社區治理是治理理論在社區領域的實際運用，它是指對社區范圍內公共事務所進行的治 理。當下城鄉社區治理仍然面臨著各種各樣的問題，其中，城市社區居委會行政化色彩過重一直被認為是制約社區治理的重要原因，而各地推動的社區治理改革首先 要解決如何淡化居委會行政色彩，真正激活其作為居民自治組織的功能。但是，從筆者對南京、上海部分社區的調查來看，單純的去行政化是不能夠充分激活社區自 治的活力的。黨的十八大報告也提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理新格局”。只有準確理解把握“社會協同”和 “公眾參與”的應有之義，社區治理工作才不會出現這樣的自治困境：居委會去行政化改革會使居委會被“架空”，造成行政工作雖“去”，居民自治卻沒有 “來”。
社區自治難
社區治理的愿景就是不斷地提升社區的品質，讓社區居民擁有歸屬感和幸福感，讓居民 主動參與到社區治理工作當中。而居民自治難以激活的一個關鍵原因，就是居民的社區參與意識和社區參與途徑不足。總體看來，很多地區在增加社區參與途徑上雖 然做足了文章，并試圖以此調動居民參與的積極性，但是從結果來看，居民的參與意識提高的效果并不顯著。這種類型的居民參與，其結果往往是社區參與的“專業 戶化”，即表面上社區開展了豐富多彩的活動，真正參與的卻都是些老面孔，其中甚至不乏有些居民是沖著活動的物質獎勵而來的。這種參與非但對于提高社區治理 效果無益，而且示范效應也不好，甚至會適得其反，造成居民對居委會和積極分子的反感，自主權非但沒有激活，社區的凝聚力反倒是受到了破壞。
由居委會來提供各種服務，組織開展各類活動是增加社區參與途徑的重要方式之一。政 府調用大量資源為居民提供服務，卻并沒有有效提高社區治理績效。導致這種局面的主要原因是需要進一步挖掘的，通過在上海A社區和南京B社區兩地的調研，筆 者針對實地取得第一手的資料和信息進行分析，對影響社區自治的因素進行梳理和探討，以期從總體上提出推動我國城市社區建設的對策，破解社區自治困境，為創 新社會治理提供具體思路和政策支持。調研的這兩個社區都屬于老舊小區，居民結構類似，老齡化比較突出。其中，B社區擁有近萬人口，擁有一個高層小區和一個 多層小區，A社區人口規模只有四千，擁有兩個多層小區。
案例一：老舊小區的自治困境
A社區的黨總支書記一開始就對調研團隊坦言：作為區里的書記，他最初是帶著抓好居 民自治的抱負來的，但是，工作5個月以來，七成精力用在了物業問題上，剩余的就是忙于組織黨總支、居委會和業委會的換屆工作，而在居民自治方面卻一籌莫 展。盡管如此，社區居委會還是想方設法地組織了很多居民活動，比如讀報小組、舞蹈隊、歌詠隊、巡邏隊以及清潔家園行動等。讓書記和居委會工作人員苦惱的 是，雖然許多活動都是具有多年傳統的，但這些活動的參與群體仍然非常有限，而且活動參與成員基本固定，例如樓組長，或者社區積極分子。雖然社區積極分子帶 頭參與了社區活動，但并沒有發揮很好的帶動作用。此外，A社區居民還對居委會在很多民生服務工作上的不作為意見強烈，其中最典型的事件就是平安小區 260、296弄里的老年人活動場所改造問題。
平安小區作為一個老舊小區，由于先天規劃缺陷，整個小區內公共活動用房嚴重缺少， 露天活動場所也非常狹小，目前，只258弄有一處可供老年人打牌聊天的活動室，但是活動室空間狹小、基礎設施條件也差，因此去那里活動的老年人比較有限。 而260和296弄的老人也都不愿意到258弄的活動室，于是大家就聚集在兩個弄堂中間的小區中心花園內活動。花園中心有一處約一百多平米的小廣場，居民 自發地把一些舊家具安置在廣場邊緣的一條走廊內，于是走廊便成了露天活動室。老人們聚集在這里打麻將打牌、聊天，或者休息。由于空間仍顯不足，有些居民便 在花園其他地方自發安置了一些桌椅，并找來一些破雨布蓋在樹上來遮陰避雨，這樣的小空間總共約有三四處。相比于258弄里的活動室，這個小廣場的人氣非常 旺，最多的時候有上百個老人來此活動，平常也保持在幾十人的規模。但是一旦趕上連日陰雨或寒冷天氣，老人們就得穿著厚厚的棉衣，裹著毯子棉被到這里來一起 打牌。針對活動空間的不足，小區居民一直把改造中心花園的想法向居委會反映，甚至形成了比較具體的規劃和初步的預算，估計最多2萬塊錢就能改造好。而另一 方面，因為封閉走廊導致空間狹小會有一定的安全隱患，私搭亂建不僅屬于違章，而且也不美觀，街道和居委會曾多次制止甚至取締居民對走廊和花園的自發改造行 動。針對小區花園改造這件事情，居民要實用，街道和居委會要的是美觀，二者之間出現了一個分歧。但這個并不是一個不能解決的分歧，居民對居委會表示不滿， 但居民也有冤枉居委會的嫌疑。居委會主任上任后已經多次向街道反映過此事，但街道答復是在改動小區內的公共設施，尤其是牽涉到綠化問題上，街道也沒有權 限，于是這個由于改造小區花園引起的分歧只能繼續存在。
表面看起來，分歧主要是由于居委會的不作為而引起的，但實際上確是居民的需求偏好 與街道的服務供給方向不一致導致的。居委會其實不能以“居民需要的一處打麻將聊天的場所”而去上報街道，因為這個依據顯得“沒有新意，沒有特色”故而肯定 得不到批復。街道的服務供給往往要通過項目方式實施，而立項的標準是申報項目往往要有“代表性”。簡單而言，要想獲得項目資助改造中心花園，要么居民放棄 打麻將，做點高雅積極的活動，要么居委會“包裝”出一個符合標準的項目來申請項目資金。然而，“包裝”一個項目其實并不容易成功，街道會派專人在項目立項 前進行現場調查評估，這會使得申請工作的難度增加。此外，真的按照項目要求改造的空間場地也并不一定就符合居民的需求。
如果知道相距2公里外的C社區的事情，A社區居民或許對借助街道資金改造活動場所 就不會抱有這樣高的期待。C社區新任書記工作能力很強，從街道爭取了一筆項目資金為社區老年人改造了一處活動室——把車庫改造為內設乒乓球臺、心理咨詢 室、文藝活動室、報紙書刊閱覽室等在內的老年活動場所。而這樣的活動室卻有不準吸煙不準打麻將的規定，類似的規定將許多老年人擋在了外面。對于許多老年人 來說，他們的活動需求也許只是打打麻將聊聊天，輕松自由是第一要求，在這樣的活動室的活動顯然不適合他們。因此，這個項目除了不能滿足大家的需求之外，必 然要遭受到一些老年人的“控訴”。于是，C社區的老人們仍然像A社區的老人們一樣，自發搭建了露天的活動室，街道居委則繼續將這些自己搭建的活動場所作為 違法建筑去制止。
以A社區和C社區為代表的老舊小區呈現的自治困境可以概括為：一方面是居民需求強 烈，卻長期得不到正面回應；另一面是政府公共服務的項目化供給因其標準上的要求而無法對接居民的普通化需求，項目成果普惠性不足，且項目實施基本將居民排 斥在外。這種自治困境的出現耐人尋味。在居民需求最強烈、利益最相關，因而也是最有參與積極性的事情上，政府反倒越俎代庖，將居民排斥在外。政府想方設法 提供的擴大居民參與的活動卻將大多數居民排斥在外。治理目標很難到位，治理主體缺位，治理內容也出現了越位，錯位的治理途徑或許是居民自治長期無法實質破 題的直接原因。
案例二：“自主”激活“自治”
相比之下，南京B社區卻通過將由政府直接供給的公共服務下放到社區，用賦予社區自 主權的方式激活了社區自治。B社區的居民自治試驗的成功不僅與街道引入了羅伯特議事規則有關，還與由區街配給社區自主支配的20萬元“幸福資金”有密切聯 系。這筆資金被嚴格要求只能用于社區內的公共服務項目，包括一些基礎設施建設和公共文化活動，但不得用于本應由物業公司承擔的設施維修建設。但是具體用來 做什么，怎么做，則完全由社區居民議事代表決定。議事代表通過向居民征求意見，提出項目方案，社區議事大會對各位代表的提案進行討論表決，每位代表都有義 務提出充分完整的項目論證和實施方案，并充分表達個人意見，最后由全體代表投票決定。自治試驗在第一年就取得了顯著效果。居民代表可以從個人角度或局部角 度出發來提交一些建議，經過議事大會討論后，不僅讓許多居民代表認識到自己的建議還存在著一定局限，還讓居民在利益訴求表達的過程中有效地凝聚了共識。最 終獲得通過的項目不僅方案論證充分，而且也都經過了非常民主的調研，居民不是到社區來只給自己爭蛋糕，更是在這個過程中履行自己的公民責任。2015年上 半年，為方便老人下樓，預防摔跤，議事大會就通過一個為多層小區的某個樓棟安裝扶梯把手的項目，這個項目需要約5000元資金，居民自主解決了兩千多，只 需動用三千元的幸福資金。雖然事情很小，但是居民討論很熱烈，參與的積極性很高。將項目決策權交給社區，交給居民，居委會只是組織和指導議事會，其實也減 輕了居委會單獨分配項目時很容易引發“公平困境”的壓力。
賦予社區自主權
B社區的自治試驗為社區自治提供了一個非常鮮活的樣本。這也說明城市社區居民自治 的空間確實存在，但是到底在哪里，如何激活，許多地方仍然不得要領。其實，對于城市居民來說，他們需要的是一個宜居的生活環境。這種環境包括硬件和軟件兩 個方面，硬件環境主要通過市場化的物業公司供給，軟件環境則長期由政府及居委會包辦，包括一些基礎性的公共服務供給。生活環境是否宜居依賴于居民的主觀感 受和評價，公共服務的質量和效果也要依賴于居民的直接體驗。這使得如何精確滿足居民差異化的需求偏好成為服務好壞的關鍵所在，也是居民參與社區治理最應該 也最有可能切入的空間。若要真正能夠站在居民的角度來思考怎樣讓居民積極地參與到社區治理中來，首先就要使治理變成一項與居民利益直接相關的事情。賦予社 區、賦予居民以某些公共服務供給的自主權，其實就是賦予和激活其自治權。
聯合國全球治理委員會（CDD）認為“治理”就是指“各種公共的或私人的個人和機 構管理其共同事務的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程”。因此，治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一 個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調。許多地方在做社區治理工作的時候，不難發現政府對公共服務大包大攬，這種包辦不僅不能保障服務質量，而且還和 “有限政府”的理念相悖。于是，“向社會組織購買服務”就成為當下非常時髦的選擇。而有些所謂法人社會組織，根據我們的調研，實際上有很多都具有比較明顯 的企業化色彩，其社會動員能力非常有限，其所提供的某些活動類的服務，特殊化、個別化傾向更為明顯，有些甚至與絕大多數居民的普通需求毫無關系。
上海市的街道設計的項目標準與這些社會組織提供的時髦服務很類似，這種標榜人性 化、個性化、特殊化的服務正在主導政府公共資源分配的方向和方式，是很值得反思甚至警惕的。政府直接供給服務無法調動居民參與，就交給社會組織供給服務， 更像是從一個極端走向另一個極端，更像是另一種控制，而不是協調。如果要交給社會組織來供給服務，我們要弄清楚這些社會組織是否能夠真正調動居民？這些社 會組織又是否真的比居委會（真正的居民自治組織）更能也更適合調動居民參與？
真正賦予社區和社區居民以自主權，似乎并不一定非要通過社會組織這個中介。B社區 的經驗表明，直接賦權給社區和居民，在治理的過程用自主權激活自治權，很可能效果會普遍非常好。我們可以這樣假設，如果A社區也能夠擁有一筆“幸福資 金”，居民又可以通過充分地自主討論老年活動室應該如何建設的問題，或許這種方式更能及時有效解決普通居民所急需的公共服務。
中國鄉村發現網轉自：新鄉土
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