國內對韓國農地改革的關注始于上世紀90年代中韓建交之后。張桂林最早在《東亞農地制度改革》一文中，通過比較日本、韓國、臺灣地區的土地改革，認為“土地的分散家庭占有功在一時，損在久遠”，[1]64此觀點對當前我國土地制度改革中“堅守三個底線”③的要求仍具有指導意義。而金喜成則在《50年代韓國的土地改革》中對農地改革與韓國資本主義形成的關系做過介紹。[2]120-123進入新世紀，隨著中韓關系的飛速發展，中國學術界對韓國農地改革的研究也趨于深化。復旦大學高鵬在其博士論文《朝鮮半島分裂的進程研究》中，專辟章節探討了南北朝鮮分別進行的土地改革及美蘇在其中的作用，這給我們研究土地改革與朝鮮半島分裂的關系提供了有益的啟示。[3]86-107除此而外，郝宏桂的《略論韓國農業現代化的進程與特征》[4]34-38以及西北農林科技大學強百發的博士論文《韓國農業現代化進程研究》[5]26-36將農地改革作為韓國農業現代化的重要環節加以考察，并肯定其在韓國工業化過程中的地位。
總的來說，國內對韓國農地改革研究還沒有形成系統的認識，主要偏重于其經濟影響。而農地改革的政治影響，尤其是農地改革過程中各個階層的動態尚未引起學界的重視。鑒于此，筆者將依托韓國農業經濟研究院的統計調查數據，結合當時的新聞報道資料，從史學的角度，對這場韓國現代史上的重大事件做一回顧和評價，以期為這一問題的研究添磚加瓦。
一、農地改革迫在眉睫
第二次世界大戰后，隨著“冷戰”格局的形成，朝鮮半島成為美蘇角逐的前沿陣地。美國和蘇聯以北緯38度線為界，分別在朝鮮半島南部和北部成立軍政府。④因“土地問題”事關人心的向背，因此土地改革便成為雙方博弈的核心問題之一。
1945年8月15日，朝鮮半島光復之時，一度出現權力的真空，各種政治組織如雨后春筍般紛紛出現。其中，朝鮮半島南部影響比較大的勢力有呂運亨的朝鮮建國準備委員會(中間派)、樸憲永的朝鮮共產黨(左翼)以及宋鎮禹等親日派勢力(右翼)。[6]48再加上10月從美國歸國的李承晚，以及11月從重慶歸國的以金九為首的臨時政府派，南朝鮮⑤的政局頓時陷入混亂狀態。面對著這樣的局面，美軍政果斷地選擇與李承晚合作，繼續啟用親日派勢力維持秩序，而其他勢力則受到排擠和打壓。[7]107美軍政的“一邊倒”政策，使右翼勢力繼續得以控制要害部門，這為以后的農地改革埋下了隱性障礙。
經濟方面，雖然日本帝國主義已經戰敗投降，但其殘存的半封建式的生產關系依然存續。據朝鮮銀行1945年年末的調查，南朝鮮有77%的人口從事農業，農地總面積232萬町步⑥，其中147萬町步為租佃地(占63.4%)，85萬町步為自耕地(占37%)。在206萬農戶中，49%為佃農，35%為自耕農兼佃農。自耕農(包括地主)僅有28萬5千戶，占不到全體農戶的14%。[8]28-29農民要將收獲量的5—7成上繳地主，受到地主的嚴重剝削，迫切需要擺脫舊的生產關系的束縛。
為了穩定農村的形勢，1945年10月5日，美軍政依據《軍政法令第9號》“確定最高地租的上限，不得超過收獲量的三分之一”[9]7-8即所謂的“三一制”。但是，由于基層組織依然由大地主把持，美軍政的法令并沒有得到有效的貫徹，甚至有些地方的農民根本就未曾聽說過這一政策。[10]180矛盾的積累，激起了農民反抗。1945年12月8日，包括北朝鮮在內的各個地區的農民組織合并成立了“全國農民組合總聯盟”(簡稱“全農”)，并提出“減免地租，沒收原日本人以及親日派的全部土地，無償分配給貧農”的要求。但是，農民對土地的要求卻被美軍政以“違法占有”的理由駁回。因為在2天前的12月6日，軍政府剛剛頒布了《關于朝鮮境內日本人財產權》的法令，該法明確規定：“北緯38度線以南地區的日本人的所有財產歸軍政府所管，任何侵占和轉移的行為，皆被視為違法。”[11]8不僅如此，美軍政又在次年的2月21日，通過法令第52號，設立了“新韓公社”，以取代原日本人的“東洋拓殖株式會社”(簡稱：“東拓”)。⑦[12]9-10新韓公社沿襲了“東拓”的全部財產和組織管理模式，盡管其耕地面積僅占南朝鮮全部耕地面積的27.7%[13]97，但大部分都處于平原肥沃地帶。如此一來，新韓公社實際上成為南朝鮮最大的地主，而農民則成為該組織控制下的佃農，其處境依然沒有變化。
當美軍政在南朝鮮成立新韓公社繼續維持舊的生產關系之時，北朝鮮卻在蘇聯的引導下實施了土地改革。1946年3月5日，春耕在即，北朝鮮“臨時委員會”及時頒布“土地改革令”，在全國成立11500個農村委員會，“以無償沒收、無償分配”的方式，將原日本人、親日派、逃亡地主以及耕地面積超過5町步以上的朝鮮人地主的土地分配給無地或者少地的農民。4月13日，北朝鮮宣布土地改革完成，共計沒收土地963，657町步，受惠農家682，760戶。[14]336-337北朝鮮的土地改革使金日成的威望大增，當時的媒體甚至稱贊：“孔子孟子未能解決的土地問題被金日成將軍解決了。”[10]306土地改革使金日成贏得了農民的支持，奠定了其統治基礎。同時，也對美軍政控制下的南朝鮮產生了沖擊。
這年秋收時節，在朝鮮共產黨⑧的領導下，南朝鮮各地發生了工人罷工和農民暴動事件，史稱“9月總罷工”和“10月抗爭”，其中10月抗爭得到了農民的積極響應。10月1日，因糧谷征收問題，慶尚北道大邱率先發生了民眾與警察沖突的事件。隨后，官民之間的斗爭迅速升級，并蔓延到全國各地，雙方死傷者超過千名。[15]471這場斗爭表面上是民眾要求改善待遇的斗爭，實質上是對美軍政墨守成規、未能進行社會變革而產生的不滿情緒的表現。[16]31
面對著北朝鮮的土地改革和左翼領導下的農民運動，美軍政在鎮壓的同時，也意識到必須采取措施來防范“赤禍”的蔓延。[10]307由此，農地改革便提上了議事日程。
二、改革局面的打開
1946年12月，美軍政向“南朝鮮過渡立法議院”⑨提交農地改革意見，但由于過渡立法議院主要由地主出身的右翼保守勢力組成，美軍政的議案被束之高閣。之后，美軍政又連續四次提交議案，但過渡立法議院以“農地改革事關重大，待政府成立以后，再慎重決定不遲”為由，想方設法推遲農地改革。[17]92對于右翼保守勢力的做法，美國方面后來對其評價說：“錯失了利用土地改革掌握政權的‘黃金時期’。”[13]158
雖然美軍政的議案屢遭否決，但是至少表明了一個信息，即農地改革已經成為不可扭轉的趨勢。于是，從1947年開始，各大媒體關于土地改革的討論，已經不是“是否要改革的問題，而是如何進行改革的問題”了。當時，包括部分右翼開明人士在內的社會各界人士提出各種改革方案，這些方案大體可分為以下三種：
一是“有償沒收、有償分配”方案。此提案由右翼開明分子提出。按照“耕者有其田”的原則，廢除封建的“小作制”。每戶擁有土地面積的上限為5町步，超出部分由政府有償收買，以有償的形式分配給土地不足的農戶，土地所有權歸農民所有。此提案的特征是可以減輕國家的財政負擔，同時也照顧了地主的利益。
二是“無償沒收、無償分配”方案。此提案主要由左翼人士提出。對原日本人、親日派、賣國賊的所有土地以及土地面積超過5町步的超出部分無償沒收，并將其無償分配給勞動力充足的無地或少地的農戶。
三是“有償沒收、無償分配”方案。此方案為前面兩個方案的折中。對日本人地主的土地無條件沒收，對韓國人地主的土地，則由政府購買，實現土地的國有化。政府將掌握的土地無償分配給農民，并賦予農民永久使用權，而所有權歸國家。農民每年將收獲量的20%以實物的形式上繳國家。[17]92
關于這三種意見，1947年7月6日《朝鮮日報》針對2459名受訪者所做的問卷調查顯示：17.4%的人贊同“有償沒收，有償分配”方案，68%的人贊同“無償沒收，無償分配”方案，10.6%的人贊同“有償沒收，無償分配”方案。[18]面對輿論的壓力和美軍政的堅持，過渡立法議院最終與美軍政妥協，通過了美軍政對新韓公社所屬土地進行分配的提案，但要求暫緩對朝鮮人地主所掌握的土地進行分配。過渡立法議院之所以最終能夠與美軍政達成一致，關鍵是因為兩者具有共同的利益訴求。出身于大地主的韓民黨黨首金性洙⑩就曾坦言：“唯有農地改革是阻止共產黨的最善之法”。[10]1007
1948年3月22日，根據過渡立法議院第173號法令，中央土地行政處成立。同一天，美軍政根據174號法令宣布解散新韓公社，其全部財產移交中央土地行政處管理。[19]12-16中央土地行政處與新韓公社不同，屬于政府機關，負責人由美軍政直接任命，主要職責是將掌握的除公共用地、果園、牧場、宅基地以外的所有耕地，按照“有償”的原則，分配給面積不足2町步的農戶，以達到“創立自耕農”的目的。分配的土地價格為年生產量的300%，農民可以一次性付清，也可以分期償還，期限為15年，每年償還20%，但必須以實物的形式繳納。[19]14截至1948年9月15日，中央土地行政處共分配土地199，029町步(占61.4%)，505，072戶無地或者少地的農家分配到土地。另外，還有125，034町步(占38.6%)的土地因為產權糾紛、價格未定、集體占有、用途不明等原因而被推遲分配。[20]17710月11日，中央土地行政處并入新成立的大韓民國農林部農地局，剩余未分配土地隨之轉由農林部掌管。
美軍政主導下的歸屬農地分配，盡管不算徹底，但卻在南朝鮮開了農地改革的先河，其確定的農地改革的基本原則，為李承晚政府開展農地改革提供了“模板”，也使南朝鮮開始邁入與北朝鮮經濟體制完全不同的軌道。
三、“三套方案”的較量
1948年8月15日，李承晚政府成立。10月初，李承晚在施政綱領中明確提出“將依照憲法的規定，通過土地改革，實現‘耕者有其田’”。[21]事實上，李承晚起初是反對美軍政的土地改革的，其態度之所以發生變化，是希望通過解決土地問題，削弱韓民黨的勢力。李承晚長期在國外從事獨立運動，在國內并沒有穩定的政治基礎，當初依靠大地主為主的韓民黨也不過是權宜之計。而當選總統后，迫切需要依靠外力剪除在國會中勢力較強的韓民黨勢力。(11)而積極主動地支持土地改革不僅可以獲得農民的擁護，而且還可以獲得左翼勢力的支持，更重要的是還可以借此削弱韓民黨的經濟基礎，可謂“一箭三雕”。[22]417而任命左翼出身的曹奉巖(12)為農林部長官便是這一策略的體現。[23]121
曹奉巖上臺后，積極推行農地改革。9月7日，組建了“農地改革法起草委員會”，并自任委員長。11月22日，《農地改革法草案》[24]出臺，因該方案由農林部提出，所以，習慣上被稱之為“農林部案”。次年1月29日，“農林部案”被提交至企劃處(13)審議，曹奉巖也向媒體透露“到春耕前‘(改革)著手’”[25]。但是，天有不測風云。1月31日，曹奉巖因農林部下屬機構“糧谷購入款不正當支出”問題，受到國會監察委員會指控。[26]2月21日，曹被迫辭職。[27]隨著曹奉巖陷入政治危機，農地改革事業也隨之步入低谷。2月初，企劃處否決了“農林部案”，并以國務會議的名義發布了新的改革方案，此為“政府案”。與此同時，國會也單獨提出了自己的方案，是為“國會案”。這樣一來，便出現了農林部、企劃處、國會三套農地改革方案。(14)
三套方案都遵循了“有償沒收、有償分配”的原則。但是，關于“土地價格”，三方卻存在很大分歧。農林部主張以年平均生產量150%的價格收買地主的土地，然后以120%的價格分配給農民，其中30%的差價由政府補貼；對于這一點，企劃處認為那樣會給政府造成莫大的財政負擔，要求將購入價和賣出價都定為200%；而國會則站在地主的立場，提議將地價定為300%，這一價格是農林部提出價格的2倍。對于償還期限，三者都提出以10年為期，不過農林部考慮到資金的周轉問題，建議將給地主的土地補償推后3年，到第四年再開始補償(實際為13年)。由于“農林部案”被企劃處截留，并沒有提交至國會，所以爭議實際上是“政府案”和“國會案”之間的對決。雙方各持己見，使得改革再度陷入僵局。政府方案無法在國會獲得通過，而對于主張高地價的“國會案”，國務會議則以“無法公布”為由，予以抵制。[28]在這種情況下，國會提議對這些提案逐條進行討論。于是，從1949年的3月至6月，關于農地改革提案的討論，幾乎成了國會的“必修課”。
四、“小農經濟”的確立
1949年6月21日，經過各方的妥協，《農地改革法》最終頒布。[29]新的法案基本上綜合了農林部、企劃處、國會三個“提案”的核心部分。《農地改革法》共29條，包括“總則”、“取得和補償”、“分配和償還”、“保存和管理”、“調停其他”、“附則”等6個部分。該法的頒布標志著農地改革進入實施階段。
按照《農地改革法》的規定，農戶擁有耕地的上限為3町步。政府將國有農地以及所有權不明確的土地、非農家的土地、不耕作的農地、超過3町步以上的農地沒收或者收買，分配給土地不足3町步的農戶(《農地改革法》第5條，以下簡稱為：“第×條”)。對于栽培有果樹等多年生植物的土地，則不在分配范圍，政府采取拍賣的方式進行處理。[30]278-279
為了保證農地改革的順利實施，1950年年初，政府成立了各級“農地委員會”(第4條)。中央到鄉鎮一級的農地委員會由政府人員和民間人士共同組成，委員由政府指派或者推薦。村級委員則全部從民間選出，且被沒收土地的地主與分配對象農民各占一半。各級農地委員會的委員長一般由最高行政長官兼任，具有同意、咨文、證明、審查、調解等權利，是農地改革的實際執行機構。[31]47-48[32]77-83
在立法、組織等一切準備過程就緒后，1950年3月25日，李承晚頒布《農地改革施行令》，[33]34-39改革進入了土地分配階段。土地的分配按照佃農、耕地少的自耕農、具有農業耕作經驗的烈士遺屬、有務農能力的雇農以及海外歸國農戶的順序分配(第11條)。每戶分配的土地數量采用“積分制”核算(第12條)。即按照家庭人口(30%)+勞動力(60%)+農機具(10%)三部分相加得出的總分，確定應該得到的土地面積。具體方法如表1所示。
按照以上方法，截至1951年，共分配農地540903町步，1546180戶農戶分得土地。[34]148分得土地的農戶擁有土地的所有權，但在地價償還完畢之前，無權對土地進行買賣、轉讓等處理(第15、16條)。償還額為年生產量的125%(15)，以實物的形式分5年還清(第13條)[35](16)。償還完畢后，政府發給“償還證書”。而對于被沒收土地的地主，政府發給“地價證券”，按照被沒收土地的產出量，政府以現金的形式給予補償(第8條)。在這個過程中，政府扮演了中間人的角色。
地價償還原計劃從1950年開始到1954年結束。但是，1950年6月25日，朝鮮戰爭的爆發，使償還被迫中斷。戰爭期間，為了籌集軍費，國會通過了《臨時租稅征收法》，將個人所得稅、地稅、營業稅、通行稅、酒稅、物品稅等臨時提高4%—100%[36]，各種稅收疊加，農民要將年收獲量的50%以上交給國家。尤其是高額的土地稅，使得新分得的土地反而成了農民甩不掉的“包袱”。雪上加霜的是，1952年和1953年又連續發生了大面積的旱災，使得土地收入銳減，一部分農民靠舉債度日，甚至不顧國家的法令，私自轉賣分配的土地。[37][38]農家經濟的惡化，在戰后并沒有得到明顯改善，地價的償還也一拖再拖。直到1968年秋天，樸正熙政府制定《農地改革事業整理特別措置法》，依靠行政力的督促，全部償還任務才最終得以完成。[39]285
五、韓國農地改革的影響與評價
從1948年3月，美軍政推動農地改革，到1968年全部償還工作結束，農地改革持續了整整20年。農地改革不僅清算了日本帝國主義的殖民遺產，消滅了地主的土地所有制，確立了農民的土地所有制。同時，也對韓國的經濟、政治以及南北關系各方面產生了深遠的影響。
經濟方面，農地改革促進了韓國資本主義的原始積累。首先，農地改革催生了一批產業資本家。他們通過倒賣土地和“地價證券”完成了資本的原始積累。如前文所述，韓國的農地改革經歷了諸多波折才得以實施，在此之前，政府的土地政策處于搖擺不定的狀態。這給了土地投機商牟取暴利的機會，他們一方面在地主面前宣傳“無償沒收”的政策，以低價套取土地。而另一方面，又在農民面前宣揚“有償分配”的政策，將地主手中的土地高價轉手給農民。[40]30而農地改革實施以后，政府發放給地主的“地價證券”也成為投機商的牟利工具。盡管《農地改革法》第10條規定，被沒收土地的地主具有“優先參與國家經濟發展事業”的權利。但是，大部分地主并不具備投資經營的能力，而僅僅將“地價證券”視為維持生計的“救命稻草”。尤其是在朝鮮戰爭期間，一些地主迫于生計，甚至以票面價格的20%—30%的價格轉讓“地價證券”。[41]89這些“地價證券”經過投機商人之手，轉化為“產業資本”。而在這一過程中，新興的“產業資本家”獲得了事業發展的“第一桶金”。其次，農地改革為資本主義的發展提供了自由勞動力。“自耕農”的確立，使原來依附于地主的農民，獲得了人身的自由和經濟的獨立。農地改革每戶不超過3町步的限制，使得農村出現了大量的“剩余勞動力”。為了生存，他們不得不流入城市謀生，從而成為工業化發展的預備力量。(17)另一方面，農地改革以前，農民要將大部分勞動產品繳納給地主，而改革之后，這部分地租轉為農民的可支配收入，其中大部分充當了子女的教育資金。據統計，1958年韓國的小學入學率已達到94.6%，是1945年的2倍，中學和大學的數量也呈激增之勢。[6]179國民教育程度的普遍提高，為1960年代、1970年代的經濟飛速發展儲備了高素質的勞動力。
政治方面，首先，農地改革奠定了李承晚政權的統治基礎。盡管支持農地改革是李承晚削弱其政治對手韓民黨的策略之一，但是客觀上卻賦予了農民土地所有權。農民們對李承晚心存感激，“多虧李承晚總統，我們吃上了米飯”[10]1005。可見，李承晚能夠長期專權與農民的支持不無關系。其次，農地改革對韓國國內政治格局產生了影響。現代韓國政黨體系具有較強的地域色彩。農地改革前，以韓民黨為首的地主階層在政壇上比較活躍，這些人以出身于糧食產區的全羅道為主。在農地改革期間，被沒收20町步以上土地的大地主1337名中，全羅道出身的大地主有441名，占33%。[42]經濟基礎決定上層建筑，土地的喪失使“湖南地主”逐漸淡出歷史舞臺，取而代之的是“嶺南軍人”和資本家階層。(18)因此，有韓國學者稱：“不流血的‘農地改革’與流血的‘6·25戰爭(朝鮮戰爭)’相結合，改變了韓國現代史的方向。”[10]1007其三，農地改革對朝鮮半島局勢產生了影響。與蘇聯主導下的北朝鮮土地改革相對應，南朝鮮的農地改革是在美軍政的推動下開展的。因此，二者的土地改革帶有截然不同的性質，北朝鮮的土地改革雖然給農民分到了土地，但土地的所有權依然為國家所有。而南朝鮮的土地改革，本質上卻是私有制。如果說，美蘇“冷戰”是朝鮮半島分裂的外部因素，李承晚和金日成各自成立的政權是朝鮮半島分裂的政治因素的話，那么，雙方展開的土地改革，則成為朝鮮半島分裂的經濟因素，并使得南北的分裂“固定化”。[10]3李承晚為何在朝鮮戰爭爆發之前的1950年3月才匆忙簽署“農改令”？是有意為之？還是被逼無奈？無論是何種情況，農地改革無疑對李承晚政權調動朝鮮半島南部地區的農民參與戰爭起到了至關重要的作用。[15]529因此，我們在分析朝鮮半島分裂的原因之時，農地改革應當是不可忽視的因素之一。
綜上所述，朝鮮半島依靠外力獲得“解放”，其內部并沒有形成一股足以推動改革的強有力的政治力量。這種先天性的不足注定了其改革的曲折性，也注定了其對外部勢力的依賴。因此可以說，韓國的農地改革是美蘇博弈的產物，也是國內各政治勢力斗爭妥協的產物，具有鮮明的時代特征。農地改革表面上是美軍政和李承晚主導的自上而下的土地改革。但是，左翼勢力和農民的爭取也對這場改革起到了推動作用。因此，也可以說農地改革是雙向式互動的產物。農地改革雖然解決了農民的土地所有權問題，但是并沒能改變農業和農村落后的局面。“有償分配”土地的政策，使得農民背上了沉重的債務負擔，據韓國銀行1960年9月統計，25.9%的農家受債務的困擾。[43]另外，對農地規模的限制，雖然在一段時期內抑制了土地兼并現象，但是由此而產生的農地“零細化”問題，一直是困擾韓國農業發展的難題之一。
1960年代以后，韓國實施的“工業化政策”，進一步拉大了工農業之間的差距，大量的農業人口脫離農村涌入城市，造成了土地的荒蕪。為了解決此問題，樸正熙政府曾立法取消對農地規模的限制，但又導致了商業資本投機農地的現象。據1991年韓國農林水產部的調查，韓國全部農地210萬9000町步中的37.4%，即78萬9000町步又重新淪為租佃地，而地主并非農業經營者。[44]盡管農地改革使農民擺脫了對地主的依賴，但是，1960年之后，農民又重新受到商業資本的控制，農民被支配的地位依然沒有改觀。因此，在韓國歷次的土地政策調整過程中，最大的受益者并不是農民，而是政府和資本家階級。
中國鄉村發現網轉自：《江漢學術》2015年第4期
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