隨著城市化進程的不斷推進，我國許多城市特別是沿海特大城市，建設用地供不應求的矛盾在城鎮住宅用地方面顯得尤為突出。因此，合理預測城市的住宅用地規模，做好住宅用地供應，不僅是解決住房市場供需矛盾的有效措施，而且也是促進城市良性發展的重要保證。其中，建構一套合理的城市住宅用地規模預測方法尤為重要。為此，筆者結合實際案例分析，試圖提出一套比較科學的城鎮住宅用地預測方法。
既有城市住宅用地規模預測方法的回顧與評價
目前，國內外主要的城市住宅用地規模預測方法基本上都是以住宅用地的需求規模為基礎來設計的，且發展較為成熟。主要方法有多元線性回歸法、趨勢預測法、灰色關聯預測法、BP神經網絡模型和人均面積情景分析法等。盡管上述方法在技術上存在差異，但其核心理念均在于“人”，即以人對地的需求關系為考量依據。
應該說，既有的城市住宅用地規模預測方法，堅持以人為本，從需求的角度進行預測，在實踐中發揮了重要作用。但是在土地資源日益緊缺的背景下，過分單一視角的預測方法，不可避免地存在一些疏漏。
沒有充分考慮城市住宅用地的稀缺性，缺少以供給導向為出發點的預測方法。既有的城市住宅用地規模預測方法，往往忽視城市規模發展的合理水平和城市住宅用地可能供應的上限，特別是對于一些土地資源已經明顯供不應求的城市，單一的以需求導向為主的預測方法顯然是不合適的。而基于供給導向的住房用地規模預測方法由于以城市住宅用地的可供給量為前提進行預測，很大程度上能彌補需求導向預測方法的不足，但在實際應用中并不多見。
沒有充分考慮城市住宅用地發展的一般規律，缺乏與國際城市對標分析的科學方法。西方發達國家在城市住宅用地管理上積累了豐富的經驗，不少規律性的東西可資借鑒。但是在目前國內城市住宅用地規模預測的實踐中，基本上都是基于對所選城市的歷史數據的縱向分析，缺乏與同規模同等級的國際城市的橫向比較。其實，我國一些特大城市，其在城市發展水平、城市規模等方面與國外一些大都市具有較強的可比性，如果在預測時能有效借鑒國外大都市住宅用地管理經驗，將大大增加預測的科學性。
沒有充分考慮城市住宅用地的特殊性，預測方法中缺乏多因素、多情景的深入分析。相對于其他建設用地，影響住宅用地供給和需求規模的因素較為復雜，特別是住宅用地的需求規模，受人口結構、家庭結構、居住行為以及產業結構等多種因素的影響。因此，對城市住宅用地需求規模的預測，必須充分考慮上述因素，建立多情景、多因素的預測模型分析。而從目前既有的預測方法看，對于城市住宅用地需求規模的多因素、多情景分析尚顯不足。
預測思路：以需求導向、供給導向和國際對標3個角度進行綜合預測。
《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中明確提出，“要按照嚴控增量、盤活存量、優化結構的思路，合理安排建設用地”。這一政策要求對于我國一些特大型城市顯得尤為重要。為此，一些沿海特大城市已經提出了建設用地減量化的政策目標。同時，隨著市民高居住品質要求不斷提升，住宅建設用地需求會更旺。如何既有效控制城鎮住宅用地規模總量，又滿足人們的高品質居住需求，是一個亟待研究解決的重大課題。這就有必要提出新的預測思路。
需求導向——尊重城市發展的現狀和客觀規律，符合城市用地規模控制的目標導向。在大城市和特大城市中，普遍存在人口規模較大、建設用地規模接近極限等現實問題，因此，住宅用地規模的確定不僅要尊重住宅市場發展的客觀規律，同時也要符合城市規模，特別是人口規模控制的目標導向。
供給導向——正視土地資源緊約束的現狀，遵循節約集約用地的現實要求。在確定住宅用地的合理規模時，必須正視特大型城市建設用地規模接近發展底線、土地后備資源稀缺的嚴峻現實，按照“嚴控增量，挖掘存量”的總體思路把住宅用地規模放在建設用地總量的大盤子里統籌考慮，最大限度地實現住宅用地的節約集約利用。
國際對比——與國際大都市進行科學比較，合理借鑒國際對標城市的經驗做法。盡可能選取與預測城市具有可比性的國際對標城市，進行比較分析，充分利用和借鑒其在住宅用地規模供應和控制等方面的經驗教訓。
新形勢下城鎮住宅用地規模預測方法探索
根據上述理念和思路，本研究以我國沿海某特大城市為例，研究提出具體的預測方法和技術路線。假設某特大城市的基本情況如下：
（1）預測期初常住人口規模為1500萬，預測期末常住人口規模為2000萬；
（2）預測期始城鎮住宅用地規模為450 平方公里；
（3）預測期末城鎮建設用地總規模控制在2000平方公里以內；
（4）預測期始城鎮住房總規模4億平方米；
（5）預測期為20年。
需求導向測算法。需求導向測算法主要是通過對城鎮人口規模變化的測算來預測城鎮住宅用地規模。具體有4種預測方法：
一是基于城鎮人口總量的房屋需求倒推法（方案一）。本方法的主要思路是根據預測期末的城鎮人口規模和人均居住面積來測算城鎮住宅總建筑面積，進而倒推出城鎮住宅用地的總規模。
由于該城市在預測期末全市常住人口規模計劃控制在2000萬的水平，以預測期末該特大型城市的城市化率90%計算，即城鎮人口占全市常住人口的比重90%，則該特大型城市城鎮人口規模為1800萬，按人均住房建筑面積為30平方米，則預測期末全市城鎮住宅建筑面積為5.4億平方米；在現有住房總規模4億平方米的基礎上，需新增城鎮住宅建筑面積1.4億平方米；按平均容積率2進行測算，需新增城鎮住宅用地規模70平方公里，則預測期末該特大型城市城鎮住宅用地總規模為：
450+70=520平方公里
二是基于城鎮人口構成細分的房屋需求倒推法（方案二）。該方法的主要思路也是從全市城鎮人口總規模入手，與方案一不同的是，該方法是將城鎮人口按不同的構成類別進行分類加總測算的。
可將城鎮常住人口構成進行如下定義，即:城鎮常住人口=城鎮戶籍人口+外來常住人口-外來農村人口；
外來農村人口=外來務農人口+居住在農村的外來務工人口。
假設按照該特大型城市的人口統計的相關資料推算，預測期末上述各類人口規模分別為：
城鎮戶籍人口=1500萬；
外來常住人口=500萬；外來務農人口=50萬；
居住在農村的外來務工人口= 250萬；
城鎮常住人口=1500+500-250-50=1700萬。仍按人均住房建筑面積為30平方米/人計算，則預測期末全市住宅建筑面積為5.1億平方米；在現有住房總規模4億平方米的基礎上，需新增住宅建筑面積1.1億平方米；按平均容積率2進行測算，需新增住宅用地規模55平方公里，則預測期末該特大型城市城鎮住宅用地規模為：
450+55=505平方公里
三是住宅用地增速趨勢外推法（方案三）。該方法的主要思路是根據城市住宅用地的歷年增長速度以及未來人口規模的增長速度推算城鎮住宅用地的增長速度，進而測算預測期末的城鎮住宅用地規模。
由于該城市在預測期始的常住人口規模為1500萬，預測期末的規劃人口為2000萬，以預測期為20年測算，年均人口規模增速為1.4%，參照城市用地增長彈性系數的合理值1.12來確定本市預測期內城鎮住宅用地規模的增長速度為1.6%。因此，以預測期始的城鎮住宅用地規模450平方公里為基數，以年均增長1.6%的速度來估算預測期末該城市的城鎮住宅用地規模為：
450×（1+0.016）20=618平方公里
四是根據套均面積和戶數進行測算（方案四）。本方法的主要思路是根據預測期末的套均面積和總套數來推算城鎮住宅總規模，進而倒推城鎮住宅用地面積。
按預測期末該城市的城鎮住宅平均套型面積為80平方米來進行測算，以預測期末該城市的戶均人口2.5人進行測算，根據國際對標城市套戶比1~1.1（日本、韓國經驗值），按照該城市城鎮人口1800萬測算套數為：
（18000000/2.5）×1.1=792萬套
該特大型城市預測期末的城鎮住宅總規模計算如下：
7920000×80=6.3億平方米；
在現有住房總規模4億平方米的基礎上，需新增住宅建筑面積2.3億平方米，按平均容積率2進行測算，需新增住宅用地規模115平方公里，屆時該特大型城市的城鎮住宅用地規模為：
450+115=565平方公里
供給導向測算法。本方法主要是基于城鎮建設用地總規模來測算城鎮住宅用地可能的最大規模，包括以下兩種方法：
一是建設用地總規模倒推法（方案五）。該方法主要是根據城市城鎮用地規模的控制目標來倒推城鎮住宅用地規模。
國際對比方面，新加坡、東京、紐約等對標城市住宅用地占城市建設用地的平均比重32.30%；國內方面，住建部頒布的我國《城市用地分類與規劃建設用地標準(GB50137-2011)》中對居住用地在城市用地結構中的占比規定為25%~40%，換算成城鎮住宅用地在城市用地結構中的占比規定為20%~32%。
參照國際對標城市和住建部的標準，選取該城市城鎮住宅用地占建設用地的最大比重為32%。按預測期末的城鎮建設用地總規模的控制目標為2000平方公里來測算該城市城鎮住宅用地總規模為：
2000×32%=640平方公里
二是人均建設用地規模控制法（方案六）。本方法與是通過人均建設用地規模和城鎮人口規模來測算城鎮建設用地總規模，進而倒推城鎮住宅用地規模。
按照預測期末該城市城鎮人口規模1800萬計算，根據國土資源部關于“人均建設用地目標嚴格控制在100平方米以內”的規定，同樣以城鎮住宅用地占建設用地的比重32%來測算，則預測期末該城市城鎮住宅用地規模為：
18000000×0.0001×32%=576平方公里
國際對標測算法：參照對標城市住宅用地規模增長速度測算（方案七）。該方法主要是借鑒具有可比性的國際對標城市的城鎮住宅用地規模的增長速度來測算預測期末的該城市的城鎮住宅用地規模。
例如：本文選取新加坡、東京、紐約等城市作為該特大型城市的對標城市，從對標城市近年來城鎮住宅用地的增長速度看，基本都呈上升趨勢，但增長幅度不是很大，如新加坡（年均增幅0.34%）、東京（年均增幅0.37%）、紐約（年均增幅0.30%），這與這些城市大規模住宅建設期已經結束不無關系。
考慮到城市住宅用地規模與城市發展階段緊密相關，由于與國際對標城市相比，我國在經濟發展水平和城市化程度仍有一定差距，借鑒新加坡、紐約、東京等相對的低增長速度，可作以下設定：在預測期的20年當中，前10年可按1%相對較高增速度進行測算，后10年按照0.35%進行測算，則預測期末該城市的城鎮住宅用地規模為：
450×（1+0.01）10×（1+0.0035）10=515平方公里
主要結論
上述7種方法分別從需求導向、供給導向和國際對標3個層面，對城鎮住宅用地規模進行了測算，結論如下：
從各類預測模型的預測結果看，需求導向的預測結果分別為520平方公里、505平方公里、618平方公里、565平方公里，平均值為552 平方公里；供給導向的預測結果分別為640平方公里和576平方公里，平均值為608平方公里；國際對標的預測結果為515平方公里。
最終預測規模的確定。總的思路是，由于土地供給是剛性的，按照供給引導需求的思路，并結合國際對標的預測結果進行綜合確定。 首先，由于供給導向的預測方法是按照預測期末該城市城鎮建設用地總規模的上限水平和城鎮住宅用地占建設用地比重的上限來確定的，因此，將供給導向兩種方案的預測結果平均值（608平方公里）作為預測期末該城市城鎮住宅用地規模的上限；其次，以需求導向4種預測方法的預測結果平均值作為預測期末該城市城鎮住宅用地規模的下限水平（552 平方公里）；最后，再參照國際對標方法的預測結果（515 平方公里），經加權平均和綜合平衡后，得出最終的預測結果，即545平方公里~608平方公里。
（作者供職于上海市土地交易事務中心）
中國鄉村發現網轉自：中國土地 2016-08-05
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