我國現行農村宅基地制度，是在1986年頒布《土地管理法》時確立的。近30年的發展，尤其是《物權法》的頒布，宅基地使用權已經逐步由農民福利上升為一種用益物權，兼具了保障權和財產權雙重屬性，更面臨著從無流動向有流動轉變的改革要求，許多新問題需要研究和解決。筆者試圖通過分析現行宅基地使用和管理中矛盾和問題，提出改革建議和意見。
現行農村宅基地制度的基本特征
宅基地公有私用。1982《憲法》規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”1986年頒布的《土地管理法》第六條也作了同樣的規定。宅基地公有私用是我國現行宅基地制度的一個重要特征。
宅基地使用需嚴格審批。上世紀80年代，隨著農村土地改革的推進，農村出現了建房高潮，發生了大量亂占耕地建房的問題。為此，國家層面相繼發文，加強了對宅基地的管理，1986年頒布的《土地管理法》確定了宅基地面積限額，嚴格了宅基地審批程序。20多年來，宅基地管理越來越嚴。1998年修訂的《土地管理法》，取消了鄉級人民政府對占用非耕地建房的宅基地的審批權，所有占地建房須經縣級人民政府審批，占用耕地的需要辦理農用地轉用手續。
無償劃撥的福利制度。農村宅基地的福利分配制度，首先表現為限量分配、人人均等的政策。由于宅基地的所有權屬于集體經濟組織，村民作為集體經濟組織的成員，只能享有使用權，作為成員身份權，理應人人平等，使用面積一樣，不能有差異。由于保護耕地的需要，村民不能隨意占用耕地建房，必須要有限量，因而《土地管理法》嚴格規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”
其次，村民使用宅基地無償、無限期。1986年～1990年，宅基地使用不收土地使用費，只象征性地收取了一點土地管理費。占用耕地的，每平方米收取1元～2元，占用非耕地的，收取0.5元～1元。1990年1月，國務院批轉了《國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作的請示的通知》，在對宅基地用地的審批手續作了更具體的規定的同時，確立了農村宅基地有償使用試點。1993年，為減輕農民負擔，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于對涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》明令取消了農村宅基地有償使用費和農村宅基地超占費，有的地方甚至取消了宅基地用地管理費，農村宅基地基本上是無償使用。
宅基地基本無流動制度。《土地管理法》規定：農民“出賣、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準。”上世紀90年代末，隨著城市居民到農村購買土地建房或直接購買農民宅基地和房屋現象的日益突出，國務院辦公廳發布了《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，明確規定“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地證和房產證”。2004年10月，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》明確規定禁止城鎮居民在農村購置宅基地。同年11月，《國土資源部關于加強農村宅基地管理的意見》提出兩個“嚴禁”：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”2007年12月《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》再次重申“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權’房。”同時2007年頒布的《物權法》也規定：農村宅基地不能抵押。
新形勢下農村宅基地制度的問題和改革思考
宅基地面積標準問題。長期以來，宅基地主要保障農民居住的需要，強調的是保障功能，因此使用面積標準主要以戶來分配。這種標準造成的最大問題是分戶嚴重，農民為了多占宅基地建房，常常將父母子女分戶居住，造成宅基地占地面積更多。由于戶籍管理制度的改革，分戶容易，“戶”的概念不清，為了多占宅基地建房，戶的劃分趨小化，尤其在房屋增值的城市郊區農村，不利于耕地的保護。此外，宅基地按戶分配，沒有體現人均享有的公平性，尤其是土地價值巨大的城市郊區，每戶人口不同，人均多占1平方米宅基地，就多了較高價值的不動產。因此，宅基地分配應盡量做到人人均等，可以考慮宅基地按人頭平均分配。
農民集中居住用地問題。一是集中居住占用的土地如何補償。當前，農民適度集中居住，不僅是集約節約土地的要求，也是農民改善居住環境和條件的途徑。但農民向中心村或聚居點集中，就需要使用他人的承包地，甚至跨村組用地，也就涉及土地承包經營權和土地所有權的調整。從而，集中居住成片占用農民的土地誰來補償，也就成了困擾農民集中居住用地的一個重大問題。
筆者認為，一些地方采取的參照征地補償辦法，一次性給予補償，失地農民做為集體經濟組織成員，可以租賃或轉包其他農民的土地耕種，也可以另謀職業或外出打工。這種辦法沒有遺留問題，只要經濟補償合理，農民愿意接受，是相對較好的一種辦法。
二是集中居住的土地權屬如何確權登記。農民向城鎮或中心村集中居住，就需要跨組甚至是跨村使用集體土地，集中居住區的土地所有權和使用權如何確權？如果土地使用權確定給農戶后，那么土地所有權確定給誰？實踐中，有兩種做法：一是跨組的確定給村集體，跨村的確定給鄉鎮集體，但是村和鄉鎮兩級集體經濟組織不健全，這種做法尚值得研究。二是將集中居住區用地轉變為國有土地，虛化土地所有權，強化土地使用權。只要農民愿意，轉為國有土地較為簡單，不會留下后遺癥。
三是城鎮規劃區范圍內農民如何集中居住。按要求，為避免二次拆遷，在城鎮規劃區范圍內，不再進行零星宅基地審批，也不建設低層住宅，應按照城鎮建設規劃建多層或高層樓房，因而農民一家一戶無法自建。那么，城鎮規劃區農民宅基地如何分配，房屋如何建設？這是農村宅基地管理中的一個新問題。筆者建議，給每個農民劃一份宅基地，這些農民再將宅基地集中起來，按城鎮建設規劃組織自建，或由社會資金參與聯建，或由政府、集體經濟組織開發建設后以建房成本價（不含土地價格）出售給農民居住。在即將征地的地區，可以按照征地住房補償安置政策無償提供給農民居住。
四是集中居住后，農民新增加人員怎么辦。集中居住后，農民的身份沒有轉變，仍然是集體經濟組織成員，集體土地仍然是集體土地。按照土地管理法律法規規定，農民家庭中新增加的人口在符合宅基地申請的條件下，仍然可以依法申請宅基地建房，這是土地管理法律法規賦予農民的權利，對這些集中居住后新增加的農民，是否審批宅基地建房？筆者建議，在遠離城市的農村地區，集中居住區預留一部分土地或房屋解決新增人員住房問題；在城鎮規劃區范圍內的農民居住區建好后，農民身份轉為城鎮居民，土地轉為國有土地，今后新增加人口不再享受宅基地政策，但可以享受城市居民經濟適用房和廉租房待遇。
宅基地使用權流轉。農村宅基地房屋流轉，是市場經濟體制的必然，也是保護宅基地用益物權的需要。農村宅基地是農民基于成員身份權獲得的福利待遇，政府總是擔心農民失去宅基地后就沒有了居住保障，這其實是有點杞人憂天。沒有后路，絕大多數農民不會切斷前路，而希望將宅基地流轉出去的農民恰恰是已經找到了后路的人。不能因為極個別不負責任的農民轉讓宅基地出現后路問題，而禁止農民自由處置房屋宅基地。
另外，鼓勵農民有償退出宅基地很好，可以盤活農民宅基地，體現用益物權的資產屬性，但不是集體經濟組織去有償收回，應當允許流轉，或者在土地整理中置換房屋，或者退耕后變成集體建設用地指標由有關機構收購儲備，指標流轉后用于集體建設用地。
（作者供職于四川省成都市土地學會）
中國鄉村發現網轉自：中國土地
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