內(nèi)容摘要:隨著治理環(huán)境的變遷，中國政治體制中的固有缺陷開始顯現(xiàn)出來，主要是基層政府治民權(quán)和高層政府治官權(quán)的不足，以及各級政府之間權(quán)責(zé)利關(guān)系的失衡。同時，在基層治理中采取了不利于基層政權(quán)的輿論引導(dǎo)，以及在信訪上無原則施壓的政策。這些政策選擇與當(dāng)前中國治理體制固有的缺陷結(jié)合起來，影響了基層干部的政治忠誠，削弱了基層政權(quán)的權(quán)威。這種基層國家工作人員與上級執(zhí)政者之間的斷裂具有隱蔽性，如不及時采取積極的改革措施將其化解，必將對未來中國政治的發(fā)展產(chǎn)生重大影響。
關(guān)鍵詞:基層國家工作人員；基層治理；斷裂
曾有研究指出，中國上下分治的治理體制和政治信任的層級性有助于實現(xiàn)政治穩(wěn)定。利用民眾“有限度的忠誠抗議”監(jiān)督地方官員等做法，在維護中央執(zhí)政者合法性方面發(fā)揮著積極作用。也有學(xué)者觀察到了當(dāng)前中國政治中自下而上的增壓機制，但這個壓力機制中的一個重要的主體——基層干部在整個體制中的艱難處境，以及在這種困境之下所產(chǎn)生的政治心理，卻未引起重視。當(dāng)前上下分治的政治體制和與之相配套的治理策略，已經(jīng)由維護政治秩序的減壓閥變?yōu)榍治g政權(quán)合法性的潛在威脅。其維護中國政治信任的層級性的效用不斷遞減，而長久以來在基層治理中所采取的一些政策選擇，已經(jīng)導(dǎo)致少數(shù)基層干部萌生對一些上級政府部門的離心傾向。基層國家工作人員與上級政府尤其是高層執(zhí)政者之間開始生出一條心理斷裂帶，這將對未來的中國政治產(chǎn)生重大影響，必須高度重視。
中國特殊的管治結(jié)構(gòu)和治理策略是建立在特定的治理環(huán)境基礎(chǔ)上的，離開一定的環(huán)境，這些制度和策略就會失效甚至產(chǎn)生負(fù)面作用。與20世紀(jì)后期相比，當(dāng)前中國國家治理的大環(huán)境發(fā)生了兩個方面的重要變化：
第一，民眾權(quán)利意識的提升與社會沖突原因的變化。經(jīng)過幾十年的改革開放，中國民眾的權(quán)利意識不斷提升。上個世紀(jì)的民眾抗?fàn)幨恰耙婪範(fàn)帯?，即在國家法律政策?guī)定的框架內(nèi)，要求按照國家規(guī)范文件的規(guī)定辦事。但是當(dāng)前中國民眾的抗?fàn)幰呀?jīng)不再是只要符合國家的法律政策就接受，而是有意識地面對政府爭取和保護自己的權(quán)益。
上個世紀(jì)90年代，民眾的抗?fàn)幓緦儆诨诰唧w利益的權(quán)益性抗?fàn)帲S著權(quán)利意識的提升，中國民眾的抗?fàn)幊霈F(xiàn)了向政治性權(quán)利抗?fàn)庌D(zhuǎn)化的趨勢。身處底層的群眾開始從制度的層面思考自己不利處境的原因，進而對一些并沒有直接損害自身利益的社會不公現(xiàn)象產(chǎn)生對抗的情緒。這種情況日積月累，逐漸在中國民眾的社會行為模式中衍生出一種“抽象憤怒”。抽象憤怒的產(chǎn)生既是民眾權(quán)利意識提升的反映，也深刻地影響著當(dāng)前中國民眾與政府之間的沖突模式。雖然當(dāng)前中國民眾與政府的沖突主要還是圍繞著具體的利益矛盾，但是沖突的原因開始有泛化的趨勢，即針對一個具體的事件來發(fā)泄對政府的多種不滿情緒，符號化抗?fàn)庨_始出現(xiàn)。所謂符號化抗?fàn)?，是指抗?fàn)幍闹苯釉蚧蚩谔栔皇蔷哂姓?dāng)性的符號，或者說是民眾將實現(xiàn)社會公平正義等抽象要求具體化的一個符號，其背后深層次的不滿針對的是社會體制。
第二，信訪的異化，進一步消減了政治信任的層級性。中央政府設(shè)置信訪制度的初衷之一是作為傳遞基層信息的有效渠道，并借此監(jiān)督基層代理人的行為。但是由于信訪制度的內(nèi)在缺陷，訪民奔波多年，輾轉(zhuǎn)于各級國家機關(guān)之間，依舊無法解決其問題，導(dǎo)致原本對高層政府機關(guān)高度的政治信任因進京上訪而嚴(yán)重流失。
信訪制度削弱民眾政治信任的另一個重要原因是部分地方政府賄賂中央信訪機關(guān)，俗稱為“銷號”，即地方政府在維穩(wěn)的高壓之下，不得已采取花錢收買中央信訪機關(guān)工作人員，讓其拒絕登記本地訪民或?qū)⒁呀?jīng)登記在案的記錄抹掉。腐蝕信訪機關(guān)帶來的消極影響遠超過一般的機關(guān)腐敗問題，由于中國特殊的政治文化傳統(tǒng)，信訪制度一直被老百姓看作是“上達天聽”的唯一渠道，如果他們發(fā)現(xiàn)連信訪部門都被拉攏腐蝕而拒絕傾聽他們的疾苦，就可能把對個別干部的失望轉(zhuǎn)化成對體制的失望。近年來中國民眾對部分中央機關(guān)和地方政府政治信任的層級性不斷弱化，是當(dāng)前執(zhí)政者在進行政策調(diào)整時不得不考慮的因素。
中國上下分治的治理體制在有助于分散執(zhí)政風(fēng)險的同時，也隱含著一系列內(nèi)在的固有矛盾，隨著治理環(huán)境的變化，這些弊端逐漸凸顯。
第一，基層政權(quán)治民權(quán)的不完整。曹正漢指出，中國的管治結(jié)構(gòu)是“上下分治的治理體制”，即中央掌握治官權(quán)，中央政府選拔地方官并負(fù)責(zé)制定大政方針，地方掌握治民權(quán)。雖然他認(rèn)為這種權(quán)力配置的上下劃分不是絕對的，但是作為基層政權(quán)的縣市級政府掌握著包括向民眾征集資源等一系列核心的治民權(quán)，因此享有治理一方的基本完整的行政權(quán)能。但實際上基層政府的治民權(quán)是不完整的，這種不完整不是細(xì)枝末節(jié)層次上的，而是財政、人事等一系列核心權(quán)能的缺失。
首先從最重要的征集資源的權(quán)力來看。當(dāng)前分稅制的體制給地方政府留下的稅源十分有限，這就導(dǎo)致地方政府能夠向本地征集的財政資源受到很大限制。除了稅收之外，開發(fā)利用土地、礦產(chǎn)等實物資源，也是政府的一筆巨大收入。但是按照我國法律規(guī)定，城鎮(zhèn)及其周邊土地屬于國家所有，山林、礦產(chǎn)、湖泊、河流等資源也屬于國家所有，地方政府沒有獨立的開發(fā)利用這些資源的權(quán)力，往往需要等中央的審批劃撥。
其次是從人事權(quán)來看，基層政權(quán)缺乏獨立自主選拔任用干部的權(quán)力。我國實施的是下管一級的干部管理體制，地方的主要領(lǐng)導(dǎo)人都是上一級黨組織和政府選派的。地方公務(wù)員考試的規(guī)則和各個單位的編制都是由省級政府制定的，真正用人的縣區(qū)級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是沒有權(quán)力決定招錄多少工作人員和制定招錄標(biāo)準(zhǔn)的。
總之，由于重要資源的利益分割權(quán)和人事等決策權(quán)實際掌握在高層級的政府部門手中，基層在用人治事等方面只能被動接受。許多不符合地方發(fā)展實際甚至是有悖民情的政策，基層干部也只能被動執(zhí)行。
第二，外強中干的治官權(quán)，激勵與監(jiān)督的雙向不足。不僅基層政府掌握的治民權(quán)是不完整的，高層級政府手中掌握的治官權(quán)也是外強中干的。所謂外強中干，是指上級政府表面上牢牢掌握著任免地方主要官員的權(quán)力，但實際上對基層官員的管控的效率很低。
首先是當(dāng)前的干部體制缺乏有效的激勵機制。我國的干部管理體制實行的是按照職務(wù)而不是職位定待遇的原則，基層干部的待遇與其工作付出不成正比。越是級別高的干部享受到的待遇越高，越是基層的干部享受到的待遇就越低，但越是基層工作任務(wù)越是繁重，這樣的局面毫無疑問是有失公平的。
當(dāng)前我國干部管理體制中對基層政治影響很大的另一個安排，是所謂的“空降干部”，即上級政府選派人到下級單位來任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而不是從本單位原有的干部隊伍中提拔選任。對于絕大多數(shù)本單位的基層干部來講，這種空降干部的做法嚴(yán)重挫傷了他們的工作積極性。干部晉升體制具有高度的排斥性，而且數(shù)年才能有一次晉升的機會?；鶎痈刹砍１г埂吧厦婵战狄粋€下來，就壓住下面一批人”，如果連續(xù)空降幾個，那么下面這批人基本上就到了年齡限制，一輩子也提拔不起來了。
除了激勵不足之外，當(dāng)前的干部管理體制也無法實現(xiàn)對基層干部持續(xù)有效的監(jiān)督。在當(dāng)前中國的壓力體制中，高層政府對基層代理人的控制主要依靠施壓，在信息嚴(yán)重不對稱的情況下，基層干部對這種壓力的普遍反應(yīng)就是數(shù)字造假和掩蓋矛盾。官員為了升遷而制造虛假政績，“數(shù)字出干部，干部造數(shù)字”已經(jīng)成為學(xué)界和實務(wù)界公認(rèn)的弊病。既然正常的監(jiān)督與考核機制失靈，那么用人上的腐敗幾乎無可避免，裙帶關(guān)系的盛行成為最為基層干部痛恨的體制痼疾，實干的人無法獲得公正的待遇，進一步挫傷了基層干部的積極性，使基層政治生態(tài)陷入惡性循環(huán)。
第三，各級政府內(nèi)部關(guān)系上的權(quán)、責(zé)、利失衡。我國各級政府內(nèi)部關(guān)系的基本格局，就是財政權(quán)上收的同時各項事權(quán)下沉，呈現(xiàn)嚴(yán)重不平衡的狀態(tài)。這樣就導(dǎo)致一個奇怪的現(xiàn)象，即任務(wù)少的高層級政府部門資源多，真正任務(wù)繁重的基層的政府和部門往往資源緊張。
基層國家工作人員在整個干部體制和社會利益格局中也處于不利的位置。從總體上看，當(dāng)前我國基層國家工作人員的待遇是與其付出不成正比的。談到基層國家工作人員的待遇，就必然牽涉兩個常見的概念，既“灰色收入”和“既得利益團體”。實際上，不是所有的國家工作人員都能享受體制分肥的好處，即便是干部隊伍，也是根據(jù)級別和職務(wù)的不同，能掌握使用的社會資源差別很大?；鶎庸ぷ魅藛T實際上在體制分肥中獲利很少，但卻承擔(dān)了體制中越來越多的壓力?，F(xiàn)在社會上甚至出現(xiàn)了將一些“清水衙門”的普通公務(wù)員劃歸為“新弱勢群體”的說法，其背后折射出的正是絕大多數(shù)普通基層國家工作人員的不利處境。
為了在轉(zhuǎn)型期沖突多發(fā)的環(huán)境下維護政治秩序的穩(wěn)定，我國在基層治理中作了兩個政策選擇：一是利用官方媒體強化政治信任的層級性，維護政治體制總體上的權(quán)威；二是在信訪和維穩(wěn)上對基層政權(quán)施壓，以和諧話語束縛其治理手段。
第一，不利基層的輿論引導(dǎo)。在中國農(nóng)村治理形勢嚴(yán)峻的時代，城市居民雖然不能直接感受到鄉(xiāng)村社會沉重的負(fù)擔(dān)，但卻經(jīng)常感慨“魚肉百姓的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部”。這主要是由于電視、報紙等新聞媒介不斷地向全社會傳達這樣一種信息：即國家的政策是愛民如子的，但是基層這些干部搜刮民脂民膏，才搞得農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重。甚至是屬于藝術(shù)形式的電視劇、電影和相聲小品等作品，也都有意無意地塑造基層干部尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“惡劣”的形象。
回顧上個世紀(jì)90年代農(nóng)村治理環(huán)境惡化的問題，學(xué)界已經(jīng)有了基本定論，其根本原因在于不平衡的現(xiàn)代化發(fā)展模式造成的長期以來的城鄉(xiāng)關(guān)系失衡，直接原因是基層政權(quán)體制的缺陷和國家政策的失誤，歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的道德缺陷是缺乏說服力的。但上級政府為了維護在農(nóng)民心中的形象，只能利用官方媒體進行保護性的輿論引導(dǎo)。
在今天新一輪社會抗?fàn)幋似鸨朔闹卫硇蝿菹?，我國的國家治理依舊沿用了這種輿論策略來強化政治信任的層級性。在近年來類似于“唐福珍事件”等一系列因征地和拆遷引發(fā)的惡性事件的報道中，媒體譴責(zé)的都是基層工作人員如何藐視人民的生命財產(chǎn)安全。關(guān)于基層政府興建豪華辦公樓、斥巨資搞形象工程的報道屢見不鮮，但卻很少有質(zhì)疑國家部委不合理的政策和顯示公平的立法的報道。這些對基層政府有針對性的報道以及不深究背后體制原因而一味歸咎于基層干部道德缺陷的評論，都在有意無意地引導(dǎo)著民眾對高層和基層政府的判讀，將很多“問題在上級”的矛盾說成是“天高皇帝遠”的結(jié)果。
第二，在信訪和維穩(wěn)問題上的無原則施壓。長久以來，在維穩(wěn)和信訪問題上采取的都是一票否決的硬性指標(biāo)，并不具體分析來訪的案件是否具有法律和政策上的正當(dāng)性，也不問基層政府是否真具有相應(yīng)的解決問題的職權(quán)。理性者其實也很清楚，這些上訪者未必個個有理，很多問題莫說是基層政府，世界上任何一個政府也沒法解決。但是，由于我國政權(quán)的合法性建立在群眾擁護的基礎(chǔ)上，各級干部關(guān)心群眾疾苦具有不言自明的正當(dāng)性。如果中央對普通群眾的控訴置之不理，不加強對基層干部的監(jiān)控管制，勢必影響黨在群眾心目中的形象。于是，高層政府便頻頻下令，要求基層政府重視民眾上訪，并采取“誰主管、誰負(fù)責(zé)，歸口辦理，屬地管理，及時就地解決問題”的原則，將信訪的壓力轉(zhuǎn)移給基層。高層要求基層政權(quán)重視民眾的呼聲，訪民便取得了道義上的正當(dāng)性，任何不為訪民解決問題的原因都可以歸結(jié)為基層干部不作為。這樣的政策選擇也進一步加大了原本就復(fù)雜棘手的基層維穩(wěn)工作的難度，導(dǎo)致基層國家工作人員陷入“腹背受敵”、“兩邊受氣”的無奈境地。
政治體制的缺陷和治理政策的失誤，導(dǎo)致我國的基層治理出現(xiàn)一系列問題，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：
第一，基層干部政治忠誠的缺失。面對上級政府的高壓，身處權(quán)責(zé)關(guān)系嚴(yán)重失衡的體制，許多基層干部逐漸滋生出對上級政府政權(quán)的不滿，削弱了基層干部的政治忠誠。在過去幾十年的發(fā)展中，正是基層干部為政府從農(nóng)村汲取了大量資源，為國家的現(xiàn)代化做出了巨大貢獻。一些基層干部迫于征繳稅費的壓力，不得不先行墊付農(nóng)業(yè)稅費。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，許多人甚至為此負(fù)債累累，成為體制的犧牲品。在這樣的情況下，他們又發(fā)現(xiàn)自己履行職責(zé)的結(jié)果，是落個“貪官污吏”的罵名。很多基層干部由此心灰意冷，對體制的離心傾向在內(nèi)心潛伏下來。
在政治忠誠缺失的作用下，基層官員的行為必然出現(xiàn)嚴(yán)重的狹隘與自利傾向?，F(xiàn)在基層干部對上級離心疏遠的一個最普遍的表現(xiàn)，就是多一事不如少一事的治事態(tài)度?；鶎痈刹科毡榈目捶ㄊ牵诋?dāng)前異化的維穩(wěn)體制之下，干事業(yè)的干部容易出事，反倒是什么也不做能保得平安。在干部管理體制日趨收緊的情況下，胡作非為的可能性降低，但是無所作為的消極抵抗卻是當(dāng)前的監(jiān)督體制無可奈何的，其對整個國家能力的損害也更具有隱蔽性。
第二， 基層政權(quán)權(quán)威的削弱。權(quán)威是一級政府協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會矛盾、應(yīng)對社會風(fēng)險等管理行為的必備基礎(chǔ)，是實現(xiàn)國家有效治理的前提之一。當(dāng)前我國各級政府尤其是基層政府的權(quán)威不斷降低已經(jīng)是公認(rèn)的事實。由于長期以來對基層政權(quán)和干部負(fù)面形象的構(gòu)建，加上一些基層干部消極的治事態(tài)度，導(dǎo)致基層政權(quán)在社會中的權(quán)威不斷喪失。道德因素在中國政權(quán)的合法性和政府權(quán)威中占有重要地位，鄭永年指出：在中國，道德是政權(quán)的基石，人民視在基層主政的官員為父母官，對他們的敬重和服從很大一部分來自于道德。當(dāng)基層干部的形象一再被抹黑的時候，基層政權(quán)的權(quán)威自然就會隨之嚴(yán)重下降。
近幾年意識形態(tài)對和諧話語的強調(diào)，限制了基層政權(quán)能夠采取的治理手段，“鬧”和“纏”已經(jīng)成為老百姓與政府打交道時的常用方式。老百姓知道基層政府怕出事，不敢輕易采取強制手段，因此不管自己的要求是否合理合法一律敢于跟政府鬧?；鶎诱?quán)面對許多無理取鬧者不僅不敢依照法規(guī)嚴(yán)加懲處，而且有可能做出有違法律和政策原則的妥協(xié)。這種現(xiàn)狀傷害的不僅僅是公共利益的物質(zhì)層面，而且從深層次上破壞社會基本秩序和國家法律權(quán)威，反過來進一步削弱了基層政府的權(quán)威，使基層治理陷入惡性循環(huán)。當(dāng)前我國基層政權(quán)權(quán)威弱化的一個普遍反映是政令貫徹的不暢，與政府討價還價已經(jīng)成為百姓的習(xí)慣。國家權(quán)威最基本的表現(xiàn)是令行禁止，即國家的法律、政策等規(guī)則必須得到有效地遵守，國家政令具有嚴(yán)肅性，非經(jīng)正當(dāng)程序其效力不得抗拒。即便在高度民主化的國家，也是在規(guī)則制定的過程中相關(guān)各方利益主體討價還價，一旦規(guī)則方案上升為國家的法律或者政令，則立即具有了不可抗拒的效力。但是當(dāng)前中國基層政府想要貫徹執(zhí)行政令，完全按照法律文本和政策規(guī)定辦事幾乎不可能，各種變通措施和技術(shù)策略皆不可避免，也使得國家的權(quán)威大打折扣。
當(dāng)前基層政權(quán)權(quán)威削弱的一個最典型的表現(xiàn)便是信訪治理中“謀利型上訪”的凸顯，以上訪來要挾基層政府滿足個人的不正當(dāng)要求。當(dāng)一個國家政權(quán)機關(guān)居然陷入被人要挾甚至牽著鼻子走的境地，面對個別“上訪油子”的步步緊逼，不得不一再后退，犧牲國家政策和法律的嚴(yán)肅性滿足其要求。政府其權(quán)威何在？國家法律和政策的尊嚴(yán)又何存呢？要重建基層政府的權(quán)威，從長遠來看一系列的體制弊端必須突破，但當(dāng)務(wù)之急是改變不利于基層政權(quán)的輿論引導(dǎo)，重塑基層國家工作人員在民眾心目中的形象。同時要轉(zhuǎn)變“穩(wěn)定壓倒一切”的剛性維穩(wěn)思維，講和諧不是和稀泥，不能以犧牲法律和政策的嚴(yán)肅性為代價換取老百姓的不爭不鬧。在執(zhí)法的過程中，要讓民眾切身感受到國家權(quán)威的嚴(yán)肅性，法令不是可以討價還價的，這樣的政策選擇才符合社會良性治理的需要。
基層不穩(wěn)，地動山搖，基層政權(quán)的權(quán)威是國家權(quán)威的根系，基層國家工作人員是國家治理的基石。通過上文分析可見，基層國家工作人員與中央執(zhí)政者之間在政治心理上已經(jīng)生成一條隱性的斷裂帶，建構(gòu)基層代理人的負(fù)面形象以維護上級政府形象的做法無疑是飲鴆止渴。同時，徒法不足以自行，技術(shù)治理的有效性也是有限度的，意識形態(tài)的忠誠不可小視。我們必須高度重視基層國家工作人員與上級政府尤其是高層執(zhí)政者之間的隱性斷裂，及時采取改革措施以有效化解。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《探索與爭鳴》
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