編者按：農村勞動力流入城市，為工業積累和城市發展提供廉價勞動力，在經濟發展和現代化建設中起了很重要的作用。但是，無論是棲居的場所，亦或是體面的生活，現代城市都未能回饋這群歷史推動者以相當的報償。恰恰相反，農民工的權益往往受到嚴重的損害。中國二元結構的轉變，從來都不只是農村用地向城市用地轉換的過程，更為緊要的，是身處結構張力的群體，自我認知的調試和社會認同的建構過程。
我發言的主題是農民工權益與中國二元結構轉變的現代化發展。
我國已有1.2億農民進城務工經商，現在中國農村勞動力流動就業的狀況，用一句話來說，就是農民工已經成為產業工人的重要組成部分（在許多地區已是主體），但他們仍然是城市社會的邊緣人。他們已經在經濟發展和現代化建設中起了很重要的作用，但是他們的權益受到很大的損害，社會地位比較低下，這恰恰是發展和制度中民眾權益缺失的一對矛盾。
人的權利與發展的關系，是制度經濟學、社會學的核心內容，是帶普遍性的原理，并不神秘，我們是從中國農村改革的實踐中有了深深領悟的。農業的發展靠農民，但在改革前的土地集體經營、共同勞動、統一分配的體制里，農民沒有自主權，多勞不多得，干好干壞一個樣，發展的成果與其個人的勞動、獲得的利益沒有直接聯系，就從根本上影響了勞動積極性。實行農業家庭承包制的改革，土地分包到戶，農戶有了經營自主權，收益除了包干上繳國家、集體的，剩余多少都是自己的。這就是還權于民、還利于民。農民有了明確界定的土地資產和自身勞力的自由支配權力，及農業經營的自主權，就有了經營的責任心和進行創造性勞動的可能；農民有了“包干上繳后，剩余多少都是自己的”發展成果、勞動剩余的索取權、收益權，就有了勞動的積極性、加強了責任心，由此形成推動發展的激勵機制和可持續的內在動力，帶來改革后中國農業發展的黃金時期。這種由基本制度確定的勞動者、經營者權利與經濟社會發展的關系，同樣適用于農民工與中國發展的關系，與工業化、城市化發展的關系。
農村勞動力的流動可從兩個層面看，一個是經濟發展的層面，另一個是農民工權益、社會管理體制的層面。
從經濟發展的層面看，農民的流動實際上是一個經濟的行為。發達地區的農村比較貧窮的低收入的農民、農業富余的勞動力，從半傳統的農村社會，到發達地區和城市去，到工業比較發達的需要勞動力的地方去，尋求生存發展的空間。以市場需求為導向，以增加收入為動力，按照市場機制，實現就業，實現勞動力向非農產業的轉移。這種經濟行為，是在中國二元經濟結構的背景下發生的。這種流動適應了中國二元經濟結構轉換過程中的發展趨勢，農業國工業化這樣一個歷史趨勢，是和現代化的發展直接聯系在一起的。農業國工業化的發展，現代經濟增長的中心，是在工業，是在城市。恰恰農村富余勞動力的進入為工業化發展提供了廉價的、勤奮的勞動力，增加了企業的競爭力。沿海地區、城市周圍大批鄉鎮企業，個體、私營、股份制企業在當地農村勞動力供不應求后，靠著外來農民工源源不斷的流入，保持了勞動力資源豐富、勞動成本低的優勢，加快積累，持續快速發展。也是靠著這樣一個勞動力的優勢，吸引了港臺地區和國外的資金，承接了國際一些產業向我國的轉移，發展了外向型的加工貿易。這就打造了中國沿海的制造業基地。同時，城鎮化也得到有力的推進，昆山、張家港、東莞、深圳等一批新城市崛起，服務業逐步發展。我是這樣看，靠勞動力豐富、廉價的優勢來支持來擴大了工業的發展，工業的發展反過來又擴大了對農業富余勞動力的吸收，這就使得中國農村人口多、人多地少、就業不足、收入低，城鄉差別大二元經濟結構逐步發生轉換，現代工業、現代經濟、城市化越來越多，農業、農村人口的比重下降，同時促進農業、農村發生轉變。
這個二元經濟結構的轉變，不是等到全部工業化了來解決農村的問題，而是一個不斷協調轉換的互動關系。農民勞動就業對“三農”發揮多方面的綜合效應，它已成為農民增加收入的重要來源。全國農民收入的38%來自打工的收入，欠發達地區農民收入的近半數來自打工的收入。1億多農民外出就業，使留在農村的勞力使用的土地資源配比提高，同時擴大了農產品市場，提高了務農的勞動報酬。打工也提高了農民的素質，有些人回鄉創業。城鄉工農的相互促進：一方面，工業化發展增加了國家的財政收入，國家通過財政轉移支付支持農業農村；另一方面，與工業化結合的農村勞動力轉移，從根本上改變農業的資源約束、市場約束，創造改變傳統農業的條件。比較這兩個方面，在工業化過程中的一個較長時期，農村勞動力轉移對 “三農”問題的解決，起著主要的作用。我們首先要從發展的角度，從工業化、推動“三農”問題解決、建設小康社會、城鄉二元經濟結構轉變的角度，來看農民工流動的重要而深遠的意義。
從社會發展、社會管理體制的層面看，農民工積極參與工業化，在經濟發展中起著重要的作用，但他們所面臨的體制、制度環境存在根深蒂固的問題，他們自身的權利狀況、生活狀況，和他們的發展需求、他們對發展的作用，是不相適應的。
社會管理仍然以計劃經濟、城鄉分割下的二元戶籍制度為基礎，對進城農民工和城鎮原有居民實行兩種權利不平等的政策。這表現在就業、公共服務、社會保障、社會參與的多個方面，阻礙、限制農民流動，阻礙、限制農民工轉化為城鎮穩定的產業工人和居民。流動就業本身是農民對自身權利的爭取，要求和推動城鄉二元分割的社會管理體制發生根本的變革。有人說農村實現家庭聯產承包制，在農地上還權于民，使農民得到了第一次的解放；農民進入工業，進入城市，打破城鄉二元化體制，也是還權于民，是另一次大解放。
傳統體制對農民工權益的損害還有哪些？我把它分為四類。第一類是對農民勞動進城就業權益的損害，沒有平等就業的權利，受到眾多的限制。近來對農民進城就業的限制已經基本解除，企業用工市場化，城市公共就業服務機構開始為農民進城就業服務，但仍存在市場的二元分割，有些城市不容許存在農民自由進入的勞動力市場，有些地區對企業仍收取招用農民工的調配費，勞動合同簽訂率低，監管失范，尚未建立應有的市場秩序。這是第一種權利的損害。第二類是與就業相關的勞動權益的損害。相關勞動權益包括勞動者對勞動力的所有權、收益權以及勞動者的健康和安全。干了活，拿不到工資。拖欠克扣工資為什么大量發生在農民工身上，而不是發生在其他群體身上，是值得我們思考的。再一個是農民工的勞動時間。無度延長勞動時間，使他們休息休假的權利受到損害。再一個是他們的勞動安全的權利受到損害。工傷事故、職業病，甚至得了白血病回家，他不知道應該怎么辦。斷一個胳膊一萬塊錢，甚至奪去生命只給兩三萬元。還有一個是保險的權利。他們只是拿到一個“裸體工資”，沒有什么養老保險和其他的保險。也沒有勞動培訓的權利。與就業相關的勞動者的一系列權利都受到了損害。侵犯勞動權益的現象嚴重，一些地方工資邊清欠，邊拖欠，輕視農民工利益，執法不公。第三類就是享受社會公共服務的權利，包括教育、醫療衛生、計劃生育、社會治安。農民工子弟上學，要多交借讀費、贊助費，小學一個學期是300塊到400塊，贊助費2000塊甚至更多。還有計劃生育，女同志3到4個月就要回到自己的家鄉接受檢查，一年要回去幾次。有的城市向所有企業收取婦幼保健基金，但只對城市戶籍女職工提供保障，農民工女性及嬰兒得不到共享，其產婦、嬰兒死亡率數倍于戶籍人口。第四類是社會管理、社會參與方面權利的損害。不把農民工作為流入城市的社會成員，把他們排除在社會成員之外。像珠江三角洲，當地居民是2200萬，外來農民工現在是2000萬。而當地居民中的勞動力和外來工的勞動力的比例是1：1.5。在深圳、東莞等地方，本地人和外來工是1：6。但政府規劃中不考慮農民工，只考慮當地那些人。對農民工采取管制態度，把他們視為危害社會安全的力量和防范的對象。到哪里都被檢查，意思說我們本地的社會治安問題都是農民工造成的。我們到東莞去，當地公安部門說刑事犯罪90％是農民工，但受害人80％也是農民工。實際上真正不安全的恰恰是農民工。深圳自建立見義勇為基金以來，受表彰的見義勇為的人，85％是農民工，他們對社會作出了貢獻。
對農民工權益存在的問題，應該說近幾年來，中央政府采取了積極的政策，來解決他們權益受侵害方面的問題。特別是2003年1月，國務院辦公廳發出了有關農民進城務工服務管理的文件。這個文件，很系統的涉及農民工權益的問題，整體來說是積極的。但政策調整的成果現在來說不能高估。最突出的一點，就是突破了對農民工進城就業的限制，而其他的權利損害問題還是很嚴重的。這里舉兩個例子。第一個例子，是原來國務院辦公廳的文件規定，對農民工子女的教育以公辦學校為主，對打工子弟學校 要采取扶持幫助的方針。就是在這個文件下發之后，北京的一個區把關閉了兩年沒關閉掉的幾十所民辦打工子弟學校給關閉了。上海閘北區，也是在這個文件發布之后，把打工子弟學校關閉了。這就使農民工子女的上學產生了很大的問題。第二個例子，是損害農民工人身自由權利的收容遣送問題。國務院取消了收容遣送。孫志剛案發生后，廣東省公安廳做出規定，對聯防隊的權力作了縮小，不準進入農民工住地進行盤問搜查，或者盤查他的證件，或者是其他限制自由的行為。公安廳作出決定以后，我們到一些地方調查，他們認為，決定是脫離實際的，聯防隊沒有了限制農民工自由的權力，使社會治安變差了，他們要求重新給予這種管制民工的權力。這說明改革的推動遇到很大的障礙。很關鍵的一個問題，就是到底農民工的人身自由與社會安定是矛盾的還是統一的。傳統是管制農民工，管制群眾的治安管理，不是在一個群眾當家作主的基礎上來進行社會融合、社會協作。能不能依靠群眾與政府的配合來解決他們自己的問題，在這樣一個路子上實現社會良好秩序，這是一個還沒有解決的問題。對于農民工權益、城鄉二元分割管理體制問題，它不是一個政策、文件能解決的，必須持續推進改革。
解決這個問題，要加強法治，在《立法法》上更好地明確公民的權利，有關人身自由的立法必須經過全國人大或其常委會。任何地方不能隨意限制勞動的權利。有關基本權益的法律不能由地方制定，只能由全國人大制定。另外要農民工參加當地社會的管理，在這塊應該很好的改進。剛才劉開明講各種農民的政治權利都受損害，恰恰在于他們無權參加那個城市的選舉和被選舉，他們沒有權利監督那里的政府，不可能通過政治機構對他們的權利進行維護。這就需要推動戶籍制度的改革，要讓進入發達地區的農民工能夠實際的獲得與當地生活相適應的當地戶口，參與社會的管理，這樣才能根本解決問題。制度的改變要跟觀念的改變相結合。
討論部分
提問人：在我們實踐工作中，我們很難說觀念能解決問題。我們在工廠調查發現，農民工之間的沖突非常激烈，不同地域的人之間沖突很激烈。這是一個利益問題。為什么在廣東地區，當地社區與外來人口的沖突特別多？是因為利益是沖突的。有些地區農村非常好，城市人想進去根本不行。我們怎么在一個利益分割的社會或者說社區里維護他們的權利，這是我們目前必須考慮的問題。
崔傳義：在利益分割的環境下如何處理農民工的權益，很重要的是，把公共的權益和市場的利益分開來。農民工在城市里為經濟發展、財政收入、稅收、社會的公共產品、公共財源作出了貢獻，就應該享受公共的服務。不應該說公共的產品只是地方原居民的利益，是地方的資源，農民工沒有份。政府應該站在公共的立場上，來調節這些矛盾。像東莞有600萬農民工，當地有6萬農村富余勞動力需要就業。為什么能吸收600萬，當地的6萬就吸收不了呢？因為他們的要求不一樣，他有他的特殊考慮。當地政府某個部門正在起草文件，要求限制外來的農民工就業，來解決當地6萬居民的就業問題。這個政府部門就沒有站在一個公共的立場上來調節利益關系。政府應該分清什么是公共的，什么是市場的，這樣才能很好的處理利益關系。
（本文是2004年3月在北京大學召開的“以權利為基礎促進發展國際研討會”上的發言。收入北京大學法學院人權研究中心編《以權利為基礎促進發展》，北京大學出版社，2005年8月。）
中國鄉村發現網轉自：農村改革記 微信公眾號(原創)
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