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紀成旺:辯證思考土地制度改革的邏輯

[ 作者:紀成旺  文章來源:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點擊數: 更新時間:2016-07-04 錄入:吳玲香 ]

成功的改革促進社會進步。春秋時期,齊桓公采用管仲“相地而衰征”的土地改革措施,一躍成為春秋五霸之一;魯國憑借“初稅畝”增強了國家經濟實力。當前,中央更是高度重視土地制度改革工作,社會各界對改革也充滿期待。然而,如何研判改革的動因、路徑和成果,其背后應遵循什么邏輯?須要辯證思考。

改革在于“質”而不是過于追求“量”

全面理解和準確把握現(xiàn)實情況是實行改革的基礎。因此,改革要有現(xiàn)實針對性,不能只要數量而不看質量。啟動改革前就要明確:為什么而改革? 

群眾有訴求。民眾帶有普遍性的訴求及其強烈程度,往往可以用來判斷是否需要實施改革。比如:針對農民宅基地改革訴求,中央部署了宅基地制度改革;針對群眾在土地征收中提出的訴求,中央部署了征地制度改革。怎么了解群眾訴求呢?作為政府行政管理部門,一方面,可以通過開展調研,深入基層,進村入戶,了解群眾的感受和關切。另一方面,可以利用好政府的窗口制度:一是信訪制度。通過對信訪內容進行大數據分析,有可能了解一定時期群眾的利益訴求及變化趨勢。二是信息依申請公開制度,有些群眾通過申請信息公開,表達自身關注的信息。三是投訴和舉報制度,針對社會不公或自身利益損失,有些群眾通過投訴或檢舉,反映利益訴求。群眾訴求有些是個別性的,但也有些是普遍性的、體制原因造成的,可能需要改革來解決。

發(fā)展有需求。當一些法律政策或制度逐漸不適應甚至制約社會經濟發(fā)展,社會經濟形勢就會對其提出調整要求。如:農村集體建設用地廣泛的隱性流轉和大量空閑并存,表明相關法律規(guī)定可能降低了集體建設用地資源的配置效率,改革或調整政策制度就成為當務之急。如何判斷政策制度是否制約了發(fā)展?一方面,可以適時對法律尤其是政策實施評估,廣泛聽取執(zhí)行部門、專家學者和行政相對人的意見,分析行業(yè)管理涉及的數據,從中尋找問題、發(fā)現(xiàn)障礙。另一方面,可以跟進智庫或科研機構的前沿性研究,尤其是管理制度的比較研究,包括不同時期的縱向比較,不同區(qū)域或國家的橫向比較,共享和應用先進研究成果。同時,還要具體分析是法律制度性障礙,還是部門協(xié)同或執(zhí)行不力的障礙,對癥下藥進行改革。

中央有導向。黨和國家法律具有長期穩(wěn)定性,比較而言,黨的政策更具有前瞻性和適應性,能夠更靈活地針對形勢變化適時調整。因此,黨中央的決策部署,是實施各項改革的向導。如何了解中央的改革導向呢?一方面,黨中央的報告和文件,這是實施改革的直接依據。另一方面,黨刊、黨報等主流媒體的時評和報道,能夠跳出地域或部門局限,站在全局高度看問題,形成改革指向。

改革在于“序”而不是過于追求“變”

明確目標。有明確改革目標才能掌控前進方向、進程和效果。在認真考量群眾訴求、發(fā)展需求和中央導向過程中,頂層設計部門從政策分析視角,把握基本價值取向,設定政策目標。比如“集體建設用地入市”改革,價值在于自由、秩序、效率和正義,政策目標設定:允許流轉——自由,統(tǒng)一規(guī)則——秩序,優(yōu)化資源配置——效率,以及維護權利人合法權益——正義。政策目標通過政策措施實現(xiàn),比如允許流轉通過廢除禁止性條款這項政策措施實現(xiàn),優(yōu)化資源配置依賴于維護市場競爭的政策措施,維護權利人合法權益依賴于交易安全、利益分配和登記公示的政策措施等。改革提出的政策措施應當服務于或不違背設定的政策目標。

實現(xiàn)途徑。首先是改革需要人力資源支撐;其次是規(guī)則鋪路。通過方案和細則理清內容、協(xié)調部門和防范風險,必要時要取得法律授權。最后是試點先行。土地管理制度等重大改革事項往往先行開展試點,在局部區(qū)域試行新規(guī)則和新措施。就試點而言,一方面,政策措施要盡可能放在一個接近改革后的真實制度環(huán)境中去運行,若加入過多政府優(yōu)惠等難以復制的因素,試點的保真度就會降低。另一方面,制度有自身的演進規(guī)律,試點的成功并不意味著具有推廣的普適性。中國東、中、西部區(qū)域發(fā)展不平衡,資源稟賦差異大,往往需要精準施策,這就需要推廣的條件和措施的修正。條件成熟的推廣,不成熟的要進一步培育。 

科學評估。評估是對改革過程的跟蹤,對改革效果的量度。改革成效如何,需要有科學的評估方法來檢驗。所謂方法科學,就體現(xiàn)在成果的可度量上,預設政策目標是否與實際效果相契合。一方面,要對改革前后情況進行量化比較。另一方面,更應該注重對試點的考核評估,對試點前后關鍵指標的變化情況進行比較分析,定量方法可以引入的地方,就用定量方法來分析,比如可以采取成本收益分析(CBA)等國際通行的一些政策評估方法。采用創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放和共享理念來衡量制度創(chuàng)新水平時,應當研究建立定量化的指標體系。

改革在于“實”而不是過于追求“新”

如何判斷改革成果是否有用?主要看是否解決了問題、產生了實效,或者形成了可以推廣應用的規(guī)則。

解決問題。通過實施改革,把原來的問題化解了,這就是“實”的表征。譬如土地出讓制度改革,實行土地招拍掛出讓后,土地交易環(huán)節(jié)的尋租減少了——土地資產的價值顯化了——優(yōu)化了資源配置,市場主體可以自由參加公平競爭了——促進了機會公平。這些是可以量化的成效,包括干預出讓的違法案件數量、土地出讓價款、土地產出、宗地競買人數和競價次數等,直接反映了改革的成效。

產生實效。通過推行改革措施,工作效率提高了,這也可以用來衡量改革效果。有些問題是結構性的,比如說資源稟賦不足出現(xiàn)的問題,往往無法在較短時期內立即解決。即便如此,如果資源利用效率比以前提高了,更加節(jié)約集約了,改革也就有實效了。比如宅基地制度改革,受土地資源稟賦限制,短期內很難解決所有農民的居住問題,但是建立起一種良性循環(huán)、具有適當準入的機制后,通過科學計算預設目標,居住問題能夠最終逐步解決。

形成規(guī)則。規(guī)則是改革成果的提煉。改革措施轉化為制度化成果,成為人們行為的標尺,這樣的改革才是實實在在的。但若有些改革過分追求標新立異,雖然也制定了規(guī)則,但卻被束之高閣或無法遵循,以至于人們對其視而不見。這樣的成果,由于其不接地氣,既解決不了問題,也沒有任何成效。因此,推陳出新有時是必要的,但為了吸引眼球,過分求新,便成了有名無實的口號式規(guī)則。

總之,改革有其內在邏輯:源于特定動因,遵循特定路徑,產生特定結果。辯證地看待改革,就是要把握好尺度:求質量而不追求數量,求秩序而不追求差異,求實效而不追求新奇。從不同的視角剖析改革,才能夠更好地把握住改革的規(guī)律,使改革成為政府管理的強有力工具。

(作者供職于國土資源部土地利用司)


中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自:中國土地


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