——現(xiàn)實圖景、政府規(guī)制與制度選擇
【摘 要】我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中存在的主要癥結(jié)是內(nèi)部人控制引發(fā)的合作社治理失范。在我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的初級階段，內(nèi)部人控制具有必然性、應(yīng)然性和現(xiàn)實性，但其極易誘發(fā)合作社社員利益沖突、利益侵占和委托代理等合作社治理失范問題。政府規(guī)制和外部條件改善是合作社健康和規(guī)范發(fā)展的根本，正式制度和非正式制度是規(guī)范合作社治理和糾正合作社治理失范的關(guān)鍵，尤其是正式制度的設(shè)計和實施，從長期看，它是我國合作社規(guī)范健康發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。
【關(guān)鍵詞】內(nèi)部人控制；合作社；治理；政府規(guī)制
一、引言
自2007 年《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》( 以下簡稱《農(nóng)民專業(yè)合作社法》)頒布實施以來，我國農(nóng)村合作事業(yè)進入到改革開放以來最活躍的創(chuàng)新和發(fā)展時期，農(nóng)民專業(yè)合作社獲得了高速發(fā)展和長足進步。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，2010 年我國農(nóng)民專業(yè)合作社較2009 年底增長40%，全國共有農(nóng)民專業(yè)合作社36萬家，入社農(nóng)戶2800萬戶，約占全國農(nóng)戶總數(shù)的10%。然而，在實踐中，農(nóng)民專業(yè)合作社的迅猛發(fā)展與失范發(fā)展是同步并行的，合作社已經(jīng)分化、衍生出多種類型和組織模式，其中，大戶和龍頭企業(yè)領(lǐng)辦的合作社已經(jīng)成為農(nóng)民專業(yè)合作社快速發(fā)展的重要組織形式。張曉山等對蕪湖市136 家合作社進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大戶興辦型的有125個，龍頭企業(yè)帶動型的有5個，共占到了95.6%。在這些大農(nóng)領(lǐng)辦的合作社中，往往合作性質(zhì)少、運作不規(guī)范、資本高度集中，真正能使小農(nóng)戶獲益的農(nóng)民專業(yè)合作社的成長不容樂觀。
在大農(nóng)①領(lǐng)辦的合作社中，這些龍頭企業(yè)或大戶往往是以投資者的身份進入合作社的。大農(nóng)是合作社組建時期的“中心簽約人”，提供了合作社運行發(fā)展的核心資本與企業(yè)家才能，沒有他們合作社就會運轉(zhuǎn)困難[4]。大農(nóng)自身的經(jīng)濟實力、融資能力與企業(yè)家才能對合作社發(fā)展來說至關(guān)重要。然而，在現(xiàn)代合作社組建、運行與發(fā)展過程中，大農(nóng)作為合作社的“主要投資人”又容易同公司制企業(yè)互相夾雜，合作社就可能轉(zhuǎn)化變?yōu)榛谫Y本聯(lián)合而不是人的聯(lián)合的組織，喪失了合作社的本質(zhì)規(guī)定性，致使合作社功能產(chǎn)生漂移。
對于這種現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界有頗多爭論。黃勝忠認為，要促進當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展、發(fā)揮合作社效率，合作社的本質(zhì)規(guī)定性及其功能的漂移是允許和合理的[5]。張曉山更是認為，大農(nóng)領(lǐng)辦合作社是當(dāng)前我國合作社發(fā)展的必然選擇，是大農(nóng)搶占政策制高點，充分利用政策優(yōu)惠的結(jié)果[2]5。李玉勤則認為，大農(nóng)領(lǐng)辦的合作社特別強調(diào)贏利性，在經(jīng)營過程中可能會被核心社員所控制，侵蝕和盤剝普通社員的利益。崔寶玉認為，“狼羊同穴”式合作社不可避免地會產(chǎn)生內(nèi)部人控制，誘發(fā)社員利益沖突、利益侵占、小農(nóng)主體地位弱化等治理問題，影響合作社功能有效實現(xiàn)。實際上，這種爭論又被引申出一個更深刻的問題，即在我國合作社發(fā)展的特定背景下，農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展應(yīng)當(dāng)選擇哪條路徑，是先發(fā)展，再規(guī)范? 還是先規(guī)范，再發(fā)展? 這已經(jīng)涉及到合作社發(fā)展方向的深層次戰(zhàn)略問題。
從產(chǎn)業(yè)鏈上看，合作社中的大農(nóng)與小農(nóng)之間是認同、競爭和制衡的關(guān)系，小農(nóng)加入合作社以謀求價格改善、服務(wù)提升或獲得產(chǎn)業(yè)鏈上的價值增值。同時，小農(nóng)參加合作社也會使其權(quán)利集減少，其要把自己享有產(chǎn)權(quán)置放在“公共域”之中從而讓渡大部分的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)，并承擔(dān)著所享有產(chǎn)權(quán)的代理風(fēng)險和代理成本。如果在合作社運行過程中，大農(nóng)利用其對核心資本占有權(quán)進行內(nèi)部人控制，小農(nóng)的主體地位就會堪憂，可能就僅僅扮演“工具性”角色，合作社就成為大農(nóng)取利的工具，合作社真正出現(xiàn)“狼羊同穴”。而合作社特殊的股權(quán)結(jié)構(gòu)與制度安排特別容易會引發(fā)內(nèi)部人控制問題，這使得合作社在共享資源治理收益的同時，也必將引發(fā)群體內(nèi)部的信任與合作問題，帶來合作社治理難題。
二、合作社治理的現(xiàn)實圖景及其理論解釋
在分散決策場景中，較富的個體充當(dāng)組織行動的領(lǐng)導(dǎo)角色，通常作為共享資源管理的首先倡議者在最初發(fā)動階段發(fā)揮積極作用，而收入或財富的異質(zhì)性對于建立管理權(quán)威是有利的，政治上地位、社會聲望以及其他一些類似因素是提升一些精英分子承擔(dān)創(chuàng)建集體性規(guī)則的成本的真正動機。然而，Cook 認為，當(dāng)治理規(guī)則還沒有在組織之中規(guī)范確立，合作社特別容易被精英分子或首倡者內(nèi)部人控制，內(nèi)部人控制是合作社這種產(chǎn)權(quán)和制度安排無法回避的。
大農(nóng)作為“中心簽約人”是當(dāng)代大多合作社組建的邏輯起點。沒有大農(nóng)就不可能有成功的合作社，就不可能有真正的合作社企業(yè)家，大農(nóng)有能力增加農(nóng)產(chǎn)品的加工附加值和銷售附加值，增加合作社的整體組織利益。農(nóng)村資本固有的稀缺性使核心資本的擁有者(大農(nóng))常常演變?yōu)楹献魃缃?jīng)營者和治理的驅(qū)動者，由于核心資本具有資產(chǎn)專用性、企業(yè)家才能的機會成本較高兼之小農(nóng)可能產(chǎn)生的機會主義行為，大農(nóng)必然要求較大的剩余控制權(quán)和索取權(quán)，才能使合作社按照自己的意愿運行。Hart 曾經(jīng)斷言“在均衡狀態(tài)，產(chǎn)生最高社會盈余的所有權(quán)結(jié)構(gòu)將被選擇”，并主張“擁有重要投資或重要人力資本的一方應(yīng)該擁有“所有權(quán)”。由此可見，大農(nóng)內(nèi)部人控制是大農(nóng)投入物質(zhì)資本權(quán)力的內(nèi)在要求，是大農(nóng)企業(yè)家才能和人力資本難以測度的外化表現(xiàn)，具有現(xiàn)實性、應(yīng)然性和必然性。
市場交易條件的確定取決于交易雙方的博弈，博弈的結(jié)果首先依賴于交易雙方各自擁有的資源，其中既包括資本、人才、技術(shù)、產(chǎn)品等物質(zhì)資源的硬實力，也包括營銷渠道、社會網(wǎng)絡(luò)等資源的軟實力。對于合作社這種契約性組織來說，大農(nóng)與小農(nóng)交易雙方的實力對比決定他們各自在交易中的談判地位和實力，其中，股權(quán)結(jié)構(gòu)是影響社員實力對比和合作社治理績效的最重要的因素，而且，股權(quán)結(jié)構(gòu)及其變動必然會通過映射反映到合作社的治理結(jié)構(gòu)和治理制度上。在現(xiàn)代合作社強烈的資本化和“投資—利潤”的市場化取向下，由股權(quán)結(jié)構(gòu)分化產(chǎn)生的內(nèi)部人控制可能會致使合作社的組織功能弱化和社會功能較差，甚至嚴(yán)重偏離合作社的本質(zhì)規(guī)定性。根據(jù)筆者多年的調(diào)研實踐和研究發(fā)現(xiàn)，在大農(nóng)領(lǐng)辦的合作社中，在促成小集團行動的過程中，確實會產(chǎn)生少數(shù)“盤剝”多數(shù)的傾向，產(chǎn)生嚴(yán)重的委托代理、成員利益沖突和利益侵占等治理問題。
內(nèi)部人控制會導(dǎo)致合作社出現(xiàn)委托代理問題。Royer認為，缺乏股份交易市場以及股權(quán)激勵機制，將導(dǎo)致合作社內(nèi)的委托—代理問題會非常嚴(yán)重。Malo則認為隨著合作社成員異質(zhì)性增強、成員缺少明確角色分工、合作社組織規(guī)模擴大以及合作社經(jīng)理人員對合作社價值的偏離，合作社的委托代理問題要比其他組織更加廣泛和尖銳。實際上，合作社往往存在著雙重代理問題，一是管理者和農(nóng)戶之間所形成的委托代理問題，二是大農(nóng)與小農(nóng)之間的委托代理問題。而對于大部分合作社來說，這兩者是重合和一致的。隨著大、小農(nóng)之間資本分化、異質(zhì)性的增強和主要由大農(nóng)構(gòu)成理事會的情況下，大、小農(nóng)之間的委托代理問題已經(jīng)成為了合作社委托代理關(guān)系的最主要表現(xiàn)形態(tài)。而且，由于我國合作社股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置的特殊性，合作社的股權(quán)不能在市場上自由交易，在社員之間轉(zhuǎn)讓甚至也可能被阻滯，資本市場信號不能流向合作社，合作社股權(quán)結(jié)構(gòu)的“粘滯”與“沉淀”，會加劇大、小農(nóng)之委托代理問題的程度。
內(nèi)部人控制會導(dǎo)致合作社出現(xiàn)利益沖突問題。合作社成員之間的利益沖突問題不僅存在于合作社成員與管理者之間，也存在于成員與成員之間。合作社中大農(nóng)、小農(nóng)之間的分化導(dǎo)致成員目標(biāo)和行動差異，并容易引發(fā)合作社內(nèi)部成員的緊張關(guān)系。由于成員之間在生產(chǎn)規(guī)模、風(fēng)險偏好和未來收益的折現(xiàn)率上的不同都可能導(dǎo)致其在利益上的沖突[14]。實踐中，由于大、小農(nóng)加入合作社的目標(biāo)有很大不同，大、小農(nóng)之間在資源稟賦、風(fēng)險承擔(dān)能力等方面也有很大差異，合作社作為一個由多人共同分享所有權(quán)的組織，很難在合作社內(nèi)協(xié)調(diào)各方的利益，造成合作社成員之間的緊張關(guān)系和利益沖突，增加社員的心理成本，導(dǎo)致合作社集體行動不能夠迅速響應(yīng)。
內(nèi)部人控制會導(dǎo)致合作社出現(xiàn)利益侵占問題。由于經(jīng)理人員與外部利益相關(guān)者的壓力和外部市場信號相隔離，經(jīng)理人員自利行為和機會主義行為傾向可能會導(dǎo)致他們利用手中的實際控制權(quán)損害社員的利益。在大農(nóng)領(lǐng)辦的合作社中，公司與農(nóng)戶的關(guān)系從本質(zhì)上說仍然是不平等的，在利益分配過程中，大農(nóng)往往獲得更多的利益，侵占了小農(nóng)的利益。崔寶玉等曾指出，在資本控制情境下，具有強勢交易條件的龍頭企業(yè)或大戶利用其對合作社的經(jīng)營壟斷權(quán)和決策權(quán)侵害社員的正當(dāng)權(quán)益，導(dǎo)致“大農(nóng)吃小農(nóng)”、“少數(shù)盤剝多數(shù)”的現(xiàn)象是屢見不鮮的。
三、合作社治理的政府規(guī)制及其局限
競爭尺度學(xué)派代表人物諾斯把合作社看作是衡量競爭效率的尺度，認為通過合作社來建立市場均勢，可以提高經(jīng)濟整體效率，但同時，要正確處理好政府和合作社之間的關(guān)系，防止合作社出現(xiàn)政府依賴。合作社從一開始就是一個“防衛(wèi)性”應(yīng)激機制，良好的合作社治理結(jié)構(gòu)依賴于內(nèi)部治理機制和外部環(huán)境的耦合與匹配，深受其賴以建立的外部組織環(huán)境和內(nèi)部成員結(jié)構(gòu)的制約和影響。從目前合作社發(fā)展的外部組織環(huán)境看，我國的農(nóng)民專業(yè)合作社是在政府規(guī)制俘虜、規(guī)制越位與缺位共存、規(guī)制機構(gòu)組織要素失衡等規(guī)制失范條件尚未理順的情況下發(fā)展起來的。如果政府規(guī)制失范不調(diào)整，合作社的規(guī)范發(fā)展無異于緣木求魚。
從政府對合作社的立法上看，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對在短期內(nèi)推動合作社快速發(fā)展、規(guī)模擴大具有重要的促進作用。但其對合作社興辦的低要求、低成本從另一側(cè)面也推動了大農(nóng)領(lǐng)辦型合作社數(shù)量的激增。從戰(zhàn)略層面上看，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》是更為重視推動合作社數(shù)量快速增長的，這就給大農(nóng)領(lǐng)辦的合作社提供了可能的騰挪空間。比如，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》有關(guān)于對社員出資額的規(guī)定，要求社員最大出資額不能超過20%，但實踐證明，對這個規(guī)定，大農(nóng)是可以采取多重形式進行規(guī)避的，如分別持股、交叉持股、股份分解或合并等。而對合作社治理過程中出現(xiàn)的類似的對《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的曲解現(xiàn)象，政府并沒有制定相關(guān)的配套性政策加以規(guī)制，這就給大農(nóng)提供了可供利用的政策余地。
從政府對合作社扶持的瞄準(zhǔn)機制上看，國家對農(nóng)民專業(yè)合作社的財政扶持多數(shù)通過農(nóng)業(yè)部門下達，由于扶持資金有限，扶持大農(nóng)建立大農(nóng)領(lǐng)辦型合作社比建立普惠制的扶持機制或建立一個更嚴(yán)密的遴選機制，其行政成本要低很多。而且，這類合作社往往資本更加充盈，規(guī)模更大，更容易樹立典型，體現(xiàn)政績。雖然，農(nóng)業(yè)部門扶持合作社發(fā)展具有公益性目標(biāo)，但農(nóng)民專業(yè)合作社的廣泛發(fā)展對政府部門的上下游組織的營利性目標(biāo)是有威脅的，對于大農(nóng)領(lǐng)辦的合作社而言，農(nóng)業(yè)部門也只是積極幫助大農(nóng)建立并包裝不規(guī)范的合作社以套取財政扶持，并不是真正幫助合作社規(guī)范治理和發(fā)展其談判能力的。
從政府對合作社的監(jiān)管上看，政府需要對大農(nóng)領(lǐng)辦的合作社加強管理指導(dǎo)，規(guī)范和監(jiān)督其經(jīng)營運行，并提高合作社的建設(shè)能力、發(fā)展能力，使其沿著正確的方向發(fā)展。為保證合作社不產(chǎn)生內(nèi)部人控制，需要經(jīng)常對合作社的財務(wù)、民主管理和運行制度等方面進行監(jiān)管，而在實踐中，政府沒有成立專門的合作社監(jiān)管部門，對合作社成立條件的資格審查、民主管理的執(zhí)行情況檢查、財務(wù)審計等方面的監(jiān)管往往是缺位的。德國對合作社實施的強制監(jiān)管制度為我們提供了可資借鑒的經(jīng)驗，合作社成立之初，必須確定接受哪個組織的監(jiān)管，合作社成立后，該組織會定期對其財務(wù)、管理等進行審計和跟蹤觀察，不合格者要停業(yè)整頓。
當(dāng)然，我國政府業(yè)已充分認識到保障小農(nóng)主體地位、推動合作社規(guī)范治理的重要性。繼《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實施出后，政府又相繼出臺了《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》、《農(nóng)民專業(yè)合作社財務(wù)會計制度(試行)》等相關(guān)政策制度，不僅進一步規(guī)范了合作社的決策機制、盈余分配制度和組織體系構(gòu)架，還對合作社運行機制和財務(wù)管理規(guī)則進行了更加具體的厘定，其目的就是在保障合作社快速發(fā)展的同時保護小農(nóng)參與的主體性和合作社規(guī)范治理的實現(xiàn)。2011年，農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)民專業(yè)合作社示范社建設(shè)行動的意見》，目的就是力求避免合作社發(fā)展過程中的扶大扶強和內(nèi)部人控制而帶來的社員分化。然而，上述相關(guān)政策制度的出臺實施并沒有消除甚至是緩解大農(nóng)內(nèi)部人控制導(dǎo)致治理失范從而嚴(yán)重損害合作社功能實現(xiàn)的現(xiàn)象，合作社治理問題依然廣泛存在。
四、合作社治理的制度選擇及其側(cè)重
合作社作為一個決策管理分離于剩余風(fēng)險承擔(dān)的復(fù)雜組織。合作社治理除需要政府提供合理規(guī)制的制度框架外，還要建立規(guī)范的內(nèi)部治理機制和治理制度。North 曾經(jīng)深刻地指出，制度是一個社會的博弈規(guī)則，是人為設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束。制度包括正式制度、非正式制度以及它們的實施特征。我國合作社的發(fā)展具有典型的區(qū)域根植性，合作社既是依靠規(guī)章準(zhǔn)則等正式制度建立起來的契約性組織，也是依靠群體規(guī)范等非正式制度進行軟約束治理的組織。合作社尤其是大農(nóng)領(lǐng)辦型合作社的治理歸根結(jié)底要靠正式制度和非正式制度的“雙制度”機制來進行內(nèi)部規(guī)范，只有這樣，才能實現(xiàn)治理過程中投入與產(chǎn)出的分享，并對合作行為給予激勵、對機會主義行為進行懲罰。
(一)農(nóng)民專業(yè)合作社治理: 正式制度
正式制度是合作社中的行為主體——大農(nóng)與小農(nóng)經(jīng)過重復(fù)博弈建立起來的并以正式方式加以確定和實施的各種具有強制性的制度安排，如決策制度、組織結(jié)構(gòu)設(shè)置、剩余分配制度等，它是合作社成員集體選擇的結(jié)果。而通常的集體行動都主要依賴于正式的管制性制度框架的存在，以限制戰(zhàn)略機會的無限濫用、確立穩(wěn)定的相互承諾和長期契約關(guān)系。
要克服合作社內(nèi)部人控制，推動合作社規(guī)范化治理，首要就是要確保合作社治理制度設(shè)計與實施的規(guī)范化。根據(jù)Alchian and Demsetz 的觀點，企業(yè)良好的治理績效不僅依賴于對企業(yè)家的監(jiān)督，更依靠于完善的企業(yè)治理制度框架。在合作社治理中，要減輕合作社的內(nèi)部人控制，合作社治理的制度設(shè)計必須保障大農(nóng)獲得較大幅度剩余索取權(quán)和控制權(quán)以體現(xiàn)合作社大農(nóng)“資本推動、能力帶動”的內(nèi)在性前提下還能夠控制和協(xié)調(diào)大農(nóng)與小農(nóng)之間的相互依賴性，能夠解決大農(nóng)與小農(nóng)之間的利益分配問題，防止小農(nóng)被邊緣化，它是使合作社合作功能持續(xù)積累并形成傳統(tǒng)的基礎(chǔ)條件。從《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的立法上不難看出，雖然政府更期望在短期內(nèi)快速推動合作社的發(fā)展，但其對合作社內(nèi)部人控制并由此產(chǎn)生的
合作社變異、合作社功能漂移現(xiàn)象也不乏憂慮，政府在降低合作社成立門檻的同時也有使合作社治理規(guī)范化發(fā)展的考量。為防止“一股獨大”，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定了每位合作社社員不得擁有超過15%的表決權(quán)，明確了監(jiān)事會的身份特征和具體職責(zé)，確立了社員代表大會的最高“權(quán)力”地位等。然而，現(xiàn)實是，監(jiān)事會成員并沒有大量的剩余索取權(quán)，導(dǎo)致監(jiān)督缺位，實際上，當(dāng)發(fā)生合約未明確規(guī)定的事件時，剩余分配權(quán)的配置就變得非常重要，要對大農(nóng)進行監(jiān)督，必須賦予小農(nóng)一定的剩余索取權(quán)。合作社治理制度規(guī)范化首先就是要確保剩余索取權(quán)和控制權(quán)在大、小農(nóng)之間進行合理的厘定與分配，保障小農(nóng)在規(guī)則制定和權(quán)利配置上有較大話語權(quán)。其次，應(yīng)確保合作社理事會成員間的相對同質(zhì)性，降低理事會成員的入股投資比例和決策權(quán)比例，并使其在監(jiān)事會的有效監(jiān)督下實現(xiàn)有效制衡，從而避免內(nèi)部人控制，保持合作社的本質(zhì)規(guī)定性。
引入外部理事制度也是規(guī)范合作社治理的又一制度考量。規(guī)模適度的理事會有利于小農(nóng)積極參與選舉理事的投票，理事會會議效率會提高，一定比例的“積極的內(nèi)部理事”，可以減少“搭便車”行為，提高理事會的能力。但應(yīng)看到的是，大農(nóng)、小農(nóng)出資額的不同決定其在合作社中的談判力量和談判地位，處于優(yōu)勢交易地位的大農(nóng)往往能夠把一人一票的社員代表大會和通常是大農(nóng)控制且多實行一股一票的理事會兩種經(jīng)營決策方式有機統(tǒng)一起來，并根據(jù)不同的內(nèi)容需要實施他們的權(quán)利，社員代表大會所賦予的一人一票平等的表決權(quán)往往只表現(xiàn)在關(guān)系到小農(nóng)直接利益和合作社命運的重大問題決策上，理事會實行的一股一票的決策方式更多體現(xiàn)在合作社的日常經(jīng)營管理之中。也就是說，由于合作社需要對急劇變化的市場競爭環(huán)境作出快速響應(yīng)，所以，合作社的日常管理多是以理事會管理為主，而小農(nóng)參與日常決策事實上是非常有限的。對事實上小農(nóng)監(jiān)管缺位如何規(guī)避?可以通過引入外部理事制度來加以解決。這是因為，引入外部理事制度，一方面，可以讓外部非合作社成員以類似于股份公司獨立董事的身份參與理事會，能夠解決大農(nóng)善生產(chǎn)經(jīng)營卻不善管理、不注重長期利益的缺陷。而且，外部理事還能夠為合作社帶來外部資源，擴寬合作社的交易空間和交易渠道。另一方面，外部理事一般不入股合作社，其可以作為小農(nóng)切身利益的代言人，對大農(nóng)的生產(chǎn)經(jīng)營、決策以及規(guī)則制定等進行持續(xù)監(jiān)督、跟蹤和評估，起經(jīng)濟學(xué)家到“監(jiān)視器”功能，當(dāng)小農(nóng)與大農(nóng)利益出現(xiàn)沖突時，還能夠扮演“傳話筒”和“穩(wěn)壓器”角色，居中調(diào)停，化解分歧。雖然《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等相關(guān)法規(guī)政策并未對我國農(nóng)民專業(yè)合作社引入外部理事制度作出硬性規(guī)定，但實踐中，一些大型的合作社或合作社聯(lián)社借鑒了農(nóng)村信用合作社的監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)設(shè)置經(jīng)驗，設(shè)立了外部理事制度。然而，正是由于外部理事一般不入股合作社、年終不分紅，往往致使其參與監(jiān)管的積極性、主動性不高，部分外部理事參與經(jīng)營和監(jiān)管可能更多考慮的是其與合作社的業(yè)務(wù)往來，真正關(guān)心合作社發(fā)展和規(guī)范治理不夠。
通過對小農(nóng)的退出權(quán)進行制度保障也是推動合作社規(guī)范治理的又一思考。在目前合作社的產(chǎn)生、成長和發(fā)展過程中，以保持退出權(quán)的方式可以使每一個合作社中的小農(nóng)獲益，并保障激勵相容從而導(dǎo)致集體行動，社員的退出權(quán)能夠減輕合作社的內(nèi)部人控制問題，較大程度上保證合作社內(nèi)部大農(nóng)與小農(nóng)之間的利益一致性。小農(nóng)用腳投票的方式(即退出合作社) 能夠降低大農(nóng)的違約率，增加大農(nóng)對專用性資產(chǎn)的持續(xù)投資，增強大農(nóng)對合作社的柔性經(jīng)營和彈性治理程度。實踐中，與小農(nóng)入社自由的權(quán)利相比，小農(nóng)退出權(quán)保障還是比較充分的，尤其是，當(dāng)其他經(jīng)濟組織形式(如市場、龍頭企業(yè)和運銷大戶等)替代性較強的前提下，農(nóng)戶退出合作社之后就有了更多選擇，農(nóng)戶退出合作社的機會成本變小，這給了小農(nóng)加入或退出的更大選擇權(quán)，使得外圍社員退出權(quán)的實施具備現(xiàn)實性和可操作性。在保障小農(nóng)退出權(quán)行使權(quán)利的同時，要想使合作社能夠真正有效發(fā)揮作用，還需要培育有效的委托人主體，增強對小農(nóng)的合作社教育，強化小農(nóng)的合作意識，讓小農(nóng)真正成為合作社的所有者、經(jīng)營者和合作社服務(wù)的惠顧者。
(二)農(nóng)民專業(yè)合作社治理:非正式制度
在合作社治理中，社會交往和經(jīng)濟交換中普遍存在的非正式制度往往發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。非正式制度，包括人們的行事準(zhǔn)則、行為規(guī)范以及慣例等，無論是在長期還是在短期，都會在社會演化中對行為人的選擇集合產(chǎn)生重要影響。
非正式制度包括對正式制度的擴展、細化和限制，它是社會公認的行為規(guī)則和內(nèi)部實施的規(guī)則。與正式制度相比，非正式制度由于內(nèi)在的傳統(tǒng)根性和歷史沉淀，不僅可以節(jié)約交易費用，有效地克服“搭便車”的問題，減少違規(guī)行為，而且作為文化一部分，更接近于特定的文化內(nèi)核，對人們行為的影響更直接。
合作社規(guī)范治理依賴于社員之間的相互信任。Bonus 曾經(jīng)深刻地指出，合作社治理績效的提升得益于在合作社范圍內(nèi)成員之間的了解與信任，成員除了對合作社正確處理他們的業(yè)務(wù)感到滿意外，還必須感到他們可以依賴合作社組織。我國農(nóng)民專業(yè)合作社往往覆蓋區(qū)域較小，社員之間能夠彼此熟知，相互了解，此時，道德約束會產(chǎn)生很強的制約效力，這能夠在一定程度上減輕內(nèi)部人控制而產(chǎn)生的一系列的治理問題，是一個很強的內(nèi)部治理機制。在合作社發(fā)展初期和效益較好的時期，合作社一般都是采取信任式治理方式。即使隨著合作社經(jīng)營規(guī)模不斷擴大、社員之間異質(zhì)性逐步增強，大農(nóng)與小農(nóng)之間基于信任建立起來的合作社治理方式仍然不失為具有很高價值的資產(chǎn)，一旦產(chǎn)生治理沖突，這種信任還能夠快速化解危機，使雙方行為的不確定性降低。合作社基于“信任”的治理方式，能夠減少交易與管理成本，道德風(fēng)險與逆向選擇問題也不突出，能夠產(chǎn)生較好的經(jīng)濟社會效益。尤其是當(dāng)大農(nóng)與小農(nóng)之間的信任機制能夠持續(xù)運行下去并成為規(guī)范，則能夠極大程度地規(guī)避大農(nóng)與小農(nóng)兩類主體的機會主義行為，保障契約得到良好履行，使合作社穩(wěn)定、持續(xù)運行。
合作社規(guī)范治理也依賴于合作社成員的承諾。合作社成員承諾是一個潛在的合作社治理機制，沒有持續(xù)穩(wěn)定的成員承諾，合作社不僅很難在與投資者所有企業(yè)的競爭中獲勝，而且連生存都很困難。成員承諾是建立在對合作社共同認識的基礎(chǔ)上的，社員承諾一定程度上反映了社員對合作社的共同目標(biāo)、愿景的相同理解，它對強化小農(nóng)的合作社的主體性具有重要作用。社員承諾還有利于優(yōu)化合作社成員(大農(nóng)與小農(nóng))之間的關(guān)系，有利于大農(nóng)與小農(nóng)之間的溝通，更重要的是，有利于建立起明晰的治理制度。因為，一旦大農(nóng)作出相應(yīng)承諾，就意味著合作社治理會有制度化和規(guī)范化的可能，如施加強力外力推動，規(guī)范化與制度化的治理制度才能轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)實。反過來說，也只有當(dāng)合作社治理制度規(guī)范、明晰時，小農(nóng)才愿意意向合作社投資以及與合作社進行交易，否則，大農(nóng)與小農(nóng)之間的異質(zhì)性會被放大，自然很難形成社員承諾。如果合作社社員承諾能夠形成持續(xù)的良性循環(huán)機制，就會在更高程度上保持大農(nóng)和小農(nóng)之間的一致性，產(chǎn)生更高水平的治理均衡，形成高水平的合作、互惠互利，推動合作社整體合作剩余增長。
合作社規(guī)范治理還依賴于較高程度和較大密度的社會資本。在充分頻繁的監(jiān)督和社員充分低的流動性條件下，合作社的有效生產(chǎn)是可以維持的。也就是說，在滿足一定的條件下，合作社是能夠找到公平與效率的結(jié)合點的，能夠達到公平與效率的平衡。對于我國廣泛存在的大農(nóng)領(lǐng)辦型合作社來說，這具有重要的啟示性意義。我國農(nóng)民專業(yè)合作社普遍規(guī)模較小，覆蓋區(qū)域有限，大農(nóng)與小農(nóng)可能大都來自同一個村、鎮(zhèn)，這就意味著合作社作為一個經(jīng)濟組織，它具備“熟人社會”的組織特征，另外，我國農(nóng)民對土地具有較強依附性，合作社社員的流動程度是很低的。可以說，合作社是高度密集的社會資本的集合體。社會資本能夠提供農(nóng)民合作社所必需的規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)。而且，社會資本具有生產(chǎn)性，它可以把微觀層次大農(nóng)與小農(nóng)的個體行為與宏觀層次的集體選擇結(jié)合在一起，形成合作社公共事務(wù)治理的內(nèi)源性基礎(chǔ)。社會資本通常往往具有自我增強性和可累積性，良性循環(huán)的社會資本會產(chǎn)生更高程度的合作社內(nèi)部治理均衡，形成更高水平的合作、信任、互惠、社員參與和集體福利。
(三)兩種制度之間的關(guān)系及其側(cè)重
正式制度是規(guī)范社會組織中人的行為的主要機制，但正式制度只有在被人們認可，與非正式制度激勵相容的情況下才能充分發(fā)揮作用。非正式制度由于更多依賴道德自律與內(nèi)省，缺乏強力約束，往往難以成為規(guī)范社會組織中的人的行為的最重要的“稻草”。正式制度的變化會打破組織中密切但存在功能性障礙的非正式制度，在一定程度上決定了非正式制度的演進方向，非正式制度對正式制度又有一定甚至是很強的替代功能，制約著正式制度的演變。合作社規(guī)范治理必須通過一系列適時有效的制度變遷，使兩種制度必須能夠形成相互適應(yīng)、相互吻合、相互促進的帕累托改進。我國農(nóng)民專業(yè)合作社還處于發(fā)展的初級階段，合作社治理的規(guī)范程度總體上是螺旋上升的，此時，建立規(guī)范的合作社內(nèi)部治理制度和治理機制是更為必要和更加重要的。對于推動合作社規(guī)范治理的兩種制度選擇，正式制度應(yīng)該居于主導(dǎo)地位，它是使合作社合作功能持續(xù)積累并形成傳統(tǒng)、保障小農(nóng)主體地位的保障性基礎(chǔ)條件。
五、結(jié)論
近幾年，我國農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量獲得了井噴式增長，已經(jīng)覆蓋到了農(nóng)村各個產(chǎn)業(yè)。但從實地調(diào)研來看，真正規(guī)范的合作社不多，內(nèi)部人控制嚴(yán)重，“空頭社”、“翻牌社”現(xiàn)象普遍，有的合作社甚至演變成為了大農(nóng)獲取國家政策支持和財政補貼的取利工具。如果不對合作社的發(fā)展進行規(guī)范，結(jié)果可想而知。從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)或營銷的小農(nóng)能否成為農(nóng)民專業(yè)合作社的利益主體應(yīng)是合作社未來走向健康與否的試金石。我國的農(nóng)民專業(yè)合作社必須在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展。而從現(xiàn)在各地合作社的實踐來看，除非有政府外部規(guī)制的改善，否則合作社就是“大戶+小戶”或者“公司+ 農(nóng)戶”的翻版，合作社就會變成大農(nóng)盤剝小農(nóng)的工具，可見，政府規(guī)制改善是合作社規(guī)范和健康發(fā)展的根本。除此之外，合作社的治理還要靠合作社正式制度和非正式制度來進行規(guī)范，尤其是正式制度，從長期看，它是我國合作社發(fā)展處于初級階段時規(guī)范合作社治理的保障。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟學(xué)家》
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