內(nèi)容摘要: 當(dāng)前，發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)保障事業(yè)有著特殊的意義。改革開(kāi)放以來(lái)，湖南省少數(shù)民族地區(qū)各項(xiàng)社會(huì)保障事業(yè)雖然取得了一定成績(jī)，但社會(huì)保障水平還很低，沒(méi)有形成完整的體系和制度，難以發(fā)揮社會(huì)保障對(duì)社會(huì)發(fā)展的作用。我們通過(guò)對(duì)實(shí)地調(diào)研，并對(duì)成效、問(wèn)題進(jìn)行梳理，提出推進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)保障事業(yè)必須堅(jiān)持規(guī)劃先行；發(fā)揮示范效應(yīng)；強(qiáng)化政策引導(dǎo)；做活資本運(yùn)作等建議。
關(guān)鍵詞：湖南?。幻褡宓貐^(qū)；社會(huì)保障；體制機(jī)制；問(wèn)題對(duì)策
在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)保障制度是社會(huì)公平的調(diào)節(jié)器，維護(hù)著整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，對(duì)人與人、人與社會(huì)之間的關(guān)系起著十分重要的調(diào)整作用。社會(huì)保障制度的完善與否，也成為了對(duì)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展程度的一個(gè)重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。少數(shù)民族地區(qū)因其地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人文環(huán)境等方面的特殊性，決定了必須要建立與該地區(qū)特點(diǎn)相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，這對(duì)于發(fā)揮社會(huì)保障“社會(huì)公平的調(diào)節(jié)器”、“社會(huì)穩(wěn)定的安全網(wǎng)”、“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推進(jìn)器”目標(biāo)具有重要推動(dòng)作用。我們以湖南省西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況為例，對(duì)民族地區(qū)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，通過(guò)發(fā)放隨機(jī)問(wèn)卷和組織干部群眾座談，并考察部分縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一站式服務(wù)窗口，對(duì)成效、問(wèn)題進(jìn)行梳理，為民族地區(qū)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。
一、發(fā)展民族地區(qū)社會(huì)保障事業(yè)的重要意義
由于民族地區(qū)邊遠(yuǎn)落后，自然條件惡劣，在激烈競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，底子薄，起點(diǎn)低，由于這些歷史的原因和自然條件等客觀因素的影響，相對(duì)而言機(jī)遇少，競(jìng)爭(zhēng)能力薄弱，盡快建立適應(yīng)于民族地區(qū)特點(diǎn)的社會(huì)保障制度顯得尤為迫切。
（一）發(fā)展民族地區(qū)社會(huì)保障事業(yè)是順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求
伴隨著少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)改革的不斷過(guò)深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然會(huì)要求社會(huì)保障制度作為其必要前提,只有社會(huì)保障制度的建立健全和其功能、作用的充分發(fā)揮,才能有效解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)的眾多不可避免的社會(huì)問(wèn)題,才能為少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和可靠的制度保障。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不會(huì)自動(dòng)地幫助那些因各種原因?qū)е吕щy生活的群體，更不會(huì)讓貧困自動(dòng)消失，而社會(huì)保障制度則可以彌補(bǔ)這種因?yàn)椤笆袌?chǎng)失靈”而導(dǎo)致的機(jī)制性的貧困、失業(yè)等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，它是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)社會(huì)收入，改善收入差距懸殊狀況，促進(jìn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)發(fā)展。
（二）發(fā)展民族地區(qū)社會(huì)保障事業(yè)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)長(zhǎng)治久安的重要保證
目前,各民族之間在經(jīng)濟(jì)、文化上的不平等現(xiàn)象依然存在,由此也會(huì)引發(fā)一些問(wèn)題與矛盾,如果處理不好將會(huì)影響到民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家穩(wěn)定。一方面，老齡化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。有研究資料表明，中國(guó)現(xiàn)在正處于低水平小康狀況，國(guó)人未富先老。而大部分家庭是以獨(dú)生子女為主，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障制度代際分配，個(gè)人、家庭和社會(huì)壓力都很大。另一方面，社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。能否幫助陷入生活困境的少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)成員擺脫生存危機(jī)，是對(duì)民族地區(qū)社會(huì)保障制度的一個(gè)重大考驗(yàn)。如果我們能處理好這兩個(gè)方面的關(guān)系，就在很大程度上對(duì)因生存困難而引發(fā)的社會(huì)秩序混亂與失控的風(fēng)險(xiǎn)方面進(jìn)行了防范和化解，避免社會(huì)矛盾的激化，促進(jìn)各民族的大團(tuán)結(jié)，維系全社會(huì)穩(wěn)定。在經(jīng)濟(jì)主體多元化和利益多元化的今天，社會(huì)保障制度在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和調(diào)節(jié)利益矛盾方面無(wú)疑是有著巨大的作用的，是我們當(dāng)前和今后社會(huì)發(fā)展的需要。
（三）發(fā)展民族地區(qū)社會(huì)保障事業(yè)是保障民族地區(qū)基本人權(quán)的必然選擇
完善少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)保障制度，是保障少數(shù)民族地區(qū)居民基本人權(quán)的必然要求。隨著少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)改革的深入和發(fā)展,少數(shù)民族地區(qū)群眾以個(gè)人能力來(lái)承擔(dān)各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的壓力也隨之不斷加大,而他們自身抵御自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力是十分弱小的,因此,國(guó)家和社會(huì)應(yīng)積極采取有效措施,加大建設(shè)少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)保障制度的力度,通過(guò)完善醫(yī)療保障制度、社會(huì)救助制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度等措施，來(lái)保證少數(shù)民族地區(qū)居民的基本發(fā)展權(quán)利，這不僅會(huì)使國(guó)家減輕負(fù)擔(dān)，而且也使得個(gè)人在面臨困境時(shí)有了獲得再次發(fā)展的機(jī)會(huì)保障，有著最基本的生存安全感，從而能切實(shí)地改變少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)保障水平落后的現(xiàn)實(shí)。
二、湖南省民族地區(qū)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展基本成效
湖南省是中國(guó)中部地區(qū)的一個(gè)多民族省份，有苗族、侗族、白族、瑤族等五十多個(gè)少數(shù)民族，人口680多萬(wàn)，占全省總?cè)丝诘?/span>10.36% 。主要集中于湘南、湘西和湘中這幾個(gè)地區(qū)，占全省土地面積的28%。全省民族自治地區(qū)農(nóng)村有460多萬(wàn)人，占全省少數(shù)民族總?cè)丝诘?/span>67. 6%，這些地區(qū)多為偏遠(yuǎn)和山區(qū)地帶，交通不便，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也相對(duì)遲緩，少數(shù)民族聚居區(qū)在很多經(jīng)濟(jì)和民生方面情況都不容樂(lè)觀。這與黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的“十三五”規(guī)劃提出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”的要求相差很遠(yuǎn)，民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)任務(wù)相當(dāng)繁重。改革開(kāi)放以來(lái)，湖南省少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的各項(xiàng)社會(huì)保障事業(yè)不斷取得了進(jìn)步，初步形成了以各級(jí)政府為主體、農(nóng)村集體和廣大農(nóng)民積極參與的大發(fā)展格局，民族地區(qū)社會(huì)保障事業(yè)正由封閉型向開(kāi)放型、由救濟(jì)型向保障型改變。
（一）社會(huì)保障體系初步建立
首先，在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面。近年來(lái)，少數(shù)民族地區(qū)基本建立了以區(qū)縣人民醫(yī)院為指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為主體、村醫(yī)療衛(wèi)生室為骨干的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障體系，絕大多數(shù)農(nóng)戶（受訪群眾85%）參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，部分弱勢(shì)群體享受了社會(huì)救助和大病醫(yī)療救助，社會(huì)保障體系逐步建立。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，我省民族自治地區(qū)有各類醫(yī)院438家，各類醫(yī)務(wù)人員10928人，病床7321張，以桑植縣為例，100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)達(dá)到國(guó)家規(guī)定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，享受新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)業(yè)人口達(dá)到95%以上，人口自然增長(zhǎng)率控制在6‰以內(nèi)。其次，在農(nóng)村老年福利方面。湖南少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村逐步形成并完善了以孤、老、殘為對(duì)象，以敬老院、福利院等為基地，提供無(wú)償供養(yǎng)和服務(wù)的“五保”福利保障制度。其供養(yǎng)方式有集中在敬老院與福利院供養(yǎng)和就地安排在村里分散供養(yǎng)兩種方式。一項(xiàng)對(duì)全省14個(gè)地市、451份農(nóng)村居民社會(huì)保障問(wèn)卷調(diào)查顯示，大家一致認(rèn)為“五保供養(yǎng)制度”基本得到了很好實(shí)施。2010年以來(lái)，對(duì)部分農(nóng)村老年人推行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，主要是保障老年人的基本生活，解除他們的后顧之憂。
（二）政府社會(huì)保障投入逐年增加
近年來(lái)，湖南按照打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)總體部署和“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批”的要求，持續(xù)加大對(duì)貧困民族地區(qū)的社會(huì)保障兜底力度, 有力推動(dòng)了民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧。2015年以來(lái)，全省共下?lián)苊褡宓貐^(qū)城鄉(xiāng)低保資金近26億元，下?lián)苊褡宓貐^(qū)農(nóng)村五保供養(yǎng)資金約2億元，基本實(shí)現(xiàn)對(duì)民族地區(qū)困難群眾的應(yīng)保盡保。下?lián)苊褡宓貐^(qū)醫(yī)療救助資金2.8億元、臨時(shí)救助資金8000萬(wàn)元，分別占中央和省級(jí)下?lián)茚t(yī)療救助資金、臨時(shí)救助資金總量的14.6%、20%。指導(dǎo)民族地區(qū)加強(qiáng)救災(zāi)應(yīng)急管理。2015年以來(lái)，在民族地區(qū)安排了110多個(gè)社區(qū)減災(zāi)項(xiàng)目，占全省總量的40%。支持少數(shù)民族地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。2015年以來(lái)，共安排資金6800多萬(wàn)元，先后支持福利院、農(nóng)村敬老院建設(shè)項(xiàng)目390多個(gè)。做好孤兒保障工作。下?lián)苊褡宓貐^(qū)孤兒保障資金2071萬(wàn)元，保障了4788名孤兒的基本生活安排。積極落實(shí)救助保護(hù)制度。近兩年來(lái)，共救助少數(shù)民族人員1.8萬(wàn)人次。
（三）科教文事業(yè)建設(shè)成效顯現(xiàn)
目前，全省民族自治地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了普及九年制義務(wù)教育，全面落實(shí)了農(nóng)村教育“兩免一補(bǔ)”與“一費(fèi)制”政策，職業(yè)技術(shù)教育和高等教育進(jìn)一步發(fā)展，全省少數(shù)民族地區(qū)有高校3所，在校學(xué)生近3萬(wàn)人，專任教師1200多人;中等職業(yè)學(xué)校1所，在校學(xué)生近1000人，專任教師59人;普通中學(xué)411所，在校學(xué)生36萬(wàn)人，專任教師20647人，職業(yè)中學(xué)40所，在校學(xué)生近3萬(wàn)人，專任教師1206人。與此同時(shí)，全省少數(shù)民族地區(qū)廣泛開(kāi)展了農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)和科普知識(shí)的宣傳教育，人民群眾的思想觀念和精神面貌也發(fā)生了深刻的變化。
（四）農(nóng)村文化網(wǎng)絡(luò)體系基本形成
湖南少數(shù)民族地區(qū)通過(guò)發(fā)展農(nóng)村民間文化藝術(shù)團(tuán)體，升級(jí)和改造基層文化站，培養(yǎng)文化活動(dòng)從業(yè)人員，開(kāi)展豐富多彩的文化活動(dòng)，基本形成了以縣為指導(dǎo)、鄉(xiāng)為基礎(chǔ)、村為補(bǔ)充的農(nóng)村文化三級(jí)網(wǎng)絡(luò)。在省委、省政府一系列加強(qiáng)農(nóng)村和基層文化工作的文件精神指引下，全省通過(guò)文化先進(jìn)縣、“三百工程”等創(chuàng)建活動(dòng)，以及農(nóng)村“五個(gè)一工程”建設(shè)，帶動(dòng)了整個(gè)社會(huì)文化事業(yè)全面發(fā)展。湘西州花垣縣現(xiàn)有農(nóng)村民族民間藝術(shù)團(tuán)體143個(gè)，從業(yè)人員6200余人，其中麻栗場(chǎng)鎮(zhèn)老寨村民俗民間文化展演中心，藏書(shū)25000余冊(cè)，文化活動(dòng)場(chǎng)所面積達(dá)1200平方米。
三、湖南省民族地區(qū)社會(huì)保障建設(shè)存在的主要問(wèn)題
湖南省少數(shù)民族地區(qū)通過(guò)不斷實(shí)踐與探索，各項(xiàng)社會(huì)保障事業(yè)取得了豐碩成績(jī)，為農(nóng)村社會(huì)各類群體如五保老人、未成年人等提供了不同程度的社會(huì)保障。但是，湖南省少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)保障事業(yè)總體上還很落后，社會(huì)保障水平低且量少，還遠(yuǎn)沒(méi)有形成完整的體系和制度，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，與建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和“十三五規(guī)劃”的要求相比，還有很大的差距，難以充分發(fā)揮社會(huì)保障對(duì)社會(huì)發(fā)展的作用。就目前的現(xiàn)實(shí)情況而言，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面:
（一）社會(huì)保障制度體系不完善，城鄉(xiāng)社會(huì)保障比例失衡
長(zhǎng)期以來(lái)，湖南省少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障在整個(gè)社會(huì)保障體系中始終處于劣勢(shì)地位，實(shí)際上僅僅局限于民政部門(mén)的五保戶、少數(shù)特殊對(duì)象的救助，沒(méi)有形成不同類型、不同層次保障項(xiàng)目相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充，共同為滿足農(nóng)村居民多方面、多層次的保障需求服務(wù)的局面。各個(gè)具體保障項(xiàng)目都是各自為政、各行其是，內(nèi)容是殘缺的、體系是分割的，社會(huì)保障制度建設(shè)任務(wù)十分繁重。少數(shù)民族地區(qū)從社會(huì)保障項(xiàng)目上看，雖然已經(jīng)制定了社會(huì)救濟(jì)、自然災(zāi)害救濟(jì)、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等保障制度，但對(duì)多數(shù)少數(shù)民族地區(qū)而言，這些制度主要還僅僅是體現(xiàn)在社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫方面，而且這些從保障的對(duì)象來(lái)看，社會(huì)保障政策也只覆蓋了少數(shù)民族地區(qū)中極小部分的困難群體。湘西、湘南少數(shù)民族聚集區(qū)域，因?yàn)閰^(qū)域位置、基礎(chǔ)條件、資源配置等方面的因素制約，與全省總體發(fā)展水平差距很大,社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)分離:在城市,社會(huì)保障體系相對(duì)較完備,基本上覆蓋了社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)保險(xiǎn)及社會(huì)福利等各個(gè)方面。而在農(nóng)村真正意義上的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)其參與率還相對(duì)較低，民族地區(qū)的農(nóng)民主要依靠家庭保障和自我保障。
（二）社會(huì)保障籌資機(jī)制不健全，社會(huì)保障功能難以有效發(fā)揮
目前，湖南省少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村主要以基本養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、未成年人教育為重點(diǎn)，社會(huì)保障范圍小，保障基金的主要來(lái)源是縣、鄉(xiāng)財(cái)政補(bǔ)助，在給付保障基金時(shí)帶有救濟(jì)性特征，救濟(jì)范圍很窄，在實(shí)際操作中容易出現(xiàn)不公平現(xiàn)象。部分民族地區(qū)仍有貧困兒童讀不起書(shū)、五保老人無(wú)人供養(yǎng)的問(wèn)題。這種狀況從課題組的問(wèn)卷調(diào)查中也能得到體現(xiàn)。有研究小組對(duì)湖南省14個(gè)縣(市)少數(shù)民族農(nóng)村社會(huì)福利狀況進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查時(shí)，設(shè)計(jì)了三個(gè)方面的問(wèn)題，當(dāng)問(wèn)到衛(wèi)生防疫工作時(shí)，40. 1%的人認(rèn)為搞得不好，17. 5%的人認(rèn)為搞得很好，35. 5%的人認(rèn)為不清楚;當(dāng)問(wèn)到村上有人患病如何治療時(shí)，39. 2%的人認(rèn)為治療很不方便，28. 4%的人認(rèn)為難找到好醫(yī)生;當(dāng)問(wèn)及目前小孩小學(xué)到中學(xué)的學(xué)費(fèi)繳納情況時(shí)，73. 8%的人認(rèn)為費(fèi)用太高很難負(fù)擔(dān)，只有24. 8%的人認(rèn)為勉強(qiáng)可以負(fù)擔(dān)。從某種程度上說(shuō)，目前湖南省少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障更多體現(xiàn)的是政府的一種人文關(guān)懷，社會(huì)保障功能未能真正到位。而且因?yàn)槭聦?shí)上的湖南農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體滯后于城市，社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后于非少數(shù)民族地區(qū)，造成現(xiàn)實(shí)中的少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障資金很難籌集，制約了農(nóng)村社會(huì)保障水平的整體提高。
（三）社會(huì)保障實(shí)施方式有弊端，社會(huì)保障管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范
首先，目前，湖南省少數(shù)民族地區(qū)己經(jīng)實(shí)施的農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目主要是采取現(xiàn)收現(xiàn)付和略有節(jié)余的辦法。如在集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村實(shí)行看病不要錢，養(yǎng)老不要錢，上學(xué)不要錢，用水不要錢，一切由村里負(fù)擔(dān)、或由村里給予不定數(shù)量的貨幣補(bǔ)貼。這種方式承襲了由國(guó)家集體包辦的做法，使集體背上包袱，不利于建立適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的社會(huì)保障運(yùn)行機(jī)制，無(wú)法復(fù)制。其次，農(nóng)村社會(huì)保障體制不順，社會(huì)保障立法不完全，沒(méi)有形成法律體系，城鄉(xiāng)分割、條塊分割。如農(nóng)村五保供養(yǎng)制度落地問(wèn)題;公共醫(yī)療衛(wèi)生制度配套改革滯后;各級(jí)財(cái)政對(duì)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)太低遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村居民基本生活的需要；等等。再次，從管理機(jī)構(gòu)上看，多頭管理，各自為政。農(nóng)村養(yǎng)老和優(yōu)撫救濟(jì)歸民政部門(mén)管理，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)由衛(wèi)生行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)，未成年人教育由教育行政部門(mén)管理，獨(dú)生子女福利由計(jì)劃生育部門(mén)主管，形成了“多龍治水”的管理格局。由于這些部門(mén)所處的地位的利益關(guān)系不同，不僅在社會(huì)保障管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾，對(duì)社會(huì)保障也缺乏總體研究，更無(wú)法確定其增長(zhǎng)速度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系;同時(shí)，由于多家分割、條塊分割，政事不分，缺乏監(jiān)督，使本來(lái)己經(jīng)夠亂的管理體制更加混亂。
（四）民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展程度低，社會(huì)保障工作隊(duì)伍不穩(wěn)定
農(nóng)村社會(huì)保障工作的機(jī)構(gòu)建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)具有基礎(chǔ)性，是推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障工作組織保證，尤其是社保服務(wù)人員與福利管理人員的素質(zhì)直接影響到工作水平與管理質(zhì)量，是關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)興旺發(fā)達(dá)的重要因素。據(jù)第六次全國(guó)人口普查資料顯示，湖南少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村人口的受教育程度偏低，人口的文化水平不高，尤其是女性的受教育程度與文化水平就更低。農(nóng)村人口文化素質(zhì)低直接導(dǎo)致了學(xué)習(xí)能力較差，難以通過(guò)再學(xué)習(xí)掌握社會(huì)保障服務(wù)的專業(yè)知識(shí)，不能適應(yīng)農(nóng)村社保工作發(fā)展的要求，經(jīng)常出現(xiàn)心有余而力不足情況，工作質(zhì)量難以保證。與此同時(shí)，因?yàn)檗r(nóng)村遠(yuǎn)離城市，交通不便，經(jīng)濟(jì)條件差，工資待遇低且難保證，很難吸引康復(fù)訓(xùn)練、心理治療和社工人員等專業(yè)服務(wù)人員。比如沅陵縣合管辦只有工作人員16人，其中，專職稽查、審核工作人員8名，他們不僅要負(fù)責(zé)進(jìn)行縣內(nèi)60多家定點(diǎn)醫(yī)院和401家村衛(wèi)生室的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管及現(xiàn)場(chǎng)稽查工作，而且每年還要完成8萬(wàn)多人次住院病人、15萬(wàn)多人次門(mén)診病人醫(yī)療費(fèi)用的審核及補(bǔ)償工作，完成1萬(wàn)多人次的特殊門(mén)診評(píng)審和辦理工作，完成1萬(wàn)多人次的電話隨訪和1千多人次的入戶現(xiàn)場(chǎng)隨訪工作。由于工作人員少工作量大，導(dǎo)致人手緊張而疲于應(yīng)付工作。
四、湖南民族地區(qū)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的政策建議
國(guó)務(wù)院新聞辦公室2016年9月29日發(fā)布的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2016—2020年)》指出,保障少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利。行動(dòng)計(jì)劃提出,促進(jìn)少數(shù)民族事業(yè)發(fā)展,加大財(cái)政投入和金融支持,改善基礎(chǔ)設(shè)施條件,支持民族地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟(jì),確保到2020年在民族地區(qū)基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象,持續(xù)促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要指標(biāo)增速高于全國(guó)平均水平。具體來(lái)說(shuō)，構(gòu)建湖南省民族地區(qū)新型社會(huì)保障制度可以從以下四個(gè)方面著手。
（一）始終堅(jiān)持整體規(guī)劃先行
以“十三五規(guī)劃”為契機(jī)，對(duì)湖南少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社保事業(yè)進(jìn)行整體、科學(xué)的規(guī)劃。用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)，將極大地加快我省少數(shù)民族地區(qū)全面小康的步伐。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。要著力體現(xiàn)區(qū)域特點(diǎn)和地方特色，探索不同風(fēng)格的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。同時(shí)，面向市場(chǎng)，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，大力培育具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的支柱產(chǎn)業(yè)，實(shí)行區(qū)域化布局，專業(yè)化生產(chǎn)，一體化經(jīng)營(yíng)，社會(huì)化服務(wù)，企業(yè)化管理，把產(chǎn)供銷、貿(mào)工農(nóng)科教緊密結(jié)合起來(lái)，為農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)支撐。二是公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。即正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與村莊建設(shè)的關(guān)系，處理好保護(hù)歷史文化與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)系，抓好小水窖、小沼氣、小壩塘、小水電，以及改廚、改廁等工程建設(shè)，建設(shè)既傳承歷史文化又融入現(xiàn)代文明的特色農(nóng)莊，為農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)提供物質(zhì)前提。三是社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。以促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展為重點(diǎn)，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，促進(jìn)人力資源開(kāi)發(fā);加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生能力建設(shè)，提高農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療保障能力;大力發(fā)展文化娛樂(lè)等事業(yè)，進(jìn)一步滿足和豐富農(nóng)村居民精神文化生活;加強(qiáng)人口計(jì)劃生育工作，提高出生人口素質(zhì);努力推進(jìn)改革，增強(qiáng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的效率和活力;提高社會(huì)事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略地位，努力增加投入，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的步伐，形成經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。四是環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。即圍繞人的發(fā)展需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，堅(jiān)持生產(chǎn)與生活條件的同步改善，推行退耕還林，保護(hù)植被，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)山、水、林、路的綜合治理。農(nóng)村社區(qū)福利服務(wù)發(fā)展規(guī)劃。即以農(nóng)村社區(qū)為單位做好村莊規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和社會(huì)公益事業(yè)規(guī)劃，把社區(qū)發(fā)展與老年服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、文化娛樂(lè)活動(dòng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。
（二）充分發(fā)揮宣傳示范效應(yīng)
首先，抓好宣傳示范。統(tǒng)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)部分群眾對(duì)“五保供養(yǎng)制度”不是很清楚或者沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)（占到受訪者65%），還有70%左右受訪者對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保障制度基本了解或者不了解，應(yīng)該說(shuō)這跟社會(huì)保障知識(shí)和政策宣傳不夠不深入有很大關(guān)系。因此，以開(kāi)展社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，利用各種陣地，采取專門(mén)培訓(xùn)、以會(huì)代訓(xùn)、黨員電化、教育、廣播等形式，大力宣傳農(nóng)村社保和福利計(jì)劃及服務(wù)方式意義重大。再就是要發(fā)揮示范村“干給群眾看，帶領(lǐng)群眾干”的帶頭作用，實(shí)施“示范村工程”。自覺(jué)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，尊重農(nóng)民的意愿和首創(chuàng)精神，注重運(yùn)用政策激勵(lì)、示范帶動(dòng)等科學(xué)管理方式推動(dòng)工作，不斷激發(fā)和調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾致富奔小康的積極性。其次，選擇一些社會(huì)福利工作搞得好的小康示范村作為典型，總結(jié)其在農(nóng)村社會(huì)保障制度構(gòu)建的探索中的成功經(jīng)驗(yàn)。小康示范村主要有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn):①農(nóng)民富。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，交通條件便利，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突出，以村為單位，農(nóng)民年人均可支配收入達(dá)4000元以上。②村莊美。村莊布局科學(xué)合理，綠化覆蓋率高，村容村貌好。③風(fēng)尚好。村級(jí)班子比較強(qiáng)，民主法制制度完善，社會(huì)治安環(huán)境好。再次，人才引進(jìn)與培訓(xùn)。農(nóng)村社會(huì)保障工作不是簡(jiǎn)單的瑣事，它政策性強(qiáng)，有一整套較為規(guī)范的操作程序、細(xì)則、辦法，需要一大批學(xué)有所成的專門(mén)社工人才來(lái)從事這一工作。只有讓專門(mén)人才成為農(nóng)村社會(huì)保障工作的主力軍，才有可能開(kāi)創(chuàng)新性地開(kāi)展工作，更好地為農(nóng)村居民提供各種福利服務(wù)，普遍地提高農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。當(dāng)然，在引進(jìn)專門(mén)人才的同時(shí)，對(duì)當(dāng)前過(guò)渡時(shí)期的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高他們的素質(zhì)也是非常必要的。
（三）不斷強(qiáng)化政策引導(dǎo)功能
首先，完善農(nóng)村最低生活保障制度。一是正確界定保障對(duì)象。農(nóng)村最低生活保障對(duì)象一般包括因缺少勞動(dòng)力、低收入造成生活困難的家庭;因?yàn)?zāi)、因病及殘疾致貧的家庭;無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源及無(wú)法定撫養(yǎng)人的老年人、未成年人、殘疾人等。二是科學(xué)確定保障線標(biāo)準(zhǔn)。其基本要求是:既能保障農(nóng)村貧困人口的最低生活,又要防止保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高而形成養(yǎng)懶漢的傾向。三是合理籌集保障資金。通過(guò)社會(huì)救助制度來(lái)保障人民群眾的基本生活,歷來(lái)都是政府的職責(zé)。因此,保障資金的來(lái)源應(yīng)以政府為主，同時(shí)可以擴(kuò)充社會(huì)上的資金來(lái)源。其次，完善社會(huì)養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老保障制度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看,社會(huì)養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老模式是未來(lái)民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老的總體趨勢(shì)。走訪情況表明，65%的受訪者認(rèn)為靠自己和子女養(yǎng)老更可靠，也有超過(guò)30%的受訪者認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)可靠。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,年輕人價(jià)值觀在變化,老年人獨(dú)立意識(shí)也在增強(qiáng),許多老年人不愿意依附年輕人來(lái)養(yǎng)老。這就使得我國(guó)的養(yǎng)老制度必須做出選擇。因此,傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式終究要由家庭向社會(huì)過(guò)渡,終究要被適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老方式所取代。再次，加快民族地區(qū)社會(huì)保障制度的立法。需要制定的民族地區(qū)社會(huì)保障的相關(guān)法規(guī)包括災(zāi)民救助、社會(huì)互助、扶貧開(kāi)發(fā)和醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等30多個(gè)法規(guī)和實(shí)施細(xì)則；應(yīng)盡快明確農(nóng)村社會(huì)保障中各項(xiàng)專項(xiàng)福利政策的銜接。①由政府領(lǐng)導(dǎo)，衛(wèi)生、民政、教育等多部門(mén)參加制定農(nóng)村福利政策，編制農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展規(guī)劃，采取措施，統(tǒng)籌安排，督導(dǎo)檢查;②相關(guān)職能部門(mén)將農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、老年福利等有關(guān)內(nèi)容納入本部門(mén)的行業(yè)職能和業(yè)務(wù)領(lǐng)域之中，共同落實(shí);③挖掘和利用各種資源，在設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)、人力、財(cái)力等方面，打破部門(mén)界限和行業(yè)界限，實(shí)現(xiàn)資源共享。
（四）善于做活資本運(yùn)作棋局
一方面，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，多方籌集資金。農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)涉及面廣，資金需求量大。要充分利用傳播媒介，宣傳和動(dòng)員社會(huì)團(tuán)體、中介組織、慈善機(jī)構(gòu)、民間組織、志愿者，積極參與農(nóng)村公共福利服務(wù)，在資金、技術(shù)、服務(wù)等方面提供支持；要突破資金障礙，以支柱產(chǎn)業(yè)促進(jìn)農(nóng)民增收；要取消一切限制農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收的政策規(guī)定，革除一切束縛農(nóng)民增收的體制弊端，要采取自力更生與爭(zhēng)取外援相結(jié)合的辦法，擴(kuò)大融資渠道，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本、民間資本、外資投入支柱產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，吸引更多的資金投入到農(nóng)村福利建設(shè)上來(lái)，形成國(guó)家、集體、個(gè)人一起上，達(dá)到你投資、我受益，你發(fā)財(cái)、我發(fā)展的目的。另一方面，把完善社會(huì)保障體系與培育資本市場(chǎng)聯(lián)系起來(lái)設(shè)計(jì)。民族地區(qū)面臨著“缺乏完善的社會(huì)保障體系”和“缺乏完善的資本市場(chǎng)”兩個(gè)“瓶頸”問(wèn)題。民族地區(qū)要完善社會(huì)保障體系,所設(shè)計(jì)的社會(huì)保障制度不僅是一種社會(huì)制度,也應(yīng)該是一種經(jīng)濟(jì)制度,因?yàn)樯鐣?huì)保障制度可以被用來(lái)進(jìn)行再分配,還可設(shè)計(jì)出提高儲(chǔ)蓄能力以及相關(guān)資本形成的功能。應(yīng)把社會(huì)保障制度作為一種經(jīng)濟(jì)制度來(lái)設(shè)計(jì)。社會(huì)保障制度與資本市場(chǎng)之間是兩個(gè)不相干的制度,但民族地區(qū)在完善社會(huì)保障體系的過(guò)程中,應(yīng)著力在其間架起橋梁。相對(duì)有效的資本市場(chǎng)要能有效地配置資源,除去資本市場(chǎng)的管理規(guī)則之外,首先是市場(chǎng)的背后應(yīng)有足夠的有效運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)代企業(yè),否則,資本市場(chǎng)不會(huì)穩(wěn)定和繁榮;同時(shí),應(yīng)有足夠數(shù)量和質(zhì)量的金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng),否則資本市場(chǎng)也不會(huì)完善。通過(guò)社會(huì)保障制度的運(yùn)作,可以提高國(guó)民儲(chǔ)蓄率、穩(wěn)定資本市場(chǎng),使形成的資本最終能夠在促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到巨大的作用。民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫切需要社會(huì)保障制度的支持。民族地區(qū)政府應(yīng)積極建立個(gè)人的基金賬戶,加快社保儲(chǔ)蓄資本化，實(shí)現(xiàn)完善社會(huì)保障體系與完善民族地區(qū)資本市場(chǎng)的雙贏目標(biāo),并達(dá)到養(yǎng)老與推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重目標(biāo)。
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作者簡(jiǎn)介：宋安平（1967-09），男，湖南沅陵人，中共湖南省直機(jī)關(guān)黨校教授。研究方向：地方政府管理創(chuàng)新、農(nóng)村公共政策。
＊基金項(xiàng)目：湖南省民族宗教問(wèn)題研究項(xiàng)目2016年度課題（2016-HNMY-015）的研究成果之一。
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