基于國家治理體系建構的視角
內容提要：在中國走向現代化的進程中，基層社會治理的性質和形態發生了深刻的變化。隨著現代國家政權建設向下延伸、滲透，基層治理被深深卷入國家政權建設之中，成為國家治理系統中的一個板塊。本文的基本觀點是，分析我國基層治理變革的方向及路徑選擇，首先要觀察國家與社會關系重建中國家對基層治理的目標選擇、角色確認和制度構建。改革開放以來，中國社會結構的分化引發了一系列新情況、新問題，使得國家的基層治理體系面對諸多困境和挑戰。現有體制、機制的不適應性，讓基層治理難以應對資源分配、利益表達、權利保護、社會規范、社會融合等長期性、復雜性的管理問題，威脅到作為國家“前沿”“基礎”的基層安全。轉型期國家對于基層治理的制度建構的方向，直接關乎國家—社會關系秩序的格局，并體現國家與社會相互形塑的復雜環境中的“善治”能力。適應社會發展的需要，國家建構以法治、公平正義、開放性、權力保護、分權、利益協商為導向的基層治理制度刻不容緩。
關 鍵 詞：國家治理/基層治理/國家政權建設/公共性
在中國近現代史上，基層社會的治理形態一直是以兩張面孔出現的。①一方面，基層治理主體作為社會的代表，表達來自底層的訴求，反映民情民意，自下而上地爭取利益，致力于維系原發的社群共同體自治秩序；另一方面，它又作為國家權力執行的代理人，代表國家政權自上而下地履行對基層滲透、管理和控制的職能，按照國家統治的邏輯改造基層社會，維持穩定運行的秩序，從而實現國家治理的意志及其權威合法性，是國家政權建設體系的一部分。晚清以降，在抗擊殖民主義和建立現代化“強國夢”的壓力下，國家建設加速，于是，傳統中國基于鄉村社會結構的國家權力與基層社會間微弱聯系格局，諸如“皇權不下縣”“士紳鄉村治理”的局面徹底改變。百余年來，現代國家政權建設的步伐日趨強勁：政黨與政府的權力不斷擴張，管理職能的范圍不斷擴大，管制方式不斷精細，管理作用的程度不斷深入。在這個進程中，對于社會，民族國家政權建設處于持續的向下延伸、滲透、嵌入的演進態勢，對社會空間的擠壓和主宰，構建了一幅“中心”國家政權與“邊緣”基層社會間權力關系的圖譜。②
我們已無法就基層治理來討論基層治理了。基層治理被納入現代國家政權建設體系之中，成為國家治理的有機組成部分。國家政權的結構深刻影響著基層治理的目標模式，國家對資源的掌控則支配著基層治理變遷的路徑選擇。因而，對基層社會治理變革方向的把握，需要在國家治理的整體目標框架中探析，將基層治理秩序重建與發展視為國家政權建設過程的一個重要結果和標志。如福山所言，國家的構建關乎國家政治秩序的獲取，而社會政治秩序的維系就需要造就國家能力、法治規則和民主責任三者的平衡，被長期忽視的國家能力要素正在回歸。③埃文斯和斯考克波等學者透過發達國家和發展中國家自主性及其作用的經驗研究，支持了“找回國家”的命題，“以國家作為行為主體和作為有社會影響力的制度結構的觀點會變得時髦起來”④。
然而，社會并非被動地受國家單方面宰制的客體，它作為各種組織形態以及利益主體構成的復雜系統，按照一定的內生邏輯運行，是自由活力所在。它以多種形式對國家政策過程施加影響，與國家形成交互影響、相互形塑的關系，社會的結構形態同樣影響、制約著國家的選擇，其變遷過程帶來的種種問題則挑戰著國家的自主性及其能力，迫使國家做出回應和調適。由此觀之，社會治理不僅是國家治理所在的場域，也是關乎國家治理變革路徑選擇及其成效的重要變量。恩格斯在《反杜林論》中精辟指出，即使在“專制國家中，國家也以‘整個社會代表’的身份，執行由一切社會的性質產生的各種公共事務”，可以說，“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎的，而且政治只有在它執行了它的這種社會職能，才能持續下去”⑤。
十八屆三中全會決議及《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，規劃了構建國家治理體系與實現治理能力現代化的戰略目標。社會治理作為國家治理體系的重要組成部分，肩負著規范社會行為、調整社會關系、提供社會服務、維系社會秩序等多重使命。基層位于國家和社會的交會點，是社會治理的基礎環節，正所謂“基礎不牢、地動山搖”，其地位的重要性不言而喻。與此同時，基層社會治理內在的二元角色張力，使其面對一個考驗大國治理的持久話題，這就是，國家應以怎樣的導向、方式、策略來實現對基層的治理？國家推動的基層治理結構究竟該如何搭建？這個問題包括：國家社會治理政策如何傳導到基層并獲得有效的執行？國家需要動員或吸納哪些社會力量或地方精英作為國家代理人，來操作并完成基層社會的治理？國家的基本政治制度建設、行政制度建設如何支撐基層治理的良性運行？基層組織的設立的規則、權力框架和運行機制是什么？基層社會應保持怎樣的自由、自治和活力，才能充分發揮參與和合作的積極性？國家與社會如何調適和互動才能超越非此即彼的二元對立，達成二者的關系平衡乃至雙贏？
一 社會轉型中的基層治理：困境與挑戰
基層緊貼地面，是顯示社會結構變遷的晴雨表。一方面，它最先呈現社會出現的新情況、新問題，反映社會矛盾所在；另一方面，它是處置、化解管理問題的第一個平臺，被看作維持秩序的“前沿要塞”。前者體現社會變化給基層治理帶來的困境與風險；后者則指向國家對基層治理的目標和任務指派。這就意味著，基層治理需要在對外和對上的雙重壓力下做出回應與調適，并在多元利益平衡及制度激勵框架中進行行為選擇。
當今基層治理所處的場景，是改革開放以來經濟、政治、社會發展模式的綜合結果。以促進經濟增長為核心、快速實現城鎮化為目標的國家現代化過程，在國家成長的同時，造就了經濟高速發展與社會綜合發展的結構性失衡，這給基層治理帶來了極大的困境，即我們普遍感知基層的不滿、失序和沖突。總體上說，現階段中國在社區人口構成、組織形式、階層與價值觀念等方面發生的變化，⑥深刻影響并改變著傳統基層社會管理的方式，對基層治理適應能力建構與秩序重建提出了挑戰。
(一)社區人口結構變化引致基層一系列新的社會問題，迫切要求建立新型的基層治理秩序。伴隨著國家推行的城鎮化、城鄉統籌發展及相關土地管理政策，我國人口出現大規模由農村遷移至城市的狀況。據每十年期人口普查數據和國家統計局發布的年度城鎮化率報告顯示，在城鄉居住人口構成比重上，城鎮人口數量持續增加。1995年，城鎮人口為34752萬人，占全國人口比重的28.85%，這個數字在2014年上升為74916萬人，占全國人口比重的54.77%。但其中的戶籍城鎮化率不足35%。從2010年后的統計看，我國每年城鎮常住人口數量的平均增速是1.3%，即城鎮1800萬人左右，而鄉村地區人口凈流出平均每年1100萬—1300萬。從人戶分離狀況看，2010年第六次全國人口普查數據是26139萬人，其中市區內人戶分離為3995萬人，其他人戶分離跨省、跨區流動人數(流動人口)22142萬人，較1990年第五次全國人口普查的數據增長了81.03%，2013年和2014年，人戶分離人口數量分別為28900萬人和59800萬人，其中流動人口分別為24500萬人和25300萬人，比上年度分別增長944萬人和800萬人，人戶分離數量也在不斷增加。⑦以北京為例，2015年5月22日，《人民日報》、人民網發布國家統計局北京調查總隊關于北京常住人口居住位置分布，以及常住本地人口和常住外來人口在不同居住位置中的比重。顯示常住人口總數為2151.6萬人，西城區人口密度為每平方千米25767人，65%的常住外來人口居住在四環以外，1000萬以上人口居住在五環外，占常住人口總數的近50%，而六環外居民占總常住人口的33%，其中外來常住人口占近一成，為7.8%，本地常住人口每3人中有1人住在六環以外。⑧
處于動態變化的城鄉人口結構，改變了原有社區居民構成狀況，給基層帶來一系列新問題，主要表現為：第一，人口高度密集的城市社區與“空心化”的鄉村社區并存。前者要應對洶涌的流動性管理問題和公共服務需求，后者則面對日益衰敗中土地資源沉積和家庭成員分離，來自不同地方公眾的各種差異化需求陡然增加，考驗了基層服務供給與需求之間的適應性。第二，基層可供給的資源十分有限，屬地管理與服務資源和能力同公民不斷上升的需求之間存在巨大張力，降低了公眾的滿意度和信任。第三，在城鄉分割的戶籍管理制度下，流動人口進入城市，卻無法享有與城市戶籍人口相同的公共服務待遇而真正融入城市，這種身份上的隔離不僅帶來大量就業機會、保障分配的不公平，而且制造了城市人對外來農民群體的歧視、排斥異己心理上的疏離、冷漠甚至對立。第四，城市化迅速推進，使得大量土地成為城市建設用地，相當一部分農民失去土地，成為“無土地、無職業、無社保”的“懸浮”于社會中的“三無”群體。⑨同時，由土地征用、圈占農地、強行房屋拆遷引發的利益糾紛和矛盾沖突也在高發狀態，制造了數量增加的群體性事件。第五，城市快速擴張與建設轉型能力不足，在城鄉結合部制造了大量的“城中村”。這些非村非居的區域，城鄉交雜，是政府管理缺位的地方，基礎設施落后，沒有公共服務覆蓋，又是大量外來人口聚集生活的地方，秩序混亂，環境惡劣，犯罪事件高發。此外，由于核心城區生活成本不斷提高，大量流動人口擠壓到城鄉結合部地區。像位于城鄉結合部位的北京天通苑、回龍觀等超大型社區，由于人口高度密集，給居住、學校、醫院、交通出行、物業管理等公共服務設施造成極大壓力。由于外來流動人口構成比重大，群租、社區環境和秩序臟亂等問題層出不窮。⑩
(二)階層結構及其價值觀念變化，帶來了公眾社區生活利益訴求選擇的多樣性和異質性，公共資源分配如何達成，才能使公共利益成為社區生活利益博弈乃至沖突的關鍵節點，考驗基層治理在多樣性社會中謀求利益調適和共同體秩序的能力。我國社會利益格局變遷和階層結構變化與計劃經濟向市場經濟的轉型如影隨形。經濟結構調整、經濟快速增長和收入分配結構變化，讓人們的經濟社會地位發生了重大改變，從而出現了社會利益關系和利益格局的改變。社會階層的重構讓一部分人成為社會精英，影響或掌握了公共資源分配決策的話語權，而改革中利益受損的階層受到絕對或相對的剝奪，成為社會中的弱勢群體，社會出現了較高程度的分化。隨著區域間、行業間、階層間收入差距的不斷擴大，分化在加劇，弱勢群體的權利得不到保障，他們缺乏法律保障的渠道進行利益訴求的表達，權益被嚴重壓制。但這是一個倡導權利和民權高漲的時代，公眾對權利渴望與體制對權利壓制間的張力，制造了社會沖突，導致信訪、群體性事件以及其他形式的抗爭行動大幅度增加。(11)由于所處的社會經濟地位不同，人們對利益乃至事務的認知不同，由此形成了不同的價值觀念和行為規范，即便是處于社會底層的群體，其觀念和要求也存在差異，常被形容為“底層碎片化”。這讓我們的生活處于一種多元化、異質化的結構之中。
差異、離散的社會結構帶來的多樣性和復雜性，向基層治理提出了回應力要求：首先，在提供公共服務的過程中，如何在資源約束情況下，圍繞多元利益協調，形成符合公共利益的公共決策及其資源配置方案，以保證公平與效率的平衡。也就是說，基層該以什么樣的制度、方式和過程達成政策的“合意”，以謀求治理的“至善”。其次，基層面對面接觸公眾，直接回應公眾需求，如何能有效資政民情，獲取民意并開放公民參與的通道，建立政府與公眾合作治理的制度基礎。最后，應對權利時代各種形式的社會沖突，基層治理該以怎樣的認知觀念、態度和方式回應危機事件，如何以法治、公開、透明、權利維護的方式，溝通危機信息、處置危機問題，以利益協調機制調適利益關系，建立兼利益表達、協商對話和社會管制有機組合的治理模式。唯如此，才能解決基層“剛性維穩”以及“越維越亂、維而不穩”的問題。
(三)基層組織形式的結構性變化，社會整合的基礎性結構承受巨大壓力，考驗基層通過治理在“原子化”“碎片化”狀態下實現社會融合、社群團結與政社合作的能力。從組織形式看，政府是一個具有嚴格規范、層級節制的官僚體系，而社會是一個松散的、由多種利益群體構成的組合體。國家統治實踐的一個重點任務就是試圖以強制、威權、法治或民主等不同的形式，將社會按照一定的制度規則連接、組織起來，形成一定國家與社會互動的關系格局，以維系一種可控的、有序的社會生活秩序。(12)在我國計劃經濟時期，適應國家集中統一的計劃要求，需要建立“總體性社會”(13)，將社會的各種要素集中納入國家控制、動員的系統，形成國家全面掌控的制度。為此，國家用“單位”體制統合了城市的組織及其工作人員，在農村則采取“人民公社”化將松散的農民納入國家合作社組織，用戶籍制度將民眾固定、區隔在居住空間，并以意識形態工具強化對各種組織以及成員的組織化規范。據此，國家努力自上而下地吸納、組織和統合了社會，以控制社會分散性帶來的可能的不確定性和不穩定性。(14)
改革開放后，國家戰略重點轉向以經濟建設為核心，釋放經濟發展的活力，提高公眾生活水平。隨之啟動了分權化改革、所有制形式改革，并逐步確立了社會主義市場經濟體系。農村家庭聯產承包制瓦解了人民公社體制，國有企業股份制改造以及單位組織經濟福利功能向社會轉移，單位組織體制式微，傳統的組織形態被抽取，社會組織形式發生了重大變化。一方面，國家的分權帶來市場和社會的活力，“兩新組織”(即新經濟組織和新社會組織)快速發展和成長，參與經濟生活和社會公共事務，逐步成為利益主體和重要的社會力量。社會逐漸以自主性組織化形態開始進行組織化，并要求國家給予更多的經濟權利、社會權利和政治權利。另一方面，如前所述，伴隨著社會結構的分化及個人權利意識的確立，社會利益群體的分化、碎片化、異質特征在不斷加強，社會成員的“原子化”“離散化”程度明顯。然而，與多元利益主體結構相適應新的組織化的利益表達、調適和整合途徑與機制卻沒有同步建立，傳統組織形式的衰微乃至“去組織化”，讓維系、協調國家與社會關系的中間層組織缺失，下情向上傳導、整合的制度嚴重缺位。弱勢群體有組織化、代表性的表達尤其不足，其利益訴求難以進入公共政策議程，除非利益受損者采用非常態手段，如自虐型或暴力型表達方式，向政府施壓。這種利益傳導的阻滯，也解釋了為什么中央往往需要通過周期性的政治倡導、組織要求和意識形態教育活動，如群眾路線實踐，來推動官僚組織眼光向下，知曉基層的疾苦，了解基層的不滿，提取基層的利益訴求，進行政策回應，以自上而下的政治動員方式，來完成國家與社會互動的動作。
伴隨人類社會發展，社會成員的主體意識以及利益多樣化的趨勢不可逆轉。適應環境，基層治理的目標選擇不可能以抑制多樣化并阻滯利益表達為導向，相反，需要順勢而為，加快基層治理模式的轉型。據此，為了實現國家對社會利益的代表與整合，基層治理須致力于發展民間社會組織，運用組織化、制度化的途徑，進行利益調適和沖突斡旋。基層的位置讓它擁有獲知社會信息、集聚社會資本、啟動社會協商、發展政社互動的多重平臺優勢，期盼國家在法律和政策層面給予制度化規定，建立基層治理在調整、傳導利益訴求，有序發展組織化公共參與、協商化解矛盾等方面的基礎結構，保障基層治理的有效運行。國家治理模式的目標確立對于基層治理的路徑選擇具有前提性和規范性意義。
二 國家政權建設中的基層治理：目標導向及其局限
我們需要在國家政權建設的框架下，在國家回應社會變遷并尋求調適方式的過程中，看待并思考基層治理的變革之道。基層治理模式是國家—社會關系秩序重建結果的外在表現，是國家制度建構與基層治理行為交互影響、形塑的關系形態。如果從國家—社會二元關系理論來探尋兩者權力影響力的強度及其互動模式，其關系可以呈現為弱國家—弱社會、強國家—弱社會、強社會—弱國家、強國家—強社會四種類型。(15)在實踐中，它們體現出不同的國家權力結構和資源配置方式，也帶來了不同的國家治理績效。
弱國家—弱社會的結構表現為社會離散化、碎片化嚴重，而國家對社會利益凝聚和社會團結無能為力，聽任社會分裂；強國家—弱社會則是國家支配著權力與資源，對社會進行深度的控制，社會及其成員缺乏基本自由的權力，對國家的影響力低下；強社會—弱國家就是米格代爾筆下描繪的社會形塑國家的場景，國家未必永遠居于上風，在國家治理能力不夠強大的地方，它常常被社會中分散或強勢的利益集團綁架。由于缺乏約束社會集團對公共資源恣意攫取的法度和監管權力，國家承擔著自主性喪失，被淹沒在離散的社會結構之中的風險，因而，無法有效地嵌入社會的管理。(16)而強國家—強社會則表現為國家擁有強有力的治理能力，依法保護公民權利，保障利益訴求的傳輸和歸集。它具有公共性與超越利益集團的自主性，有效地管制市場和社會的失范行為。與此同時，其社會也體現了高度凝聚和良性運行的特質，公民及其組織不僅遵循共同的價值信仰，維護社群生活的秩序，而且遵紀守法，按照規則理性誠信、自主、負責地生活，社會組織積極參與公共事務管理，成為與政府的合作伙伴。強國家—強社會的雙向互動、形塑模式是國家—社會關系的理想模式，也是我國國家建設與社會治理追尋的方向，是基層治理路徑選擇的依據。也就是，“隨著當代社會的發展，政府與社會關系的調整推動現代民主理論將關注重點轉移到國家治理過程上。如何有效治理國家，塑造一個民主的強政府，取代了如何制約權力的問題，成為民主政治理論的一個核心命題”(17)。正如戴維·赫爾德所言，“在今天，民主要想繁榮，就必須被重新看作一個雙重現象：一方面，它牽涉到國家權力的改造；另一方面，它牽涉到市民社會的重新建構……即是國家與市民社會相互依賴著進行轉型”(18)。
國家政權建設框架下的基層治理路徑選擇或者說國家—社會關系建構，取決于國家治理過程的四個關鍵因素：一是目標取向；二是制度結構；三是代理人選擇；四是行為策略。四個要素的性質關乎基層治理何去何從，因為，基層治理畢竟是現代國家為獲得社會秩序和服從而與社會訂立行為規則的國家建構工具，為建立理性、規范、制度化的整體國家體制的組成構件。(19)國家對基層治理的目標取向設定了基層治理的角色和功能，決定了基層治理的地位；制度結構則規定了國家與基層互動的關系結構及其社會生活依從的基本規則，確定了基層治理行為選擇的邊界；代理人選擇是國家為實現對基層控制能力的延伸，而在屬地選擇動員的地方資源的結構及賦權，形成了地方治理的精英群體；行為策略則是國家采用怎樣的機制或手段來調動基層治理資源，實現基層治理的特定目標。
新中國成立后，我國的基層治理結構的特征主要體現為國家主導，具有強烈的“行政化”色彩，自上而下進行社會控制。國家將基層治理看作國家法律執行、國家權力向下滲透并汲取財政資源和國家政策向下傳導實施的過程，國家力主統合社會并獲得社會的服從。因而，在國家權力建構中，基層治理的角色主要被定義為執行國家政策、完成國家指派的任務、延伸的國家管理、維持屬地的秩序等責任。20世紀90年代，雖然國家在鄉村推行實行了村民自治，但國家以官僚體系的行政力量向下滲透和嵌入的治理模式在持續。國家主導的目標讓基層在權力分配、組織設置、資源獲取、服務提供等方面受制于國家行政系統的供給，基層治理基本成為行政鏈條的末梢，負責國家下派事務的最終完成并將政策要求輸入民間。由于國家管理的事務繁多，且國家力量受到地方性知識的局限，完全依靠正式的官僚系統常常無能為力，所以國家需要在基層尋找代理人協助，例如在鄉村使用經濟能人和在城市使用的協管人員，形成了與國家存在委托—代理關系的非正式的或“半官半民”的治理隊伍，其中一些人成為地方精英。同時，國家為了有效地統合社會并調動基層資源，對基層社會的組織化和運動式動員是國家采用的主要行動策略，以“強刺激”推動政策能夠下沉落地，并打破官僚系統的封閉性。例如，群眾路線既強化了國家與基層的互動，也以自上而下提取的方式獲知了基層的利益關注，可以說，它是缺乏自下而上的利益傳輸管道時，國家以動員、吸納方式汲取政策依據的重要方式。
國家政權建設過程中形成的對基層治理的制度模式，具有積極意義和消極作用。從積極的方面講，國家建構建立起現代國家管理的基本制度，理性的官僚制逐步確立，彰顯了依照法理和規章行事的規則，形成了規范化、精細化的管理程序和正規化、專業化的官僚隊伍。國家在法律體系、財政制度、人事管理制度、公共政策制定與執行等制度日臻完善，據此國家促進了對社會的規制能力，并增進其治理的合法性。但從局限性方面看，國家單中心的治理結構受到自身資源以及社會分散性、異質性的約束，使國家對基層治理實施全面統合往往大打折扣，導致控制行為扭曲、變異。例如，國家尋找代理人協助管理和執法，但又沒有足夠的財力支付其費用，因此會在政策上“開口子”，默許代理人謀取經濟利益以彌補經費缺口，這往往誘發底層人員沆瀣一氣、苛捐雜稅盛行、中飽私囊等逐利亂象，嚴重威脅國家的統治基礎。
還應看到，對于轉型期復雜的社會結構而言，現有的基層治理體制存在諸多的不適應性，使得國家治理能力與處于發展、變遷的社會秩序要求有一定差距。這需要國家通過進一步的治理制度建構和重建來提升其創新及適應能力，改革國家基層治理的方式。
第一，“運動式管理”模式及其路徑依賴于建設依法治理的基礎制度無補。
國家能力的基礎源自國家依法建立和確定的基本治理制度，它構建了國家應對風險和危機的組織、資源與行動框架，也維系了國家政權體系的常態運行規則。然而，從中央到基層，政府長期運用的“運動式管理”，卻成為一種頗具中國特色的治理模式，基層為了執行上級下達的多重任務，更為頻繁地使用，幾近路徑依賴。毋庸置疑，瞬息萬變及其帶來的前所未見的問題，可能讓“運動式管理”在常態組織無能為力時找到生存和擴大的空間。但“運動式治理”恰恰是國家治理缺乏有效的制度支撐的反映。基層治理的“運動化”取向有四個制度性原因所致：首先，快速執行上級下達的限期整改任務或回應上級的檢查評比，日常工作存在問題，用“運動式管理”遮丑；其次，條條與塊塊權責模糊、交叉重疊，面對問題互相推諉、難以協調，有時需要借助“運動式管理”來整合；最后，基層維穩壓力高于一切，關系到基層干部的“烏紗帽”，因此，應急而不是常規制度建設，往往成為工作重點，對事件的“運動式管理”順其自然；最后，“一票否決”的績效問責讓基層圍繞“指揮棒”行動，習慣采用聲勢浩大的“運動式管理”顯示形象和成效。無論如何，“運動式管理”摧毀了政府依照法定規則建立和完善常態制度的邏輯，如果國家“運動式管理”方式不能成功轉型，那么，依循法治、理性的基層治理結構無法建立。
第二，控制導向的管理強制和維穩思路于解決異質多元社會的利益平衡問題無補。
當我們步入個人選擇且尊重自由權利的時代，國家統御下的總體性社會結構特征就開始逐漸衰退，取而代之的是多元、分散化的利益結構。每個人獲得利益和爭取權利的驅動不斷釋放，而在資源稀缺環境下，圍繞利益分配的利益沖突會迫使人們關注分配過程的公平正義性，解讀不同標準下的正義本質，謀求不同階層和利益群體間的利益協調與均衡。分散性、沖突性、自主性及其復雜性構成了利益和權利時代的社會屬性。對此，政府傳統簡單的強制式控制，通過剛性維穩手段，企圖將多元的利益需求壓制或統一格式化為單一的供給，由政府作為利益的統一代表人進行利益分配。強制只是解決行為的屈服和順從，但無法滿足人們對生活乃至尊嚴的基本需要。因此，這樣的管理模式無法奏效，它不僅招致對立和反抗，常常遭到反人性、反民主的罵名，而且還致使政府不斷擴大公權力的邊界，恣意妄為，危及政權統治的基礎。應對轉型期社會，政府統治方式的轉型具有迫切性和先行性。
第三，封閉、排斥式的管理手段于解決流動型與權利型社會的平等、分享問題無補。
工業化和城鎮化的進程打破了自然經濟的社會結構，大大增加了社會人群的流動和人際交往的空間與機會。流動性社會至少在三方面給傳統治理模式帶來挑戰：首先，城鎮化進程讓大量依附于土地和農業生產的農民轉入城市區域，轉型為城市就業人口。城鎮化轉型中不僅需要就業機會，更需要包容性、保障就業權均等和基本社會福利保障的制度安排，開放、包容、共享、公正原則是制度確立的基礎。其次，流動性影響著縱向社會流動的標準和方式，它倡導通過專業化、努力、貢獻、成就實現上升的通道，主張公共職位向社會開放并反對特權的壟斷，縱向流動公平搭建了社會正態、良性發展的動力來源。最后，流動性增強了人們之間的交往需要、交往機會和交往能力，也提高了人們信息傳播與人際溝通的能力。尤其在信息化社會中，新媒體傳播方式形成了多樣的信息溝通渠道，使得公民呼聲及其利益訴求有了多元的傳播和匯集方式，成為權利表達的媒介。這一不斷增強的社會流動性趨勢與公民追求社會權利趨勢的合并，使得傳統以壟斷、封閉、排斥為特征的社會管理模式完全無法適應流動性變化，更無法適應來自社會的權利要求，管理模式本身就構成了嚴重的社會問題。它既不能有效回應問題，而且單向度壓制、管控的思路會制造更多的抗爭和沖突。社會管理模式變革勢在必行。
第四，獨步天下的行為方式于國家嵌入社會，解決碎片化并實現整合社會資源無補。
傳統社會管理方式突出政府作為政治、經濟、社會、文化事務唯一管理者的統治地位，依靠官僚系統自上而下地強制執行工具運作，“大包大攬”“獨步天下”是政府習慣的行為模式。通常人們看到，政府獨攬公共事務管理會帶來一系列問題，諸如權力過大、決策失誤、監督缺失、催生腐敗以及民間社會凋敝等。然而，從基層社會治理的角度看，獨步天下的社會管理方式的有效性是其致命的問題。首先，僅僅依靠單一垂直的官僚系統推動，無助于應對基層多樣化帶來的復雜性，即無法有效嵌入基層社會并吸納不同的利益訴求，其政策往往也懸浮于國家與社會的交接處，很難真正落地并產生應有的效果；其次，鑒于對社會嵌入的乏力，官僚系統也難以克服社會“碎片化”狀態帶來的種種問題，降低了整合社會資源的能力。與此同時，政府執掌權力，使得資源過度集中，造成體系僵化，基層難以選擇彈性、應變的方式回應問題。
第五，社區公共空間的缺失于利益協調、公共參與和政社良性互動無補。
由于行政權力不斷下沉，人們居住生活的社區共同體成為行政序列的延伸而不是居民圍繞社區生活質量進行自主管理的公共空間。由于人們在社區中無法討論、商談并決定自身的事務，居民公共參與的原動力受到了抑制，來自草根的利益表達管道也就無法通暢，而建立政府與社會良性互動、彼此分享、共同治理的機制也就無從談起。
三 轉型中國基層治理的變革進路：從一元到多元
如果把基層治理變革看作國家為調適與社會的關系而采取的制度改革方案，(20)那么，在我國，基層治理發展的前景和方向首先取決于國家治理變革的進路。顯然，現代國家在調整與社會的權力關系時，力圖在國家管制的有效性和社會自由的保障性之間取得平衡，即構建強國家與強社會。也就是說，在與社會互動中，國家一方面要具有“公共性”和“自主性”的價值基礎，能夠超越社會集團的偏私利益，維護公共利益，建立公平正義的利益分配制度，有效地監管、規制市場違法行為和社會失范行為，實現公共服務和捍衛社會秩序；(21)另一方面，為了增進社會的繁榮和活力，也為了回應復雜社會的沖擊，又需要國家具有開放包容多元與異質利益、維護公民權利、促進利益充分表達、協商并平衡利益關系的能力。國家要立足于“公共性”精神，基于公平正義的立場，斡旋和協調多元利益，整合需求，制定公共政策。
從“一元”獨攬的治理結構走向“多元”的合作治理結構，是分化的社會帶給基層治理的產物，唯有如此，治理過程才能有足夠的彈性和容納力來消化社會的復雜性和多樣性帶來的差異，實現對基層社會利益關系的調適，從而獲得社會秩序。依循這一邏輯，國家應打造以法治為基礎的開放性治理系統，(22)構建政社互動、共治、合作的平臺。在這一治理轉型的過程中，國家治理制度的構建具有優先性，它決定基層治理制度與行為的基本走向。
筆者認為，從基層顯現的社會問題及其深層原因機理看，國家治理體系構建迫切需要建立三個基本方面的基礎制度：一是法治制度。它是基層治理行為的立足點和保障，是破除信訪管理、“運動式管理”中“人治”、恣意妄為痼疾的前提，也是逐步確立社區共同體公民權責資格、承擔公共責任的必要條件。二是公正的分配制度。它是防止政府以及社會中強勢利益集團掠奪，制造社會不平等與對抗沖突的本源，國家需要確立指向促進社會進步的公平正義分配原則。三是開放性的政府。它要求政府限制權力，公開透明，回應社會變化提出的新要求。以此為基本，國家應在基層治理層面建立以下體制。
1.建立有限政府，重新界定基層政府的職能和角色，以推進民生為本的服務型政府建設為核心，調整任務重點，改革工作機制。基層政府從管制轉向治理的前提是工作目標和導向的轉型，即將回應民眾的基本而普惠的服務需求，保障民生需要作為工作重點。基層政府直接接觸民眾日常生活，對民眾需要相對熟悉，作為政策執行者，提供服務是其本位職責。這意味著基層政府職能與角色的轉變，即面向民眾、洞察民需、組織資源，以供給適應基本需求的公共物品和服務，選擇有效的服務機制為主要任務。伴隨工作重心的轉移，基層政府的工作機制和行為方式也勢必從注重管控—順從向注重親民—服務方向轉變，這要求重建開放式基層政府治理制度，以滿足公共服務有效供給的需要。
2.建立社情、政務信息收集、反饋和分享的平臺，依托信息資源，發揮服務供給、民意采集、利益傳導和社會監督的多重功能。建立信息交換及資源分享系統是開放性基層政府社會治理的必備工具，它發揮著多重功能，構筑了政府與民眾雙向交互溝通的平臺和門戶。首先，信息系統是基層政府信息公開的載體，借此向民眾開放政務和社務信息，告知執法、審批、公共服務事項的權責、受理流程、資格條件，實現民眾的基本知情權。其次，雙向性的信息系統是政府知曉社情民意的一個主要通道。通過網絡平臺，基層政府既可以實現對民眾需求和期望的調查，征集服務的項目；又可以由民眾自主反映問題、提出訴求、提供建議，尋求基層政府的咨詢或為政府獻言獻策。最后，基層政府依托網絡平臺，定期就專項政策議題或事件與社區居民進行交流互動，共同關注或商談公共事務。這不僅能夠增強民眾對社區事務的關注度和參與意識，培養共同體精神，而且有助于民眾達成共識基礎上的政策服從。
3.確立民需導向和服務的便利性原則，實現基層政府組織業務管理的流程變革，解制過度的繁文縟節，公開、清晰基層政府的責任與權力，建立部門間協同整合的工作機制。基于公共服務目標導向的基層政府管理，可謂是對政府的“倒逼”，必然要求其以組織外部變化為關注的焦點并由此指導組織內部的改革方向。服務型基層政府建設需要政府在外部服務需求與內部供給能力之間尋找不足，以組織改革彌補差距，謀求服務數量與品質的雙重滿意度。來自民眾的服務人性化、針對性、便利性、可及性要求，讓基層政府從組織結構、功能、履職方式都受到了考驗。作為回應，基層政府力圖改革權力壟斷、審批過度、繁文縟節，以及條塊分割、各自為政的“碎片化”等管理問題。通過建立協同機制，明晰責權、整合功能、重組部門、減少審批事項、放松社會服務的管制、重建流程環節與實現綜合“一站式”服務，使之成為基層政府服務能力提升的備選工具。近期一些地方實施的“權力(責任)清單”不僅旨在以公開透明的方式向社會說明每個政府部門的職責權限及其業務流程設置，而且還致力于厘清政府部門間的責權邊界以及聯結方式、明確服務的指向、精細服務的方式、提高服務的效率和質量。
4.向社會分權，積極培育社會組織，促進社區自治，建立政府與社會合作伙伴機制，形成新型的政社關系。促進社會自主管理是開放性政府追求的目標。面對日益復雜的社會，政府行為的目的不是壟斷權力、單向強制、單打獨斗，而應是尋求與社會良性互動、友善合作的途徑，這樣，不僅能夠讓政府“有所為有所不為”，抓大放小，而且能使政府增強治理的彈性能力，以適應快速的變遷并收獲廣泛的社會支持。因此，政府向社會分權是社會發展、新型政社關系建立的前提條件。通過法治的途徑，授予社會組織的法定地位和權利，通過合同與服務委托，賦予社會組織公共服務提供者的身份；拓展社會組織代表性利益表達和傳導的空間，使其成為代表、維護一定社會群體利益并以“組織化”方式居間調適利益沖突的中介；啟動基層政策議程的參與，鼓勵社會組織介入其中，共商社區社情政務。基層政府作為締結公共事務治理伙伴關系的促進者，通過這些渠道，開放社會參與的空間，塑造社會組織成長的環境。
5.發展基層利益表達和協商民主的程序和技術，在與民眾的溝通互動中一道學習商談民主的規則與技術，推動理性的參與過程。社會建構理論告訴我們，政府沿襲多年的單向度、一元化、強制的管控方式依然完全不具備包容多元利益結構的能力，存在于權利、民主和利益分化時代的權威體系，尋求社會包容性發展的道路不可避免。而協商民主過程讓獲得平等表達權的人們通過商談對話來協調利益關系，讓有著不同生活經歷和價值偏好的人相互說服、達成理解并促進互惠，顯然成為基層治理的一種重要選擇。基層政府與社區居民一道思考、學習協商技術，謀求理性的解決問題辦法，是社區共同體生活的重要組成部分。開放性基層政府社會治理嵌入與民眾共同學習新的治理方式之中，包括開放政府重要的可供討論的公共政策議題、多方接受的協商規則的制定、協商代表的推舉與選擇、議事程序的公平性與平等性保護、協商中的爭議斡旋、政策方案的抉擇方法等，在技術和策略上保證基層政社合作、公共參與目標的實現。
參考文獻：略
作者簡介：孫柏瑛，中國人民大學公共管理學院行政管理學系教授、博士生導師、系主任
中國鄉村發現網轉自：《國家治理研究》(京)2015年第1期
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