《湖南省推進新型城鎮化實施綱要（2014—2020年）》提出到2020年，全省常住人口城鎮化率達到58%左右，力爭達到全國平均水平，戶籍人口城鎮化率達到35%左右。要實現這一目標，要以“人的城鎮化”為核心，著力解決過去湖南存在的常住人口城鎮化高于戶籍人口城鎮化、土地城鎮化快于人口城鎮化的問題。解決城鎮化用地問題，節約集約用地非常重要，目前湖南農村宅基地面積有增無減，其中宅基地閑置是主要問題，造成大量的土地浪費，這是新型城鎮化需要解決的重要問題。
一、解決農村宅基地閑置問題的現實意義
當前農民無論“離土不離鄉”還是“離土又離鄉”模式，都沒有從根本上“離土”和“離鄉”，其結果是城市建設用地增加速度無法遏制，農村居民點用地只增不減，使城鄉建設用地增減掛鉤難以落實，村莊整治困難重重。只有鼓勵部分農民真正的“離土離村”，就近城鎮化，才是真正的實現城鎮化目標。目前宅基地是進城農民的一個包袱，也是農村宅基地閑置的重要組成部分。解決好農村宅基地閑置問題，可以為就近城鎮化人口解除后顧之憂，是解決所謂“半城鎮化”“農村人口回流”問題的關鍵，還能夠解決土地城鎮化與人口城鎮化不協調、土地浪費與粗放利用等問題。有利于就近城鎮化過程中的城鄉統籌，同時具有促進新型城鎮化和新農村建設的雙重作用。
二、農村宅基地閑置現象的成因分析
隨著湖南城鎮化的不斷發展，農村人口大量進城就業和舉家遷城現象日益增多，造成農村大量宅基地長期閑置，并且逐漸加重，許多村莊成了名副其實的“空心村”。粗略估計目前湖南農村宅基地閑置大約10%-20%，個別地方達到30%以上。
造成宅基地閑置的原因很多。從表面上看，主要是農民進城務工、經商、陪子女讀書或已在城市購房，舉家遷居城鎮，原農村住房無人居住；舊村改造后，村民搬進新宅，舊宅基地擱置荒廢；父母到子女新建的房屋居住、村民在村莊附近主要公路或街道新建的商業用房內居住，舊房閑置；城市人祖輩留下的農村宅基地無人居住；少數富裕農民為了炫富，超標準建房造成空閑等等。從深層次分析，主要是農村居民家庭資源稟賦的變化，如家庭經濟收入、家庭成員、家庭結構與生活方式等變化，造成宅基地閑置；農民思想觀念保守和節約集約用地意識缺乏；農村宅基地相關法律制度改革滯后，規劃與管理不到位，宅基地流轉難，監管缺失等等。
農村宅基地閑置，不僅浪費土地資源，降低土地利用率，加劇人地矛盾，而且容易引發村民糾紛，惡化農村生活和生態環境，增加治安隱患，引發不穩定因素。同時，影響村容村貌，阻礙村莊的治理與發展，影響社會主義新農村“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”目標的實現。這與湖南人多地少、人地矛盾十分突出的資源條件和“四化兩型”建設的要求相悖。因此，在新型城鎮化過程中解決農村宅基地閑置問題，具有非常重要的現實意義。
三、解決農村宅基地閑置現象的對策建議
深入調查宅基地閑置現象，了解宅基地閑置的數量、類型和分布特征，分析其成因。在此基礎上，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條原則，考慮農戶意愿，從理論、技術、政策與制度等方面深入探索對策與措施。
1、理論問題——科學界定
目前湖南農村閑置宅基地究竟有多少，分布在哪里，閑置原因是否把握準確和全面等，這些問題還沒有明確答案。因此需要通過調查研究，充分掌握農村宅基地閑置的數量和空間分布特征，探明成因；科學界定農村閑置宅基地的定義和內涵，系統劃分農村閑置宅基地的類型；針對主要類型，構建利用潛力與適宜性評價指標體系和評價方法，為制定農村宅基地處置辦法提供理論依據。
2、技術問題——應用遙感信息技術監控與管理
宅基地閑置是農村土地利用與管理的敏感問題，常規調查與走訪，難以全面獲得準確的信息。因此，需要研究農村閑置宅基地的高光譜遙感影像解譯方法，采用遙感與地理信息系統等信息技術，利用網絡大數據、管理信息系統等手段，建立數據庫和信息系統，及時、準確獲取信息，監控動態，實現農村閑置宅基地信息化管理。
3、政策與制度問題——制定相關處置辦法
以農村土地制度改革為契機，以宅基地改革試點為先導，探索用法律制度約束、用經濟杠桿調節、用政策措施引導的農村閑置宅基地處置辦法。其中需要探討的具體問題包括：盤活利用農村閑置房屋和宅基地的方法與模式；閑置宅基地的自愿退出、收回和補償機制（如置換商品房、農民公寓房、物業或貨幣補償）；閑置宅基地的流轉規范；閑置宅基地整治對策；農村鄉土文化的保護和歷史傳承等等諸多難題。以此研究為基礎，根據中共中央和國務院《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》的具體要求，改革完善農村宅基地管理制度。在此基礎上，進一步拓寬研究范圍，構建農村集體建設用地節約集約用地評價標準體系，建立城鄉統一的建設用地市場，探索村莊土地利用綜合規劃方法，發展智慧村莊等等。
推進新型城鎮化過程中，既不能出現城鄉建設用地雙擴張現象，也不能城市建設土地短缺而農村宅基地閑置。建議組織相關力量，開展調查研究，充分發揮土地政策的引導和調控作用，掃清障礙，加快步伐，以縮小城鄉差距和擴大內需。農村土地制度改革試點工作已拉開帷幕，解決農村宅基地閑置問題是個比較復雜的系統工程，涉及理論和技術，制度和法律，經濟和民生，需要系統謀劃，深入探討，扎實推進。
（作者系湖南省政府參事段建南，文章來源：湖南省參事室官網。）
中國鄉村發現網轉自：紅網 2016-09-01
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