我國開發(fā)區(qū)的發(fā)展實際上是一個人為的城鎮(zhèn)化過程。開發(fā)區(qū)建設所帶來的資本集聚、產(chǎn)業(yè)集聚及由此引起的人口集聚，導致了所在區(qū)域的城鎮(zhèn)化。在城鎮(zhèn)化過程中，開發(fā)區(qū)由早先功能單一的工業(yè)園區(qū)，逐步演變?yōu)槎喙δ艿木C合性“城市新區(qū)”或“新城鎮(zhèn)”。開發(fā)區(qū)演化成現(xiàn)代化新城區(qū)、新城鎮(zhèn)之后，其社會管理任務日趨繁重，管理體制存在的問題愈為突出。改革開發(fā)區(qū)管理體制，應對開發(fā)區(qū)空間變化、社會轉型帶來的新挑戰(zhàn)，增創(chuàng)開發(fā)區(qū)發(fā)展新優(yōu)勢，是當前開發(fā)區(qū)發(fā)展急需解決的問題。
一、開發(fā)區(qū)的發(fā)展：一個城鎮(zhèn)化的過程
自1984年國家決定設立可以實行經(jīng)濟特區(qū)的某些政策、采用特殊管理手段的開發(fā)區(qū)以來，全國已批準建立各類國家級開發(fā)區(qū)496家，其中國家經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)219家、國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)129家、保稅區(qū)13家、邊境經(jīng)濟合作區(qū)15家、出口加工區(qū)63家、旅游度假區(qū)等其他類型的國家開發(fā)區(qū)57家，各省批準建立的各類省級開發(fā)區(qū)總量超過1164家。開發(fā)區(qū)設立的最初目的是在國家優(yōu)惠政策支持下，更大規(guī)模地利用國外資金、先進技術和管理經(jīng)驗，加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和技術進步。其選址一般都是在離城市有一定空間距離、易封閉管理的遠郊區(qū)，地理上屬于農(nóng)村地域，以便利用農(nóng)村土地資源與國外先進技術和資金合作進行經(jīng)濟技術開發(fā)，結果是帶來資本集聚、產(chǎn)業(yè)集聚，并由此引起人口集聚，逐步演變?yōu)槌鞘行聟^(qū)。
蘇州工業(yè)園區(qū)是一個由農(nóng)村地區(qū)，開發(fā)建設成為現(xiàn)代化新城的典型。1994年中國和新加坡兩國政府決定在蘇州古城東郊合作開發(fā)建設工業(yè)園區(qū)。經(jīng)過首期利用鄰近古城的有利條件，建成一個以工業(yè)為主體、擁有高水平商業(yè)活動空間的中心小區(qū)，二期建成高新技術中心小區(qū)，三期建成大型加工工業(yè)為主體的中心小區(qū)，逐步建成擁有60萬常住人口的功能綜合配套的新城。循此規(guī)劃，開發(fā)建設20多年來，蘇州工業(yè)園區(qū)早已從原先的一片阡陌田野發(fā)展成為具有國際競爭力的高科技園區(qū)和現(xiàn)代化、國際化新城區(qū)。南京高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，1988年起步時只是一片以零星建筑、自然的農(nóng)田和丘陵為主的土地，現(xiàn)在則建設發(fā)展成為具有綜合功能的城市新區(qū)。[1]上海浦東經(jīng)過20多年的開發(fā)建設，也從盡是稻田菜地的“鄉(xiāng)下”演變成了一座現(xiàn)代化的國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心和高科技新城。
開發(fā)區(qū)的發(fā)展成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一種推進模式，已獲得人們的共識。從長江三角洲地區(qū)的實踐看，由于開發(fā)區(qū)的建立以及外資的引入，導致第二、第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和基礎設施建設步伐的加快，所在區(qū)域整體的城鎮(zhèn)化水平在短時間內得到大幅度提升。[2]這種開發(fā)區(qū)帶動整個地區(qū)城鎮(zhèn)化的模式被稱為“開發(fā)區(qū)模式”，是一種人為的城鎮(zhèn)化過程。[3]開發(fā)區(qū)建設對城鎮(zhèn)化發(fā)展的人為的快速推進，既源于開發(fā)區(qū)自身的城鎮(zhèn)化，也源于開發(fā)區(qū)對周邊地區(qū)的城鎮(zhèn)化驅動。開發(fā)區(qū)建設發(fā)展過程作為一個城鎮(zhèn)化過程，具體表現(xiàn)為：開發(fā)區(qū)地域上的農(nóng)村人口由于經(jīng)濟開發(fā)而失去土地，轉化為城鎮(zhèn)人口，其生活方式也隨開發(fā)區(qū)經(jīng)濟的非農(nóng)化發(fā)展向城市生活方式轉變;開發(fā)區(qū)的基礎設施按城市建設標準展開建設，開發(fā)區(qū)的物質空間形態(tài)向城鎮(zhèn)形態(tài)轉變;原有的延續(xù)千年的第一產(chǎn)業(yè)消失，代之以迅速興起的第二、第三產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟結構向城鎮(zhèn)經(jīng)濟轉變;開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)聚集，引起了人口聚集，人口規(guī)模迅速擴大，且異質性增強，城市特質持續(xù)增多。開發(fā)區(qū)發(fā)展還快速帶動周邊農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化。周邊農(nóng)村以道路交通為主的基礎設施投資逐步展開，第二、第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活動顯著增加，相應地帶來了人口集聚，人口結構變化和居民生活方式的城鎮(zhèn)化轉變。
由國家政策驅動和地方政府推動，開發(fā)區(qū)從初期只是功能簡單的外向型工業(yè)園區(qū)，發(fā)展演變成后期的多功能綜合性“城市新區(qū)”。這種政府和政策主導的“城鎮(zhèn)化”過程，是中國城鎮(zhèn)化區(qū)別于西方的一個重要特征。它不僅帶來了所在區(qū)域的經(jīng)濟快速增長、社會全面轉型、自然與人文環(huán)境的持續(xù)變化，而且影響著其各種經(jīng)濟社會事務的管理，也必然引起開發(fā)區(qū)管理的變化和政府治理的轉型。
二、開發(fā)區(qū)發(fā)展中的管理體制變革：基于江蘇經(jīng)驗的分析
出于引進國外先進技術和管理經(jīng)驗為初始動機之一的開發(fā)區(qū)，從其誕生之日起，即注重借鑒境外先進管理經(jīng)驗，在體制建設方面進行各種嘗試和探索，形成了獨特的開發(fā)區(qū)管理體制，成為制度創(chuàng)新的“試驗田”。具有創(chuàng)新的管理體制，是開發(fā)區(qū)之所以成為我國經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域城鎮(zhèn)化引擎和載體的原因之一。而這種一開始就有創(chuàng)新的開發(fā)區(qū)管理體制在30多年的發(fā)展進程中又歷經(jīng)多次調整變革，其體制、機構及管理內容和方式等，都隨開發(fā)區(qū)空間規(guī)模的擴大、經(jīng)濟社會發(fā)展及外部環(huán)境的變化而不斷地進行著調整和變化，試圖始終保持其體制創(chuàng)新功能，與開發(fā)區(qū)發(fā)展保持協(xié)調和適應。
江蘇是全國舉辦開發(fā)區(qū)時間早、發(fā)展快、規(guī)模大、效益優(yōu)的省份，目前建有各類國家級開發(fā)區(qū)60家、省級開發(fā)區(qū)近100家，其開發(fā)區(qū)管理體制的變化大體上經(jīng)歷了體制初創(chuàng)、體制規(guī)范、體制回歸與創(chuàng)新并舉等三個發(fā)展階段。
體制初創(chuàng)始于1984年。1984年開發(fā)區(qū)啟動建設時，各地建立精簡、高效的開發(fā)管理機構，意在創(chuàng)造吸引外資的“小環(huán)境”。例如，地處蘇州古城護城河之西、早期稱為“河西新區(qū)”的蘇州高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，開發(fā)初期建立“河西新區(qū)開發(fā)指揮部”，負責新區(qū)的開發(fā)建設，下設工程項目部等7個機構，非常精簡。1992年初調整建立河西新區(qū)管理委員會和黨的工作委員會，實行“兩塊牌子一套班子”，本著精簡、高效的原則，在市委、市政府領導下，全面負責新區(qū)的規(guī)劃、建設、開發(fā)、生產(chǎn)、管理等工作，享有市級經(jīng)濟管理權限，具體工作機構僅設一辦十局共11個。同時建立“經(jīng)濟發(fā)展總公司”負責項目招商。
1992年之后，開發(fā)區(qū)建立比較規(guī)范的，又與一般行政區(qū)相區(qū)別的獨特的管理體制，進入體制規(guī)范階段。開發(fā)區(qū)普遍地設立黨的工作委員會、管理委員會，作為當?shù)攸h委、政府或上級黨委、政府的派出機構，并實行“一套班子、兩塊牌子”，全面負責開發(fā)區(qū)的規(guī)劃、建設和管理。具體權限則大小不一，有些是副地市級建制，享受省轄市經(jīng)濟管理權限;有些則屬于縣處級建制或副縣級建制，享受同級經(jīng)濟管理權限。也有個別的開發(fā)區(qū)如蘇州工業(yè)園區(qū)，享受了省級政府的某些經(jīng)濟管理權限。管委會通常設置數(shù)量較少、人員精簡的若干與上級或當?shù)卣块T并不一一對應，而是綜合性很強的工作部門。凡是開發(fā)建設所必需的管理內容，管委會及其部門都不受或很少受當?shù)卣牪块T的干涉。例如，蘇州工業(yè)園區(qū)的管理主體——中共蘇州工業(yè)園區(qū)工作委員會和蘇州工業(yè)園區(qū)管理委員會，分別是中共蘇州市委和市人民政府的派出機構，對園區(qū)范圍內的行政區(qū)域統(tǒng)一實施黨的領導和政府職能。初期，管委會僅下設經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展局等7個局，不求與上級政府對口，真正形成了“小政府、大社會”的管理體制。再如，昆山開發(fā)區(qū)黨工委、管委會下設9個機構，與昆山市委、市政府的54個部門對口銜接，同樣形成了比較完善而又精簡高效的管理體制。[4]
21世紀初，經(jīng)歷了近20年發(fā)展的開發(fā)區(qū)，其管理體制在原先逐步規(guī)范的基礎上，出現(xiàn)了分化現(xiàn)象。有些開發(fā)區(qū)繼續(xù)保持其精簡、高效的管理體制和機構設置，有些則出現(xiàn)了職能增多、機構增多，甚至向舊體制回歸的趨勢。例如，一些開發(fā)區(qū)通過與行政區(qū)合并，實行“兩區(qū)合一”的體制來彌補管理職能缺位問題，并解決管理機構合法性問題。2002年，蘇州高新區(qū)與周邊地區(qū)所在的行政區(qū)——蘇州市虎丘區(qū)實施政區(qū)合并，開發(fā)區(qū)依托虎丘區(qū)(保留虎丘區(qū)名稱)設立一級政府，設置區(qū)人大、區(qū)政府等機構。高新區(qū)管委會與虎丘區(qū)人民政府實行“兩塊牌子一套班子”。但是，這種兩區(qū)合并，帶來的是機構增多、人員膨脹，乃至摩擦。不同體制間的沖突和磨合，對區(qū)域管理可能帶來更多負能量。
本世紀初，開發(fā)區(qū)管理體制出現(xiàn)向舊體制回歸跡象的同時，也出現(xiàn)再次尋求體制創(chuàng)新的新氣象。這時，國家出臺了一系列有關地方行政管理體制及開發(fā)區(qū)管理體制改革，進一步規(guī)范開發(fā)區(qū)管理體制的規(guī)定。國家有關部門2005年發(fā)布的《關于促進國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)進一步提高發(fā)展水平的若干意見》強調開發(fā)區(qū)要“堅持和完善精簡高效的管理體制”。而實際上，其精神并未得到有效貫徹。許多開發(fā)區(qū)管理機構由于新增職能，數(shù)量和規(guī)模都有擴大。蘇州高新區(qū)1992年時僅有工作人員80多名，2000年前后增至300多名，而如今，編制性質復雜的各類工作人員達千余人。啟動開發(fā)區(qū)管理體制新一輪改革勢在必行。
三、開發(fā)區(qū)轉型與管理體制面臨的問題
開發(fā)區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中起到了重要的“增長極”作用，但在全面深化改革的新時期，開發(fā)區(qū)面臨轉型升級新挑戰(zhàn)，管理體制面臨新問題。
近年來，開發(fā)區(qū)再次面臨內外環(huán)境的重大變化，包括優(yōu)惠政策的終結、土地調控力度的加強、勞動力成本的上升、節(jié)能環(huán)保壓力的增大等等，促使開發(fā)區(qū)加快實行技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結構調整，轉型升級成必然趨勢。
事實上，開發(fā)區(qū)管理體制本來就先天不足。多重因素導致開發(fā)區(qū)管理體制面臨的問題愈趨突出。主要問題有：
(一)管理機構的法律地位不明確。開發(fā)區(qū)的主要管理機構——管委會，作為市政府的派出機構并沒有明確的法律地位。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定“市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民政府，……可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。”其中未有城市政府可設立“街道辦事處”以外的“派出機構”的規(guī)定，更未有設區(qū)的市——地級市可以設立派出機構的規(guī)定。而現(xiàn)實中，許多國家級開發(fā)區(qū)的管委會主要是作為地級市政府的派出機構存在和運行的。有關地方立法和部門規(guī)章只是對開發(fā)區(qū)管委會作為地方政府派出機構已經(jīng)存在的基本事實予以確認。如國家科技部《國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》明確：高新區(qū)管理的主要主體是當?shù)氐牡厥屑壱陨先嗣裾芪瘯鳛殚_發(fā)區(qū)日常管理機構，可以行使省市級規(guī)劃、土地、工商等經(jīng)濟管理權限和行政管理權限，對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一管理。這個規(guī)定回避了“派出機構”問題，而明確管委會是“開發(fā)區(qū)日常管理機構”。雖然，國務院有關部門《關于促進國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)進一步提高發(fā)展水平的若干意見》規(guī)定開發(fā)區(qū)管理機構一般是所在地市級以上人民政府的派出機構;在地方性法規(guī)上，像江蘇這樣的地區(qū)，省人大常委會通過的《江蘇省經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管理條例》規(guī)定開發(fā)區(qū)管委會是開發(fā)區(qū)所在市人民政府的派出機構，對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一管理。但這些部門規(guī)章、地方性法規(guī)與《地方組織法》并不配套。基于地方立法而存在的開發(fā)區(qū)，不具備法定的地位和權限的同時，在有些地區(qū)還導致區(qū)內居民作為公民的選舉權缺失。一些地級市所轄開發(fā)區(qū)由于不是一級政府，區(qū)內又未設鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政府，因而法律賦予的公民直接選舉縣鄉(xiāng)兩級人大代表的權利無法實現(xiàn)。變通的辦法是：通過依托鄰近的行政區(qū)選舉人大代表的途徑實現(xiàn)公民選舉權。例如，蘇州工業(yè)園區(qū)居民作為選民，擁有參加鄰近的另一個區(qū)——姑蘇區(qū)人大代表選舉的權利。一個地區(qū)的公民去選舉另一個地區(qū)的人大代表，并通過人大選舉和監(jiān)督那個區(qū)的政府，而那個區(qū)政府并不管理選舉它的那些公民所在區(qū)域公共事務，這是現(xiàn)有開發(fā)區(qū)管理體制帶來的尷尬。顯然，這與依法治國要求有差距。
(二)管理權限范圍較為模糊，機構不斷膨脹。開發(fā)區(qū)管委會缺乏法律地位的尷尬，使開發(fā)區(qū)實際上淪為所在城市——母城下屬的一般行政區(qū)。這種狀況的直接后果是上級政府及其部門對開發(fā)區(qū)不恰當?shù)闹苯痈深A，致使開發(fā)區(qū)作為特殊經(jīng)濟區(qū)域所應有的管理權限范圍比較模糊，或上級政府的職能權限授權不足，有些事項開發(fā)區(qū)不得不呈報上級政府及其部門，影響工作效率。為應對上級政府及其部門對開發(fā)區(qū)管委會工作的直接干預，開發(fā)區(qū)管委會又不得不成立相應機構并配備專門工作人員，導致開發(fā)區(qū)管理機構逐步膨脹。
(三)開發(fā)區(qū)管理體制的優(yōu)勢弱化，向傳統(tǒng)體制回歸的趨勢明顯。開發(fā)區(qū)建立的新型管理體制受制于開發(fā)區(qū)外部管理體制改革滯后的影響，加之開發(fā)區(qū)空間規(guī)模擴大、人口增加，及由此帶來的公共事務增多，開發(fā)區(qū)管理逐步擴展到承擔較多的社會管理職能，導致機構和人員增多，先前高效率的管理架構發(fā)生變異，向傳統(tǒng)體制回歸趨勢明顯。以精干、高效著稱的蘇州工業(yè)園區(qū)管理機構，從原先的七局一室等8個機構，發(fā)展為目前的十五局兩委四室等21個機構，還有20多個掛靠機構合署辦公，另有國家稅務局等一批派駐機構，這樣，園區(qū)的管理機構實際上與上級政府一一對應了。[5]原先的那種機構精干狀況已不復存在。
(四)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)職能與社會管理職能之間缺乏平衡。開發(fā)區(qū)初期的主要職能是土地開發(fā)和招商引資，后來增加環(huán)境治理等職能，以及更多的公共服務。文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安等社會公共事務隨著開發(fā)區(qū)經(jīng)濟開發(fā)的推進，空間規(guī)模的擴大和人口的集聚而日趨增多。目前，更多的社會管理職能需要開發(fā)區(qū)管理機構承擔。而實際狀況是，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟開發(fā)職能仍然偏強，社會管理職能顯得較弱，與開發(fā)區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展對社會管理的需求不相適應。這也是某些生產(chǎn)安全事故在開發(fā)區(qū)頻發(fā)的重要原因之一。
(五)社會管理法治缺失更趨明顯。承擔日趨增多的社會管理任務的開發(fā)區(qū)管理機構——管委會本身缺乏法律依據(jù)，而這個機構管理開發(fā)區(qū)社會事務所依據(jù)的是各種由開發(fā)區(qū)管委會制定的條例、辦法等。由于開發(fā)區(qū)管委會自身法律地位不明確，其制定的條例、辦法就成了沒有多少法律效力，甚至是不合法的文件。管委會的具體行政行為由此處于“不合法”的危險境地，許多社會管理職能難以合法有效承擔，乃至對區(qū)內企業(yè)及公共安全的監(jiān)管能力顯得不足，而大量的社會事務管理職能的增加又必需開發(fā)區(qū)強化其社會管理，提升社會治理能力。按照依法治國、建設法治政府的要求，“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為”。[6]由此，如何解決開發(fā)區(qū)管理機構承擔社會管理職能方面面臨的違法風險，成為一個棘手問題。
四、開發(fā)區(qū)管理體制的改革路徑
城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的社會管理事務日趨繁重而法治缺失日趨凸顯等諸多問題，使開發(fā)區(qū)管理體制改革成為必然。改革既是為開發(fā)區(qū)轉型發(fā)展提供動力和制度保障，也是主動適應開發(fā)區(qū)功能和形態(tài)變化對公共管理的新要求。開發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展亦即開發(fā)區(qū)功能從經(jīng)濟功能向城市功能轉換過程中，面臨越來越多的社會管理任務，原有的管理體制、機構設置和職能配置，都已不適應開發(fā)區(qū)持續(xù)發(fā)展的需要，單一的管委會這種不具有完整政府職能的管理體制必須向能夠同時承擔經(jīng)濟開發(fā)職能和社會管理職能的新體制轉變。應當重新進行體制設計，以解決開發(fā)區(qū)管理機構的法律地位問題以及實際運行中的法治缺失問題，重理開發(fā)區(qū)管理職能，強化社會管理，優(yōu)化經(jīng)濟開發(fā)，并保持機構精簡高效，增創(chuàng)開發(fā)區(qū)管理體制新優(yōu)勢。
(一)以法治化為導向，推進開發(fā)區(qū)新型管理體制的再設計
許多開發(fā)區(qū)已成為擁有大量居民的城市新區(qū)，而管理居民事務的機構并不通過居民的選舉產(chǎn)生，這在民主理論上是難以解釋的。基本的政府原理告訴我們，合法性的基礎是同意，缺乏同意的政府，其管理是難以有效和持續(xù)的，“這也就是為什么立法機關要由人民直接選舉的最根本原因”。[7]我國縣鄉(xiāng)兩級人大代表直接選舉制度表明，現(xiàn)有的基層政府——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和區(qū)政府，以及市(縣級)政府，都是建立在公民直接選舉人大代表這一民主制度基礎上的產(chǎn)物。這在開發(fā)區(qū)卻成了例外。有些國家級開發(fā)區(qū)管委會自身作為地級市政府的派出機構存在，之下又未設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政府，至多基于城市管理的需要，分設若干街道辦事處進行基層事務管理，導致開發(fā)區(qū)內公民選舉權缺失，及公民表達利益訴求的基本渠道缺乏。城鎮(zhèn)化了的開發(fā)區(qū)，應當按照民主和法治的要求建立一級政府，形成以開發(fā)區(qū)管理體制為主導、開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理體制優(yōu)勢疊加的新體制，使之具有管理社會事務的合法性。換言之，開發(fā)區(qū)與所在或鄰近的行政區(qū)融合，或者成為獨立的行政區(qū)，建立一級政府，由具有法定地位的一級政府行使社會管理職能，使原先由管委會行使的社會管理職能合法化。這樣，既可解決開發(fā)區(qū)管理機構法律地位不明，在區(qū)域經(jīng)濟社會管理中缺乏行政主體地位和行政執(zhí)法資格的問題，也有助于解決公共管理機構產(chǎn)生過程中的民主問題。在機構設置上，作為一級政府，開發(fā)區(qū)政府只設置社會管理機構，而不重復設置由管委會承擔經(jīng)濟發(fā)展方面管理職能的機構。同時，保留開發(fā)區(qū)管委會，實行“兩塊牌子一套班子”的體制，管委會仍然作為上一級政府的派出機構，利用其高規(guī)格授權的優(yōu)勢，行使經(jīng)濟開發(fā)的規(guī)劃和調控職能，亦即開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)職能和社會管理職能由名義上的兩個組織分擔，從而獲得效率和合法性的平衡。由于一般地方政府所具有的經(jīng)濟建設職能在開發(fā)區(qū)由管委會承擔，開發(fā)區(qū)的政府就成為真正意義上的公共服務型和社會管理型政府。
(二)從開發(fā)區(qū)新的功能定位和空間形態(tài)出發(fā)，重塑開發(fā)區(qū)管理職能，強化社會管理，優(yōu)化開發(fā)建設
吸收利用外國直接投資、拉動經(jīng)濟增長、促進體制創(chuàng)新，是我國建立和發(fā)展開發(fā)區(qū)的最初目的。開發(fā)區(qū)在其30多年的發(fā)展中，也比較圓滿地達成了這些目的。當下的開發(fā)區(qū)管理體制改革則要從有助于開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉型、經(jīng)濟持續(xù)增長出發(fā)，使其應有的產(chǎn)業(yè)集聚功能和經(jīng)濟發(fā)展功能繼續(xù)得到有效釋放的同時，平衡經(jīng)濟增長和民生福祉的改善，使開發(fā)區(qū)的社會功能得到有效實現(xiàn)。社會功能是開發(fā)區(qū)作為一個城市新區(qū)的基本功能。解決貧困問題、提供醫(yī)療衛(wèi)生和教育服務、發(fā)展社會福利、完善社會保障、追求社會公平、促進社會和諧等等，都是開發(fā)區(qū)作為一個具有大量異質性人口居住區(qū)的城市新區(qū)應有的功能。促進開發(fā)區(qū)社會功能的完善，成為開發(fā)區(qū)管理機構的基本職能和主要任務。
作為城市新區(qū)，開發(fā)區(qū)擁有越來越多的社會事務，應當強化社會管理。作為開發(fā)區(qū)，其開發(fā)功能仍然不可或缺，但要優(yōu)化開發(fā)建設，更多地由企業(yè)參與和承擔開發(fā)功能，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)更應如此。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的開發(fā)區(qū)按照傳統(tǒng)模式進行經(jīng)濟開發(fā)的空間已相當有限，在已經(jīng)走完了以政府為主、政府與企業(yè)共同開發(fā)建設的道路之后，政府可以逐步退出開發(fā)，而將職能重心偏向宏觀調控。管委會作為上級政府的派出機構，以其高位統(tǒng)籌和調控開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設和經(jīng)濟發(fā)展，且重在形成促進產(chǎn)業(yè)轉型和增強經(jīng)濟競爭力的良好的政策和公共服務環(huán)境。
(三)以公共服務社會化為方向進行制度創(chuàng)新，繼續(xù)保持開發(fā)區(qū)機構精簡高效優(yōu)勢
“小政府大社會”是開發(fā)區(qū)管理體制的傳統(tǒng)優(yōu)勢。這些優(yōu)勢不能隨開發(fā)區(qū)管理職能的擴張而弱化，更不能因開發(fā)區(qū)一級政府的設立和管委會機構的仍然保留而消失。城鎮(zhèn)化使開發(fā)區(qū)規(guī)模擴大、人口增加，公共服務需求不斷增長，帶來更多公共事務需要管理。管理職能增加轉而管理機構增多和管理成本增加應該是常理。但應當通過制度創(chuàng)新來繼續(xù)保持開發(fā)區(qū)機構精簡高效優(yōu)勢。
當今一些發(fā)達國家在政府職能擴張和政府責任膨脹的背景下，基于政府的能力有限，而盡可能地把公共事務交由社會組織去承擔，推進政府公共管理職能社會化，從而實現(xiàn)“工作更好，成本更少”的改革目標。其內含的理念和所積累的經(jīng)驗，應當在我國開發(fā)區(qū)管理體制改革中首先吸收和借鑒，從而使開發(fā)區(qū)回歸其制度創(chuàng)新“試驗田”功能。公共服務社會化，是政府公共管理職能社會化的重要路徑。打破政府壟斷提供公共服務的方式，建立多元參與的公共服務機制，著力推進公共服外包，由政府之外的非政府、非企業(yè)的所謂“第三類部門”生產(chǎn)和供應公共服務，承擔政府做不好、做不了或不能做、不該做，企業(yè)做亦未必有效的社會事務，這是當今發(fā)達國家的普遍做法。國外開發(fā)區(qū)的成功典型——美國硅谷，作為一個自發(fā)形成的特殊的高科技開發(fā)園區(qū)，政府在其中的管理權限十分有限，而硅谷制造集團、西部電子制造商協(xié)會等各種非政府組織非常活躍，在區(qū)域經(jīng)濟社會管理中發(fā)揮了十分積極的作用，它們與地區(qū)政府代表協(xié)力解決開發(fā)區(qū)內企業(yè)所共同面臨的諸如交通堵塞、環(huán)境治理、教育發(fā)展等社會和政治問題。 [10]社區(qū)組織也承擔了許多與居民生活密切相關的公共事務如文化、教育、衛(wèi)生等。政府與非政府組織及企業(yè)的合作治理，使企業(yè)在沒有被過度干預，相反在只有財政稅收激勵的情況下，實現(xiàn)創(chuàng)新，轉而促進了經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。國外開發(fā)區(qū)的治理經(jīng)驗尤其值得我國開發(fā)區(qū)推進新一輪制度創(chuàng)新所借鑒。
在市場經(jīng)濟體制已經(jīng)逐步走向完善的當今中國，原來或許應該由政府包攬的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、養(yǎng)老乃至社會治安等公共事務，都可以吸引私人資本參與，或鼓勵私人資本與政府合作，形成政府與非政府組織互助合作的新型公共服務體系，以減輕政府負擔，彌補政府財力和服務能力之不足。這方面，蘇州工業(yè)園區(qū)曾創(chuàng)造了一些可以推廣的成功范例。
在推行公共服務社會化，以減輕政府負擔的同時，對非政府組織進行監(jiān)管，保證其有效地生產(chǎn)和供應符合社會需要的公共服務，是政府不可或缺的責任。因為理論上，管轄整個社會公共事務是政府應盡的職責，它的每一項活動都是“道德的”，只是由于能力有限，而不被看作是“經(jīng)濟的”活動。[10]更為關鍵的是，政府要明確劃定購買公共服務的范圍和方向。一方面向社會購買公共服務，另一方面將可能失敗或公眾不滿意的已經(jīng)社會化市場化的服務及時收回或移交其他組織，確保公共服務質量。開發(fā)區(qū)政府向公共服務型政府轉變，同時推進公共服務外包，讓更多社會組織參與到公共服務中來，以繼續(xù)保持開發(fā)區(qū)機構精簡高效優(yōu)勢，是開發(fā)區(qū)管理體制改革的路徑選擇。
基金項目：國家社會科學基金重點項目“城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的開發(fā)區(qū)治理轉型”(編號：12AZZ006);江蘇省社會科學基金項目“江蘇開發(fā)區(qū)行政管理體制改革研究”(編號：11ZZB003)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《中國行政管理》 2016年第6期
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