內容摘要: 當前，發展少數民族地區社會保障事業有著特殊的意義。改革開放以來，湖南省少數民族地區各項社會保障事業雖然取得了一定成績，但社會保障水平還很低，沒有形成完整的體系和制度，難以發揮社會保障對社會發展的作用。我們通過對實地調研，并對成效、問題進行梳理，提出推進民族地區社會保障事業必須堅持規劃先行；發揮示范效應；強化政策引導；做活資本運作等建議。
關鍵詞：湖南省；民族地區；社會保障；體制機制；問題對策
在現代社會，社會保障制度是社會公平的調節器，維護著整個社會的穩定和促進經濟的正常發展，對人與人、人與社會之間的關系起著十分重要的調整作用。社會保障制度的完善與否，也成為了對現代社會發展程度的一個重要評價標準。少數民族地區因其地理環境、經濟基礎、人文環境等方面的特殊性，決定了必須要建立與該地區特點相適應的社會保障制度，這對于發揮社會保障“社會公平的調節器”、“社會穩定的安全網”、“經濟發展的推進器”目標具有重要推動作用。我們以湖南省西部民族地區經濟社會發展情況為例，對民族地區社會保障事業發展現狀進行了實地調研，通過發放隨機問卷和組織干部群眾座談，并考察部分縣市及鄉鎮一站式服務窗口，對成效、問題進行梳理，為民族地區社會保障事業發展獻計獻策。
一、發展民族地區社會保障事業的重要意義
由于民族地區邊遠落后，自然條件惡劣，在激烈競爭的市場經濟中，經濟基礎差，底子薄，起點低，由于這些歷史的原因和自然條件等客觀因素的影響，相對而言機遇少，競爭能力薄弱，盡快建立適應于民族地區特點的社會保障制度顯得尤為迫切。
（一）發展民族地區社會保障事業是順應社會主義市場經濟的必然要求
伴隨著少數民族地區經濟體制的轉軌和經濟改革的不斷過深入，市場經濟必然會要求社會保障制度作為其必要前提,只有社會保障制度的建立健全和其功能、作用的充分發揮,才能有效解決市場經濟運行過程中會出現的眾多不可避免的社會問題,才能為少數民族地區的經濟發展提供穩定的社會環境和可靠的制度保障。市場競爭機制不會自動地幫助那些因各種原因導致困難生活的群體，更不會讓貧困自動消失，而社會保障制度則可以彌補這種因為“市場失靈”而導致的機制性的貧困、失業等社會風險，它是通過轉移支付調節社會收入，改善收入差距懸殊狀況，促進社會公平，維護社會發展。
（二）發展民族地區社會保障事業是實現社會長治久安的重要保證
目前,各民族之間在經濟、文化上的不平等現象依然存在,由此也會引發一些問題與矛盾,如果處理不好將會影響到民族團結和國家穩定。一方面，老齡化社會風險。有研究資料表明，中國現在正處于低水平小康狀況，國人未富先老。而大部分家庭是以獨生子女為主，養老、醫療、失業等社會保障制度代際分配，個人、家庭和社會壓力都很大。另一方面，社會穩定問題。能否幫助陷入生活困境的少數民族地區的社會成員擺脫生存危機，是對民族地區社會保障制度的一個重大考驗。如果我們能處理好這兩個方面的關系，就在很大程度上對因生存困難而引發的社會秩序混亂與失控的風險方面進行了防范和化解，避免社會矛盾的激化，促進各民族的大團結，維系全社會穩定。在經濟主體多元化和利益多元化的今天，社會保障制度在維護社會穩定和調節利益矛盾方面無疑是有著巨大的作用的，是我們當前和今后社會發展的需要。
（三）發展民族地區社會保障事業是保障民族地區基本人權的必然選擇
完善少數民族地區的社會保障制度，是保障少數民族地區居民基本人權的必然要求。隨著少數民族地區經濟改革的深入和發展,少數民族地區群眾以個人能力來承擔各類社會風險的壓力也隨之不斷加大,而他們自身抵御自然風險和市場風險的能力是十分弱小的,因此,國家和社會應積極采取有效措施,加大建設少數民族地區社會保障制度的力度,通過完善醫療保障制度、社會救助制度、失業保險制度等措施，來保證少數民族地區居民的基本發展權利，這不僅會使國家減輕負擔，而且也使得個人在面臨困境時有了獲得再次發展的機會保障，有著最基本的生存安全感，從而能切實地改變少數民族地區社會保障水平落后的現實。
二、湖南省民族地區社會保障事業發展基本成效
湖南省是中國中部地區的一個多民族省份，有苗族、侗族、白族、瑤族等五十多個少數民族，人口680多萬，占全省總人口的10.36% 。主要集中于湘南、湘西和湘中這幾個地區，占全省土地面積的28%。全省民族自治地區農村有460多萬人，占全省少數民族總人口的67. 6%，這些地區多為偏遠和山區地帶，交通不便，經濟發展也相對遲緩，少數民族聚居區在很多經濟和民生方面情況都不容樂觀。這與黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規劃提出“加強社會建設”的要求相差很遠，民族地區農村社會保障事業任務相當繁重。改革開放以來，湖南省少數民族地區農村的各項社會保障事業不斷取得了進步，初步形成了以各級政府為主體、農村集體和廣大農民積極參與的大發展格局，民族地區社會保障事業正由封閉型向開放型、由救濟型向保障型改變。
（一）社會保障體系初步建立
首先，在醫療衛生服務方面。近年來，少數民族地區基本建立了以區縣人民醫院為指導、鄉鎮衛生院為主體、村醫療衛生室為骨干的農村醫療衛生保障體系，絕大多數農戶（受訪群眾85%）參加了新型農村合作醫療，部分弱勢群體享受了社會救助和大病醫療救助，社會保障體系逐步建立。據統計，目前，我省民族自治地區有各類醫院438家，各類醫務人員10928人，病床7321張，以桑植縣為例，100%的鄉鎮衛生院建設達到國家規定的建設標準，享受新型農村合作醫療的農業人口達到95%以上，人口自然增長率控制在6‰以內。其次，在農村老年福利方面。湖南少數民族地區農村逐步形成并完善了以孤、老、殘為對象，以敬老院、福利院等為基地，提供無償供養和服務的“五保”福利保障制度。其供養方式有集中在敬老院與福利院供養和就地安排在村里分散供養兩種方式。一項對全省14個地市、451份農村居民社會保障問卷調查顯示，大家一致認為“五保供養制度”基本得到了很好實施。2010年以來，對部分農村老年人推行新型農村養老保險制度試點，主要是保障老年人的基本生活，解除他們的后顧之憂。
（二）政府社會保障投入逐年增加
近年來，湖南按照打贏脫貧攻堅戰總體部署和“發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批”的要求，持續加大對貧困民族地區的社會保障兜底力度, 有力推動了民族地區精準脫貧。2015年以來，全省共下撥民族地區城鄉低保資金近26億元，下撥民族地區農村五保供養資金約2億元，基本實現對民族地區困難群眾的應保盡保。下撥民族地區醫療救助資金2.8億元、臨時救助資金8000萬元，分別占中央和省級下撥醫療救助資金、臨時救助資金總量的14.6%、20%。指導民族地區加強救災應急管理。2015年以來，在民族地區安排了110多個社區減災項目，占全省總量的40%。支持少數民族地區養老服務業發展。2015年以來，共安排資金6800多萬元，先后支持福利院、農村敬老院建設項目390多個。做好孤兒保障工作。下撥民族地區孤兒保障資金2071萬元，保障了4788名孤兒的基本生活安排。積極落實救助保護制度。近兩年來，共救助少數民族人員1.8萬人次。
（三）科教文事業建設成效顯現
目前，全省民族自治地區基本實現了普及九年制義務教育，全面落實了農村教育“兩免一補”與“一費制”政策，職業技術教育和高等教育進一步發展，全省少數民族地區有高校3所，在校學生近3萬人，專任教師1200多人;中等職業學校1所，在校學生近1000人，專任教師59人;普通中學411所，在校學生36萬人，專任教師20647人，職業中學40所，在校學生近3萬人，專任教師1206人。與此同時，全省少數民族地區廣泛開展了農村實用技術培訓和科普知識的宣傳教育，人民群眾的思想觀念和精神面貌也發生了深刻的變化。
（四）農村文化網絡體系基本形成
湖南少數民族地區通過發展農村民間文化藝術團體，升級和改造基層文化站，培養文化活動從業人員，開展豐富多彩的文化活動，基本形成了以縣為指導、鄉為基礎、村為補充的農村文化三級網絡。在省委、省政府一系列加強農村和基層文化工作的文件精神指引下，全省通過文化先進縣、“三百工程”等創建活動，以及農村“五個一工程”建設，帶動了整個社會文化事業全面發展。湘西州花垣縣現有農村民族民間藝術團體143個，從業人員6200余人，其中麻栗場鎮老寨村民俗民間文化展演中心，藏書25000余冊，文化活動場所面積達1200平方米。
三、湖南省民族地區社會保障建設存在的主要問題
湖南省少數民族地區通過不斷實踐與探索，各項社會保障事業取得了豐碩成績，為農村社會各類群體如五保老人、未成年人等提供了不同程度的社會保障。但是，湖南省少數民族地區社會保障事業總體上還很落后，社會保障水平低且量少，還遠沒有形成完整的體系和制度，與社會主義市場經濟體制的要求，與建設社會主義新農村和“十三五規劃”的要求相比，還有很大的差距，難以充分發揮社會保障對社會發展的作用。就目前的現實情況而言，主要表現在以下四個方面:
（一）社會保障制度體系不完善，城鄉社會保障比例失衡
長期以來，湖南省少數民族地區農村社會保障在整個社會保障體系中始終處于劣勢地位，實際上僅僅局限于民政部門的五保戶、少數特殊對象的救助，沒有形成不同類型、不同層次保障項目相互聯系、相互補充，共同為滿足農村居民多方面、多層次的保障需求服務的局面。各個具體保障項目都是各自為政、各行其是，內容是殘缺的、體系是分割的，社會保障制度建設任務十分繁重。少數民族地區從社會保障項目上看，雖然已經制定了社會救濟、自然災害救濟、合作醫療、養老保險等保障制度，但對多數少數民族地區而言，這些制度主要還僅僅是體現在社會救濟和社會優撫方面，而且這些從保障的對象來看，社會保障政策也只覆蓋了少數民族地區中極小部分的困難群體。湘西、湘南少數民族聚集區域，因為區域位置、基礎條件、資源配置等方面的因素制約，與全省總體發展水平差距很大,社會保障制度城鄉分離:在城市,社會保障體系相對較完備,基本上覆蓋了社會救濟、社會優撫、社會保險及社會福利等各個方面。而在農村真正意義上的社會養老保險其參與率還相對較低，民族地區的農民主要依靠家庭保障和自我保障。
（二）社會保障籌資機制不健全，社會保障功能難以有效發揮
目前，湖南省少數民族地區農村主要以基本養老、醫療衛生服務、未成年人教育為重點，社會保障范圍小，保障基金的主要來源是縣、鄉財政補助，在給付保障基金時帶有救濟性特征，救濟范圍很窄，在實際操作中容易出現不公平現象。部分民族地區仍有貧困兒童讀不起書、五保老人無人供養的問題。這種狀況從課題組的問卷調查中也能得到體現。有研究小組對湖南省14個縣(市)少數民族農村社會福利狀況進行問卷調查時，設計了三個方面的問題，當問到衛生防疫工作時，40. 1%的人認為搞得不好，17. 5%的人認為搞得很好，35. 5%的人認為不清楚;當問到村上有人患病如何治療時，39. 2%的人認為治療很不方便，28. 4%的人認為難找到好醫生;當問及目前小孩小學到中學的學費繳納情況時，73. 8%的人認為費用太高很難負擔，只有24. 8%的人認為勉強可以負擔。從某種程度上說，目前湖南省少數民族地區農村社會保障更多體現的是政府的一種人文關懷，社會保障功能未能真正到位。而且因為事實上的湖南農村經濟發展整體滯后于城市，社會發展滯后于經濟發展，少數民族地區農村經濟社會發展滯后于非少數民族地區，造成現實中的少數民族地區農村社會保障資金很難籌集，制約了農村社會保障水平的整體提高。
（三）社會保障實施方式有弊端，社會保障管理缺乏統一規范
首先，目前，湖南省少數民族地區己經實施的農村社會保障項目主要是采取現收現付和略有節余的辦法。如在集體經濟比較發達的鄉村實行看病不要錢，養老不要錢，上學不要錢，用水不要錢，一切由村里負擔、或由村里給予不定數量的貨幣補貼。這種方式承襲了由國家集體包辦的做法，使集體背上包袱，不利于建立適合農村經濟特點的社會保障運行機制，無法復制。其次，農村社會保障體制不順，社會保障立法不完全，沒有形成法律體系，城鄉分割、條塊分割。如農村五保供養制度落地問題;公共醫療衛生制度配套改革滯后;各級財政對少數民族地區農村低保標準太低遠遠不能滿足農村居民基本生活的需要；等等。再次，從管理機構上看，多頭管理，各自為政。農村養老和優撫救濟歸民政部門管理，醫療衛生服務由衛生行政管理部門負責，未成年人教育由教育行政部門管理，獨生子女福利由計劃生育部門主管，形成了“多龍治水”的管理格局。由于這些部門所處的地位的利益關系不同，不僅在社會保障管理和決策上經常發生矛盾，對社會保障也缺乏總體研究，更無法確定其增長速度與經濟發展的關系;同時，由于多家分割、條塊分割，政事不分，缺乏監督，使本來己經夠亂的管理體制更加混亂。
（四）民族地區社會發展程度低，社會保障工作隊伍不穩定
農村社會保障工作的機構建設和隊伍建設具有基礎性，是推動農村社會保障工作組織保證，尤其是社保服務人員與福利管理人員的素質直接影響到工作水平與管理質量，是關系到農村社會保障事業興旺發達的重要因素。據第六次全國人口普查資料顯示，湖南少數民族地區農村人口的受教育程度偏低，人口的文化水平不高，尤其是女性的受教育程度與文化水平就更低。農村人口文化素質低直接導致了學習能力較差，難以通過再學習掌握社會保障服務的專業知識，不能適應農村社保工作發展的要求，經常出現心有余而力不足情況，工作質量難以保證。與此同時，因為農村遠離城市，交通不便，經濟條件差，工資待遇低且難保證，很難吸引康復訓練、心理治療和社工人員等專業服務人員。比如沅陵縣合管辦只有工作人員16人，其中，專職稽查、審核工作人員8名，他們不僅要負責進行縣內60多家定點醫院和401家村衛生室的網絡監管及現場稽查工作，而且每年還要完成8萬多人次住院病人、15萬多人次門診病人醫療費用的審核及補償工作，完成1萬多人次的特殊門診評審和辦理工作，完成1萬多人次的電話隨訪和1千多人次的入戶現場隨訪工作。由于工作人員少工作量大，導致人手緊張而疲于應付工作。
四、湖南民族地區社會保障事業發展的政策建議
國務院新聞辦公室2016年9月29日發布的《國家人權行動計劃(2016—2020年)》指出,保障少數民族經濟發展權利。行動計劃提出,促進少數民族事業發展,加大財政投入和金融支持,改善基礎設施條件,支持民族地區發展優勢產業和特色經濟,確保到2020年在民族地區基本消除絕對貧困現象,持續促進民族地區經濟發展主要指標增速高于全國平均水平。具體來說，構建湖南省民族地區新型社會保障制度可以從以下四個方面著手。
（一）始終堅持整體規劃先行
以“十三五規劃”為契機，對湖南少數民族地區農村社保事業進行整體、科學的規劃。用科學發展觀指導農村社會保障建設，將極大地加快我省少數民族地區全面小康的步伐。一是經濟發展規劃。要著力體現區域特點和地方特色，探索不同風格的經濟發展模式。同時，面向市場，發揮優勢，大力培育具有市場競爭力的支柱產業，實行區域化布局，專業化生產，一體化經營，社會化服務，企業化管理，把產供銷、貿工農科教緊密結合起來，為農村社會保障事業發展提供經濟支撐。二是公用基礎設施建設規劃。即正確處理經濟發展與村莊建設的關系，處理好保護歷史文化與基礎設施建設的關系，抓好小水窖、小沼氣、小壩塘、小水電，以及改廚、改廁等工程建設，建設既傳承歷史文化又融入現代文明的特色農莊，為農村社會保障建設提供物質前提。三是社會發展規劃。以促進農村社會事業發展為重點，優先發展農村教育事業，促進人力資源開發;加強農村公共衛生能力建設，提高農村衛生醫療保障能力;大力發展文化娛樂等事業，進一步滿足和豐富農村居民精神文化生活;加強人口計劃生育工作，提高出生人口素質;努力推進改革，增強社會事業發展的效率和活力;提高社會事業發展的戰略地位，努力增加投入，加快經濟社會協調發展的步伐，形成經濟與社會的協調發展。四是環境保護規劃。即圍繞人的發展需求，促進經濟與生態環境的協調發展，堅持生產與生活條件的同步改善，推行退耕還林，保護植被，改善農業生態，實現可持續發展，推進山、水、林、路的綜合治理。農村社區福利服務發展規劃。即以農村社區為單位做好村莊規劃、產業規劃和社會公益事業規劃，把社區發展與老年服務、醫療衛生服務、文化娛樂活動有機結合起來。
（二）充分發揮宣傳示范效應
首先，抓好宣傳示范。統計調查問卷發現，有相當部分群眾對“五保供養制度”不是很清楚或者沒聽說過（占到受訪者65%），還有70%左右受訪者對現有社會保障制度基本了解或者不了解，應該說這跟社會保障知識和政策宣傳不夠不深入有很大關系。因此，以開展社會主義新農村建設為契機，利用各種陣地，采取專門培訓、以會代訓、黨員電化、教育、廣播等形式，大力宣傳農村社保和福利計劃及服務方式意義重大。再就是要發揮示范村“干給群眾看，帶領群眾干”的帶頭作用，實施“示范村工程”。自覺遵循市場經濟規律，尊重農民的意愿和首創精神，注重運用政策激勵、示范帶動等科學管理方式推動工作，不斷激發和調動廣大農民群眾致富奔小康的積極性。其次，選擇一些社會福利工作搞得好的小康示范村作為典型，總結其在農村社會保障制度構建的探索中的成功經驗。小康示范村主要有三個標準:①農民富。經濟基礎好，交通條件便利，主導產業突出，以村為單位，農民年人均可支配收入達4000元以上。②村莊美。村莊布局科學合理，綠化覆蓋率高，村容村貌好。③風尚好。村級班子比較強，民主法制制度完善，社會治安環境好。再次，人才引進與培訓。農村社會保障工作不是簡單的瑣事，它政策性強，有一整套較為規范的操作程序、細則、辦法，需要一大批學有所成的專門社工人才來從事這一工作。只有讓專門人才成為農村社會保障工作的主力軍，才有可能開創新性地開展工作，更好地為農村居民提供各種福利服務，普遍地提高農村居民的生活質量。當然，在引進專門人才的同時，對當前過渡時期的工作人員進行培訓，提高他們的素質也是非常必要的。
（三）不斷強化政策引導功能
首先，完善農村最低生活保障制度。一是正確界定保障對象。農村最低生活保障對象一般包括因缺少勞動力、低收入造成生活困難的家庭;因災、因病及殘疾致貧的家庭;無勞動能力、無生活來源及無法定撫養人的老年人、未成年人、殘疾人等。二是科學確定保障線標準。其基本要求是:既能保障農村貧困人口的最低生活,又要防止保障標準過高而形成養懶漢的傾向。三是合理籌集保障資金。通過社會救助制度來保障人民群眾的基本生活,歷來都是政府的職責。因此,保障資金的來源應以政府為主，同時可以擴充社會上的資金來源。其次，完善社會養老與家庭養老相結合的養老保障制度。從長遠的觀點看,社會養老與家庭養老相結合的養老模式是未來民族地區農村養老的總體趨勢。走訪情況表明，65%的受訪者認為靠自己和子女養老更可靠，也有超過30%的受訪者認為農村社會養老保險可靠。隨著社會經濟的發展,年輕人價值觀在變化,老年人獨立意識也在增強,許多老年人不愿意依附年輕人來養老。這就使得我國的養老制度必須做出選擇。因此,傳統的家庭養老方式終究要由家庭向社會過渡,終究要被適應中國國情的農村社會養老方式所取代。再次，加快民族地區社會保障制度的立法。需要制定的民族地區社會保障的相關法規包括災民救助、社會互助、扶貧開發和醫療、養老、失業等30多個法規和實施細則；應盡快明確農村社會保障中各項專項福利政策的銜接。①由政府領導，衛生、民政、教育等多部門參加制定農村福利政策，編制農村社會保障發展規劃，采取措施，統籌安排，督導檢查;②相關職能部門將農村義務教育、公共衛生、老年福利等有關內容納入本部門的行業職能和業務領域之中，共同落實;③挖掘和利用各種資源，在設施、網絡、人力、財力等方面，打破部門界限和行業界限，實現資源共享。
（四）善于做活資本運作棋局
一方面，發動社會力量，多方籌集資金。農村社會保障建設涉及面廣，資金需求量大。要充分利用傳播媒介，宣傳和動員社會團體、中介組織、慈善機構、民間組織、志愿者，積極參與農村公共福利服務，在資金、技術、服務等方面提供支持；要突破資金障礙，以支柱產業促進農民增收；要取消一切限制農民創業增收的政策規定，革除一切束縛農民增收的體制弊端，要采取自力更生與爭取外援相結合的辦法，擴大融資渠道，積極鼓勵和引導工商資本、民間資本、外資投入支柱產業開發，吸引更多的資金投入到農村福利建設上來，形成國家、集體、個人一起上，達到你投資、我受益，你發財、我發展的目的。另一方面，把完善社會保障體系與培育資本市場聯系起來設計。民族地區面臨著“缺乏完善的社會保障體系”和“缺乏完善的資本市場”兩個“瓶頸”問題。民族地區要完善社會保障體系,所設計的社會保障制度不僅是一種社會制度,也應該是一種經濟制度,因為社會保障制度可以被用來進行再分配,還可設計出提高儲蓄能力以及相關資本形成的功能。應把社會保障制度作為一種經濟制度來設計。社會保障制度與資本市場之間是兩個不相干的制度,但民族地區在完善社會保障體系的過程中,應著力在其間架起橋梁。相對有效的資本市場要能有效地配置資源,除去資本市場的管理規則之外,首先是市場的背后應有足夠的有效運營的現代企業,否則,資本市場不會穩定和繁榮;同時,應有足夠數量和質量的金融機構競爭,否則資本市場也不會完善。通過社會保障制度的運作,可以提高國民儲蓄率、穩定資本市場,使形成的資本最終能夠在促進民族地區經濟發展中起到巨大的作用。民族地區的經濟發展迫切需要社會保障制度的支持。民族地區政府應積極建立個人的基金賬戶,加快社保儲蓄資本化，實現完善社會保障體系與完善民族地區資本市場的雙贏目標,并達到養老與推動經濟發展的雙重目標。
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作者簡介：宋安平（1967-09），男，湖南沅陵人，中共湖南省直機關黨校教授。研究方向：地方政府管理創新、農村公共政策。
＊基金項目：湖南省民族宗教問題研究項目2016年度課題（2016-HNMY-015）的研究成果之一。
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