在發軔和啟動之初，國家政權的反應相對遲緩和被動，即使是國民政府亦復如此。尤其是南京政府建立后，國民經濟建設運動次第展開，然其建設之側重在于“各重要都市，政府已遵國父遺教積極籌劃矣”，“至若鄉村之建設，則不能不由各村自謀。非政府之不顧，實鞭長莫及，勢不能也”。此番閃爍其辭雖意在為政府開脫，卻也道出了實情。1932年國民政府教育部社會教育司司長李云亭到鄒平的鄉村建設研究院視察時有一番演講，表明了政府的姿態。他說：“貴院目的，是在建設鄉村。中國大部分民眾在鄉村，文化亦在鄉村。鄉村有辦法，國家自然可以有辦法。”但是他話鋒一轉說：“不過中國最大勢力，最大力量，還是在政治……政治無辦法，恐怕鄉村事業難辦到好處。”因此對于鄉村建設研究院的立場，他的結論是：“政治上軌道，建設才可著手。同時城市建設，鄉村建設，整個才有辦法……在政府方面以為欲中國一切有辦法須從教育入手……自民國十六年以來，各方對此均極注意。”
就客觀歷史進程而言，“反之，政府倒是受鄉村建設的影響，而有一些農政或鄉政設施出來”。簡言之，“鄉村建設起自社會，初期的工作單在社會方面，而由于工作的進展遂觸到政治方面，而尤其是直接的縣政；于是乃進而從事于縣政實驗，縣政改革的工作”。其他如“政教合一”“建教合一”“管教養衛合一”的口號背后之具體事實，都是指出了這個鄉村建設的運動是將行政的（或說政治的）改造，放在社會改造之中，或由行政的改造以改造社會。由民間社會發起的平民教育運動到1925年已經遍及全國，到1926年時教育部才命令在全國設立民眾教育館。遂使以前政府不聞不問的事業，一變而為政府極為關注的事項。所以黎康民認為，鄉村建設之所以能開展且推動政權由“破壞鄉村的現政權，成為建設鄉村的現政權”，“就是因為鄉村運動本身有動力，而且發自社會”。或許，我們也可以通過當時各種鄉村建設社團組織的建立情況，作進一步的解說。
表中資料顯示，新興的鄉村建設社團組織以1935年為界，前后有著明顯的變化。此前的鄉建社團及其活動更多體現為社會性質，行政化色彩或特征相對微弱。中國鄉村建設研究社成立較早，三名理事雖均為國民政府公務人員（分別為內政部統計司司長、江蘇電信職工會常務委員、江蘇省公路局副局長），其在社團中的地位卻與其公務身份毫無關聯，社團本身與政府也無牽連，“此項社團系公益人性質”。其他如擬籌設的“全國鄉村建設協進會”“鄉村建設學會”和正式成立的“江西農村改進社”“山西鄉村建設研究會”等，也都屬于“非政府社會組織”。即使有政府人員為理事，也只是協助工作而已，并不居于主導地位（如北夏鄉村建設協進會、江蘇徐屬八縣農村建設協進會等）。但是，1935年后成立的鄉村建設組織機構，卻基本以政府為主導了。如“南京市農村改進會”就是“社會局延攬農業專家”籌組成立，且由“社會局長及第二科長、市府專員及本京中大、金大之農業專家等擔任委員”“以改良農村組織，改良品種、農具，以及一切副業為重心”。如嘉興縣也于此時大幅調整鄉村建設機構，即“于編組保甲之后分別按照各地方之交通情形，文化程度，經濟關系，與自治編制沿革，采管教養衛合一辦法，于城區、王江經、新勝、王店、風橋、新豐等區，一律成立鄉鎮建設聯合辦事處。辦事處組織份子，為轄區內之鎮公所、公安局、中心小學、民教館、農民銀行及縣府派赴各鄉鎮工作人員或機關等”。處內設主任一人，副主任一人或二人，“秉承縣政府之命，依據聯席會議之決議，指導協助各機關，推進各項事務，以其為縣以下橫的聯合之處級組織”。將“均已具有規模”的鄉建機構“為適應時代需要，復將聯合辦事處組織，略加變更，由聯合辦事處主任，一律兼任公安局長，以謀行政之敏捷”。所謂“鄉村建設事業之動向”不外是以鄉建其名，行保甲行政其實而已。
江西省鄉建機構的演變過程亦大致如此。1933年7月成立的“江西農村改進社”以其“組織之立”江西屬第一。盡管“贊助最力之人物，即是江西省政府主席熊式輝氏。而該社實際上工作負責者，為王枕心、蘇邨甫二氏”。仍屬于“非政府”的社會組織。但是，1936年2月成立的“江西省政府農村改進事業委員會”，卻將原分屬于各公私機關（江西省特種教育處、江西農村改進社、全國經委會江西辦事處等）的各頂事業，收歸屬下，“乃一切事業之總領，可視為今后江西鄉村事業之最高領導機關”。不僅熊式輝自任主席，省府各長官任委員，指定經委會服務區管理專員張福良兼任總干事。這導致江西鄉村建設事業完全行政化。如1934年成立的江西農業院，是相對獨立于政府行政的一個體系。這個組織體系的定位，雖直隸于省政府但行政上并不受他機關之牽連，“農業院本非官署，也有別于農學院，它是一面研究、一面實行的農業機關”。盡管江西的鄉村建設機關較多，“有政府主辦的，有學術團體創設的，有社會團體經營的，也有宗教團體主持的，各有各的理想和主張”，但主體仍為“非政府的社會組織”。第一，農業院有一個明確的主旨，以農民為對象，以農業經濟為主題，要創造一個“促進農業時代化”的總目標。第二，有獨立的人事與經費，也是成功的要素。江西農業院由一個理事會作為領袖機構，省主席與有關廳、會首長，雖也列名其間，但從不干涉院務。江西農業院同時帶有社會性質，省政府主席及財、教兩廳廳長參加理事會，不是以長官名義，而是以公民資格。第三，是用專家，多人才。董時進為院長，院內用人唯才，且多是農業專家。170余人，其中技師12人，技士14人，技術員39人，指導員15人；留學生17人，國內大學畢業生35人，農業專科畢業生39人。“最值得注意的一個條件是政治力量的拿捏，農業院既是政府機關，又是研究機關，又是實行機關，對象是農人。一般鄉村人在當時既不喜歡不懂農事的‘讀書人’更討厭‘衙門’來的人。”然而1936年后，隨著十個農村服務區的完成，江西省的鄉村建設統歸于政府管轄，其組織系統如下表。
面對行政權力的資源優勢和強勢介入，主導鄉村建設運動的社會力量既懷著希望也深感憂懼。對此，呂芳上不無感慨地說：“經濟現代化中的政府角色，是有其正面的功能和意義的；但從服務區‘干事’角色變化看，使人體會到政治力量的積極介入，卻又形成鄉村改造工作的阻力。這個例子或許正說明了從傳統走向現代化過程中，政治、經濟與社會之間微妙而復雜的關系。”
四、走向農政：鄉建運動的歷史宿命?
1935年全國鄉村工作第三次討論會上，鄉村建設由社會運動向政府農政的歷史轉向初露端倪。這次會議的到會代表中，中央部院、地方省廳與鄉村建設有關者大都派員出席，以政府行政力量實施鄉村建設的代表受到特別關注。青島市市長沈鴻烈特由天津趕來參會，被“推為吾國政治當局以政治力量躬行鄉建工作之首出人物”。其中，江寧縣政建設實驗縣縣長梅思平還作了關于鄉村建設問題的演講。他說，他們所做的工作顯然不同于定縣和鄒平，“江寧、蘭溪與社會運動不生關系的，它是用政府的力量來做……故我們用政府的力量去推動鄉村，而不是用社會的力量去促進鄉村組織”。因此，在物質建設上，江寧、蘭溪遠勝于社會組織推動下的定縣和鄒平。即使如此，梅思平也不得不承認，“江寧是有錢有勢”，“但我們的力量，都作到物質上面去了”。但他也坦率地承認，“鄒平的棉業合作，組織的完善，中央的法令也沒有這樣的好”。就現況而言，可以說有三種鄉村建設的實驗或進向：鄒平側重在精神方面；定縣則重在除文盲，作新民；而江寧則在用政治的力量。梅認為三種取向可謂“道不同，應相為謀”。他承認政府主導的鄉村建設有足夠的財力、人力資源支持，故見效快，辦事易；但行政力量在社會建設上也有其最大的限度，過此限度則窮。“我們現在所最感覺缺陷的，為民眾自動建設力量之未能培養。江寧現在所有建設事業可說百分之百是以政府為唯一的推動機。江寧的縣政府確然能夠做到令出必行的程度；人民對于政府號令，也確然能夠不懷疑的服從。政府自身也確然有充分的力量，健全的組織，和靈敏的活動。但是民眾自身則完全處于被動的服從的地位；自動的力量不但是沒有培養，并且是幾乎完全的消失了……我們已經極透徹地認識到：政府的力量必有時而窮，政府的工作確乎有相當的限度。超乎一定的限度，不但是效能減退，并且有時是不可能。”
《全國鄉村工作討論會第三次大會經過》一文對此問題進行概括時，重點突出了晏陽初演講的立場：“鄉村運動是民本的，建設是包括科學的技術和內容……已往以至今日下的鄉村建設運動還是在研究實驗的階段，如何將研究實驗的東西推廣出去，決不是私人團體所能為力。”因此，目前需要的是將鄉村建設“制度化”，即“現在是需要這一套鄉村建設的辦法，裝入制度里去，大規模地推廣出去，這就要從親民政治的地方自治入手。縣政是真正老百姓的政治，現在就該從縣政著眼，如何運用縣單位制度的機構來運用鄉村建設的方案”。其實，此前定縣的鄉村建設已經與縣政建設合而為一；晏陽初會議上的演講只是對其行為實踐的總結陳述而已，其發展的指向性清晰可辨：“鄉村建設需一全國計劃，且為全國建設計劃之一部分，因鄉村建設必隨經濟建設而行，而經濟建設又須以全國為單位也。”
因此，這一問題被凝練為“鄉村建設運動向何處去？”的質問而引起了熱烈的爭論，梁漱溟在大會總結時將此歸結為“總與分的問題”。他說：“所謂總，大概是政府或國家，用統一的計劃，整個的力量，來推行鄉村建設。所謂分，就是指現在，零零碎碎，東一實驗區，西一實驗區，辦法既不一致，事業又很散漫……很明顯地，用總的辦法，實行統制，容易見效……二十余年來，全國擾亂不定，政象污濁，都是因舊轍已經破壞，新軌尚未建立……1911年以后，至今國家的國權尚未建立……目前我們所受一切痛苦，都由此點——國權未建——發生。”與前兩次會議不同，這次梁漱溟特別強調了政府在鄉村建設中的作用。他還特別提出，沒有有效的國家法律，安定的社會秩序，強有力的政府，并且清明的政府，運用國家權力總持經濟建設之事，“鄉村建設決建設不出什么來”當然，梁也提出了政府行政對于鄉村建設的負面影響問題：“凡事一落于國家行政，就是太機械化，不能發現缺點，不能隨時修正，而有進步。唯社會運動，較為有學習精神。鄉村建設必須是一社會運動，而必不可全靠政治力量來做。”徐寶謙也提出，既然“農村建設的目標，是為農民興利除弊”，必然“要用政治的力量，作建設的工具”，以使“宗教、科學、教育與政治四者，必須合一爐而冶之，繞能完成我們的使命”。
顯然，由社會運動走向政府農政的歷史轉向已然發生，盡管它是在波瀾不驚的狀態中展開的。會議引發的論爭盡管熱烈，卻并不影響這一演變的基本趨勢。不僅晏陽初在定縣的努力早在此前已有“學術政治化，政治學術化”的趨向，“終于牽入了政治性的漩渦里去”。梁漱溟于鄒平的“政學合一的主旨”也有了更趨明顯的行政化態勢，即整合鄉村建設研究院、鄉村教育機關、縣政研究會、農業金融機關、農業改良試驗推廣機關，成立“鄉村建設委員會——這是為上列幾方面機關謀其溝通匯合的—個機構”。雖然梁漱溟刻意強調“他們站在社會運動的立場，推動一切”，卻也無法掩飾其行政化的特征。
因此，隨著統一抗戰的現實需求和戰時統制體制的實施，國民政府也加大了對鄉村建設運動的統合措施。1937年，實業部會擬中央政治委員會會議交議的關于彭學沛等18委員所提《促進鄉村建設方案》后，最終形成決議（據1937年5月8日下午3時教育部會議室《鄉村建設方案第二次討論會紀錄》）：1.鄉村建設所需人才，如農業推廣、農村經濟、鄉村衛生等類……由教育部會同實業部及衛生署擬訂之。2.農業推廣人員，農村經濟指導人員、鄉村衛生指導員之任用與工作范圍及其他有關事項，除依照農業推廣規程及縣衛生行政實施辦法綱要等辦理外，其尚未規定者，由主管部署酌量實際需要情形分別擬訂之。3.各項鄉村建設人才，由教育部根據鄉村建設事業之需要，就現有各級學校養成之。4.各項鄉村建設人員與縣市政府之關系，除公布之法規已有規定者外，由主管部署與內政部商訂之。5.原方案所列五百萬元，擬請建議中央歸入經濟建設五年計劃內統籌核定……
值得注意的是，該案特別指明“即使鄉村建設工作亦能取得為公務員之資格”，鄉村“各項指導員在縣市政府管區內工作其須服從縣長市長之指導自無疑義”；同時，這些鄉村建設工作人員“最好即定住該地成為該地方之紳士，一面經營其個人之農業、醫院、商店等等，一面為公眾服務”。比照“政府公務員資格”和打造“鄉村新紳士”的利益設定，成為國民政府收攏鄉村建設人才的制度導向。“國民黨政權試圖將多種力量、資源整合進體制內，以強化自己執政能力。”“甚至平教會的許多重要人物都被網羅進政權中。”從而，鄉村建設的社會運動終于導入政府行政規范。“現階段的鄉建運動，已由理論而實際；由社會事業變為國家政策。尤其自新縣制實施之后，鄉建工作遂與縣政建設打成一片，完全變成了縣單位建設，構成縣政的內容之一。由此，“現時中國的鄉建運動已經走上統一的方向”。“鄉村建設是一種有悠久性和根本性，普遍性和遠大性的工作，它的性質成為重要的國策，不僅只是一個社會事業，我們應當使它走上政治之路，統制之途。”當初人們的擔憂不幸成真，即鄉村建設運動“發展到成為國家的整個農政”，竟至于“變成無聲無息，蹈以往諸運動的覆轍了”。
五、深刻的歷史反思
作為鄉村建設運動領袖的梁漱溟曾經有過足夠的自信：“如其代表社會的此一大勢力形成了，則盼望方不是空盼望，而構成勢力可以發生結果；有機會加入政府固能發揮抱負……政府將順著社會的要求走。”然而歷史的結局卻正好相反。雖然梁漱溟、晏陽初等鄉村運動的領袖們為此做了多方面的努力和嘗試，卻無從改變這一基本的運勢。
“在財政緊缺的現代化中，政府不僅無力救濟鄉村，而且政府本身已成為導致和擴大鄉村災難的直接原因。因此，當鄉村建設派試圖在政府無能的地方有所‘能’時，將不可避免地會觸犯某些禁忌，甚至會面臨某種危險。既不能像政府一樣無能，又不能像共產黨領導的農民暴動那樣‘能’，一旦超出有限的活動空間，鄉村建設就可能遭遇它無法承受的沖突。”盡管在鄉村建設運動興起之初，國民政府并無真正的介入和參與，但對于這一運動背后的社會組織力量的成長和影響卻備加關注。1933年7月18日，當鄉村建設工作第一次全國會議開幕不久，蔣介石就接到了來自韓復榘的詳報。報告稱：“鄉村建設研究院長梁仲華邀集全國鄉村建設運動之學術團體及社會事業機關組織鄉村建設協進會，于本月寒日在鄒平舉行第一次會議”，這次“會議參加者計有梁漱溟、王怡柯、龔玉賢、李炳衡、錢伯顯、王印佛、江恒源、黃任之、李石曾及其夫人等五十余人，均系研究鄉村建設或服務社會事業團體之名人，會期三日，將以研究鄉村建設為范圍。伏查農村破產為吾國亟須救濟之問題，該院長約集名流共同研究于國家振興農村政策，或有可供采擇之處……”顯然，對于來自山東地方當局的這份陳報，國民政府最高層面并不放心，因此次年即有李宗黃親歷考察各地鄉村建設情形之舉。但是，李宗黃的這次考察報告卻提出了足以讓國民政府警惕的問題。報告說，所謂鄉村建設運動，“除去青島外，各處都有畸形發展，尤以鄒平梁漱溟本一介書生，不諳治術，遇事矜奇立異，頗有自辟門徑之事實，于本黨主義政令，多有違反”。報告還對政府主導的縣政建設與社會力量主導的鄉村建設作了比較，談及江寧自治縣經過情形時說：“此縣為鈞座創辦……有非常之進步……現已做到‘黨政合一’‘政教合一’‘官民合一’，若努力不懈，本黨政治前途，此為一線曙光。”當然，報告也提出鄒平有兩點現象值得欽佩：“一，他們以文弱書生，都市中人，能跳入農村，為鄉民服務，其刻苦精神，應為吾人楷模；二，鄒平農場中如改良牧畜蠶種棉花及成立合作社等工作，頗著成效。”來自內部系統的調查資訊顯示，如果聽任鄉村建設運動中社會組織力量的發展，顯然有礙于黨國體制的運作和穩定。尤其是抗戰期間的一份陳報，將梁漱溟的鄉村建設力量直視為一種異端了：“政治部部長陳誠呈軍事委員會委員長蔣：據新二十三師鄒麟密報，查梁漱溟所領導之中國鄉村建設同盟會欲在抗戰統一運動中完成其所謂革命的建設，現在一部分在魯西荷澤、兗城、鄄城一帶活動……”這些散布于各地鄉村的青年，“企圖掌握各縣自衛團，聯鄉會等地方武力，以為建立政權之基礎，并成立戰時生活團，抗日救國同盟會、抗日自衛團、聯合自衛團等之組織，以為吸收群眾，訓練干部之手段，揚言中國國民黨建設而不革命，共產黨革命而不建設，言論實多謬誤，茍聽其自由發展，難保不生后患”。這或許是國民政府最終將鄉村建設運動推向政府主導的“農政”的深層原因，因為類似的問題也曾在陶行知所辦的曉莊學校發生過。顯然，鄉村建設運動及其社會力量的“自由發展”將被視為國民政府的“后患”其注定被消解的歷史宿命其實無可避免，只是戰時體制為其提供了一個更為便捷的路徑罷了！
然而，由此而生發的歷史思考卻令人深省。近代中國是“舊者已破壞而新者未建立，正是一個社會機構饑荒，文化失調之青黃不接的時期”因此，國家建設乃至社會一文化“要建設則必有賴于社會力量。鄉村建設運動即是發動與培養社會力量的運動，正為政府所必需”。鄉村建設運動之動力既源于社會，其活力與前景也必將根植于社會之中。“將鄉村建設運動與政府農政百分之百的合一，由政府全部統制來作”將最終斷送鄉村建設的命運。“僅有行政的力量，而忽略民眾的訓練組織自動力量之培養，則直是無源之水，時過即逝，故社會運動必須以行政為掩護及輔導，行政亦必須以社會運動為先驅及保持其永久性”。在民國政治、社會以及文化轉型和重建的歷史時期，“鄉建運動，是一個應運而生的社會運動”。而且它也確乎構成整個國家建設和社會一文化建設的根基所在。“鄉村建設，乃是想解決中國的整個問題，非是僅止于鄉村問題而已……建設什么？乃是中國社會之新的組織構造（政治經濟與其他一切均包括在內）。”鄉村建設運動興起之際，人們已經認識到國家、社會與學術力量的合作互助的正面意義，即“應有三種力量：（一）學術力量，（二）政治力量，（三）社會力量。沒有學術力量，鄉建不能發動，不能進行；沒有政治力量，鄉建不能普遍，不能徹底；沒有社會力量，鄉建不能鞏固，不能持久。學術力量由專家負責，政治力量由政府負責，社會力量由人民負責……這樣，專家、政府、人民三方面共同努力，然后鄉建才有成功的希望……若是這三個條件有一個沒有辦到，鄉建的目的就不能達到”。
首先，鄉村運動是一個原動的力量，而政府則是被動者。鄉村運動的工作機構與國家中下級行政機構混為一體后，鄉村建設的動力一變而為行政的力量，其力源缺少社會的滋養。“其危險將致鄉村運動不動，政府農政亦將失其推動而莫能進展。”鄉村運動與政府農政事務雖有同一性，卻差別顯然；即使有所交集，卻各有側重，用力不同。鄉村運動工作的最大目標是“造人”“有了人才，然后才能推動農村”。然喚醒農民的民眾教育，“站在教育行政機關一面，可運用強硬的行政力量，強迫民眾受教；而站在鄉村運動者一面，則應著重發動民眾求學向上的內心要求，可于民眾的精神上多用工夫，而忌用權威（合作事業復亦如此——引者）”。
其次，基于政治而推展的事情，大都注重形式而缺乏內容，流于表面應景而少有扎實持久之謀。“因此政治上的力量用的越大，而民眾越成被動的；越強推他動，他越不能自動。長此以往，勢將演成大推大動，小推小動，最后推亦不動之局面。”行政主導后的鄉村建設消失了社會建設的意義，一變而為農政，“失了因機肆應的能動性與隨地發動的擴展性”從而“鄉村建設的動力就成了很大的問題了”。當鄉村建設事業被行政化后（如江西的鄉村建設的干事兼任區長后），鄉村建設工作者與鄉民之間的隔膜自然加深，其結果必然導致鄉村建設運動走向“鄉村不動”的窘境。而且，一般鄉民與所謂高高在上不懂農事的“讀書人”頗多疏離，更討厭“‘衙門’來的人”。村民對于官府隔膜尤深，“鄉間政府，平時有事去請教他們，則一味敷衍搪塞，等他們受了上司的命令時，就利用我們的一番苦心所培養起來的活躍的農村，不顧一切地一五一十來硬做——簡直是搗亂，以獲取上峰的好感與嘉獎，弄得農民叫苦連天”。當江西鄉村建設實驗區的鄉建干事兼任區長后，老百姓的感覺是“‘服務區變壞了！’‘老師變心了！’”
在作為社會運動的鄉村建設中，社會組織與行政權力曾各守界域且相互促動。1935年成立的湖南農村建設協會，以管教養衛“為本會建設農村四大任務，而以生產教育為中心，以推動其他自治事項”。由于“政府另有自治機構之法定組織”，故“農建協會”之鄉建內容與政府行政各有側重，并有“相得益彰之效也”。但其不久折入“農政化”軌轍，“擴大由市政府、農民教育館及本會三機關合組”后，遂將保甲教育衛生合作及小本借貸各項計劃納為一體，實為政府事務，與社會運動或社會建設內容相去已遠。顯然，在由傳統社會向現代社會轉型的歷史進程中，國家、社會的共同動員和參與，乃至如何在合作互動中適度區分社會與國家的界域，以保持社會運動或社會力量久遠的活力和目標之實現，不僅僅在于鄉村建設運動之一端而已。
這是一個時代性命題！直至今天，仍然值得我們深長思之。
（作者為南開大學歷史學院教授）
中國鄉村發現網轉自：《史學月刊》2016年01期。
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