01 “皇權不下縣”的概念演生
“皇權不下縣”是長期流傳于社會學、歷史學等領域的極具影響力的“中層理論”之一。如果我們去翻閱眾多歷史學和社會學的著作，可以發現“皇權不下縣”這一語匯出現的頻率非常之高。它表達的無疑是對整個傳統中國社會權力架構的宏觀觀察。
進入郡縣制時代以后，傳統中國社會的權力體系可以形象地比擬為一個金字塔，塔頂是皇帝，稱其為“皇權”，這一體系經常性地被歸入所謂“專制社會”的范疇。這種專制權力固然強大，但也有它很強的弱點。費孝通在《中國紳士》中曾講過：“皇帝本人把持著權力，但是他不能憑一人之力管理這個國家。即使他可能不希望與別人分享他的權力，他還是需要在統治方面得到幫助，因此，必須使用官員?！惫倭朋w制成為“皇權”的執行者或是工具。對地方而言，這種“皇權”的衍化主要是通過各類行政機構來實現的，由科層制的行政區劃層級構成的權力結構穩定地成為皇權向下延伸的象征，盡管歷代行政區劃的層級與結構變遷劇烈，但縣級政權相當穩固，這是學術界公認的事實。
可是，縣以下的情況就與縣級以上有所不同，縣以下歷代雖設置了名目繁多的各類基層組織，但其多屬鄉官或職役性質，其職能也多以賦稅、治安為主，一般不被視為職官系統，僅就職官設置而言，縣下似乎出現“行政真空”，那么國家對縣以下是如何控制的，國家對縣以上與縣以下的治理模式有何差異，以及由此引發的國家與社會的關系就成為學術界長期關注的話題。
“皇權不下縣”概念的出現正與上述學術界的長期關切有關。許多學者的印象中“皇權不下縣”像是一句古語，似乎應該是很久以前就已出現的詞匯。學術界雖常在使用這一概念，但幾乎從來沒有人對這一詞語誕生的歷史做過追溯，實際上它出現得非常之晚，而且是現代學者在研究中所做的歸納，并非古語。
1993年，以研究“三農問題”著稱的溫鐵軍首次針對歷史時期國家基層治理策略提出“皇權不下縣”的主張，但在當時并未引起太多關注。20世紀末，“三農問題”日益引起最高領導層、學術界、媒體的廣泛關注，溫鐵軍于1999年發表了《半個世紀的農村制度變遷》一文，再次議及傳統社會對基層的管理模式，論述了“皇權不下縣”這一概念：“由于小農經濟剩余太少，自秦置郡縣以來，歷史上從來是‘皇權不下縣’。解放前縣以下雖然設有派駐性質的區、鄉公所，但并不設財政，不是一級完全政府。農村仍然維持鄉村自治，地主與自耕農納稅，貧雇農則只交租。這種政治制度得以延續幾千年的原因在于統治層次簡單、冗員少，運行成本低?！睖厥险J為歷史時期“皇權不下縣”，縣以下有自治傳統，其原因是小農經濟高度分散，政府直接面對小農的交易成本過高。在這一歷史依據下，溫氏提出了改革鄉鎮體制的設想。在2000年出版的《中國農村基本經濟制度研究——“三農”問題的世紀反思》一書中，溫鐵軍針對其時正在試點的“稅費改革”闡述歷史時期稅費制度的特征時再次重申了“皇權不下縣”這一概念。
溫鐵軍提出的“皇權不下縣”這個詞雖是新的，但其表達的內容卻是舊的?！盎蕶嗖幌驴h”關涉的是兩大命題，一是傳統社會的“非國家化”，一是近代化帶來的國家權力向基層社會的滲透。這兩大問題一直為國內外學術界所關注、討論，并非自溫鐵軍始。溫鐵軍的貢獻是將這一命題簡約化并將之與現行農村政策聯系起來，以故獲得了比類似觀點、理論更大的學術與社會反響。
早在20世紀40年代，費孝通在《基層行政的僵化》《再論雙軌政治》中就形成了對中國社會結構“雙軌制”的全新認識。他發現牽制專制統治有兩道防線，一是傳統皇權的無為主義，另一個就是行政機構范圍上的限制，使得皇權并不直接針對每個家庭：“我們以往的政治一方面在精神上牢籠了政權，另一方面又在行政機構的范圍上加以極嚴重的限制，那是把集權的中央懸空起來，不使它進入人民日常有關的地方公益范圍之中。中央所派遣的官員到知縣為止，不再下去了。自上而下的單軌只筑到縣衙門就停了，并不到每家人家大門前或大門之內的?！?/span>
在費孝通看來，皇權的象征是官僚制。中央所派遣的官員到知縣為止，縣以下沒有任何行政單位。中央所作的事情是極有限的，地方上的公益不受中央干涉，由自治團體進行管理，實際上就以縣為界將中國的政治結構劃分為縣以上的“中央集權”和縣以下的“自治體制”，從“縣衙門到家門口”成為中國歷史上最重要也最有趣的一段路程。負責溝通兩者之間的關鍵階層就是紳士，由此提出中國政治結構的雙軌制：一方面是自上而下的皇權，另一方面是自下而上的紳權和族權，二者平行運作，互相作用，形成“皇帝無為而天下治”的局面。單就傳統鄉村治理模式而言，費孝通“雙軌制”的論述與“皇權不下縣”并無不同。
國外學者對中國的社會治理模式的觀察也得出過類似的看法，說法眾多，但核心結論基本一致。
綜而言之，“皇權不下縣”這一詞語的出現雖然是近二十年的事情，而它所要表達的對中國傳統鄉村治理模式的認識早已有之，它的突出貢獻在于區分了國家對縣以上和縣以下不同的治理模式的差異，尤其是強調了國家政權建設的界限。但近年來引起的關注與討論溢出學界之外，一方面是因“皇權不下縣”以簡潔的語言概括了中國傳統鄉村治理的特色，另一方面也與學界、社會對“三農”問題的關注有關，是現實折射于學術研究的結果。從這一概念本身的內涵與外延而言，它本在討論皇權存在的空間范圍，但事實上由此引申出鄉紳社會、地方自治、國家與社會二元對立、鄉村社會非國家化、市民社會等話語范式。
02 學界相關質疑的若干取向
平心而論，溫鐵軍雖然最早提出“皇權不下縣”，但并未有過系統的學術論證。但他將這一對傳統社會基層治理的認識與廣受關注的農村體制改革聯系起來，以故甫經提出，便引起強烈反響，質疑聲音也頗多，其主要取向是：
一、從基層組織設置的角度。秦暉是較早對該理論提出質疑的學者之一。他對溫鐵軍的這一概念先作了進一步的引申發揮，認為完整表述應為“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治、自治靠倫理，倫理造鄉紳”。這是對溫鐵軍“言而未盡”之處的補充，從而使得孤零零的“皇權不下縣”變成一個邏輯上首尾相連的體系，并將學界有關鄉村社會研究的幾大話語如宗族化、鄉紳社會、自治體系、傳統禮治等納入其中，環環相扣，構成一個新的宏大命題。秦暉的引申并不意味著他對這一命題的認同，相反他利用走馬樓出土的吳簡所反映的魏晉時期鄉村狀況，提出兩點質疑：一是宗族化是否存在？即使是世家大族最為興盛的魏晉時期，鄉村宗族化也并不明顯；二是縣以下存在著發達的基層組織，上級衙署委派鄉級的鄉吏職責十分廣泛，不僅不能體現“鄉村自治”，反而可被視作國家政權延伸至鄉的產物。
二是從作為理想型概念的有效性問題的角度。鄭衛東在《中國鄉村“雙軌政治”的變遷》一文中提到“雙軌政治”（也包括“皇權不下縣，縣下行自治”），認為它作為一個分析性的概念，可以把它看做“理想型”（理念型），它把研究對象的一些有關成分特別強調出來加以綜合，而不是對事實完全忠實的反映；其次，用這一概念來描述實然狀態的鄉村社會管理體制，它只能在某些地方存在，或只能在一定程度上存在。
三是也有學者籠統地認為皇權無處不在，怎會存在皇權之外的權力，認為“皇權不下縣”不值一駁，也獲得了較多的支持。
統觀以上諸論點，多以歷史時期基層社會的各類非正式組織的存在或各類無所不在的皇權及其衍生物來反駁“皇權不下縣”，特別需要指出的是，這其中“誤讀”的成分很大?！盎蕶嗖幌驴h”真正的理論根基在于區分皇權對縣以上和縣以下不同的治理模式，縣以上通過建立科層式的官僚機構進行直接統治，而對縣以下借助三老等鄉官或里甲、保甲等帶有職役性質的基層組織進行間接統治，從而緩解了傳統社會資源不足的困境，并因介入力度較弱而為宗族、士紳留下了運作空間。從費孝通等人的論說中可以明顯看到其對于皇權的界定是取其“狹義”涵義，即以行政機構設置而論的，而不是泛泛論及那種“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”式的無所不在的廣義“皇權”。雙方并不是基于同一概念的討論，換言之，以往那些質疑的“靶子”錯了。
03 另一個引申而來的問題：國家政權在基層的建設始于何時？
關于“國家政權建設”，在社會學界討論同樣熱烈。作為分析工具，張靜在《國家政權建設與鄉村自治單位——問題與回顧》中對這一概念進行過較為系統的回顧和規范性的討論，文中談到“國家政權建設”這一視角的基本方向，在于認識近代以來的中國“國家政權建設”對于基層社會結構的影響，特別是對“士紳”解體的意義。在學者的使用中，國家政權建設不僅具有近代歷史觀的意義——即認為伴隨著近代社會變遷過程，發生了一個國家權力的向下擴展的現象，士紳社會在國家政權擴張的打擊下逐步解體。
“國家政權建設”視角所關切的問題其實與“皇權不下縣”存在密切的關聯。既然傳統時期“皇權不下縣”，而如今是一個“下縣”的時代，那么這一轉變是何時開始的？
從學界一般的觀點來看，國家對基層的組織化滲透是從晚清的現代化轉型開始的，確切地講是從清末新政，建立縣以下的區鄉政權開始的。如杜贊奇認為“從20世紀之初就開始的國家權力的擴張，到40年代時卻使華北鄉村改觀不小——事實上，它改變了鄉村社會中的政治、文化及社會聯系。國家權力企圖進一步深入鄉村社會的努力始于清末新政”。蕭鳳霞在《華南的代理人與受害者》一書中通過對鎮、鄉、村的個案研究發現傳統時代的社區具有較大的自主性，國家利用地方精英分子控制民間社會與社區生活，而20世紀以來，國家行政權力不斷地向下延伸，使社區“細胞化”，造成社區國家化的傾向。王銘銘認為蕭的論點，基本上符合吉登斯民族—國家的理論框架，即以社區控制力度的強弱來區分傳統國家與現代的民族國家。他在對溪村社區的個案研究中，也得出過類似的結論，晚清時期為應對內外社會危機，采用過強化國家政權與地方控制權的政策，到了民國時期，政府對基層社會的干預有所發展，1949年以后進一步強化。此外，費孝通、黃宗智、張仲禮等學者，都曾以不同的方式指出，20世紀以來國家強化自身權力，向基層攝取資源過程的推進，改變了基層秩序。
但這種將“國家政權建設”視作“清末新政”的產物，本身仍不可避免地忽略了傳統中國自身的轉變及其意義。
04 18世紀中國的轉變與基層治理：一個值得注意的變化
若以行政機構的建置而論，傳統中國在相當長的歷史時期內未在縣級以下設置行政機構，個別時期雖偶有設置，但多帶臨時色彩，并不穩固，也未形成較穩定的行政運作體制。由此看來，似乎“皇權不下縣”有一定的道理，進而言之，從“國家政權建設”角度進行的考察，指出中國基層的政權建設開始于清末，由此開始了“現代化”進程，似乎也是一個順理成章的結果，一如過去慣常的研究所揭示的那樣。
可是，清代中國自身的轉變更加值得重視。在1840之前，清代社會也開始了諸多有趣的變化過程，這些變化往往被籠統地歸納為各類“現代性”的表現。這一轉變按照柯文的見解，大概可以被歸入“從中國發現歷史”一派。學者們將目光投向清代前期，羅友枝在《清的形成與早期現代》曾談到“早期現代時期包括其他許多重要的歷史變遷，特別是中央集權制國家的出現。雖然17世紀和18世紀早期的國家與19世紀的民族國家完全不同，但像政府權力的高度集中、國家征稅能力的突然擴展，并且滲透到它所控制的人口的生活中——也許，至少在17世紀和18世紀的大部分時間里，他們仍然是‘臣民’還不是‘公民’——但這些歷史發展都標識著極為重要的政治發展，其結果對于現代性來說就和工業化一樣是根本性的”。
18世紀的中國的確在各個層次上都發生了一些顯著的變化，反映在明清基層社會治理模式上，這種轉型尤為明顯。明代國家最低一級行政機構尚為縣級，到了清代，這一狀況明顯發生了變化，這便是州縣佐雜官開始分轄鄉村，并分劃轄區進行治理，在若干區域形成了穩定的居于縣之下的區劃體系。施堅雅在研究中國城市及市場結構時，就已注意到幾百名巡檢及同知等各類佐貳之職被派駐在非行政中心地的現象，并認識到，“還有一級有爭議的更低級行政機構處在萌芽之中”。
所謂的佐雜官，指的就是縣丞、巡檢司、主簿這樣的小官，在傳統官僚制度史的研究中，他們當然是很難入得“法眼”的，因為實在太卑微了。可是，通過追蹤這些最卑微的官員的活動，可以發現他們的職能和轄區設置在清代都出現了巨大的變化。他們開始廣泛涉足到司法訴訟、錢糧征收等多個領域，固定轄區也開始出現，可以用“縣轄政區”一詞來概括。無數的事例證明著這一時期國家試圖進入鄉村的意圖，它代表著清代在縣政治理中廣泛存在的分權理念，以往知縣作為“親民之官”的功能被部分轉移。這一分轄的規模是驚人的。可以想見，清代存在著的數以千計的州縣分轄區以及它背后所代表的國家權力進入鄉村社會的嘗試，必定會在清代的鄉村世界產生相當程度的連鎖反應。
縣轄政區在清代的出現并非偶然，清初人口的增殖是一個極為令人矚目的現象，在縣級政區并未顯著增加的背景下，州縣政府所直接面對的人群急劇增加，人地矛盾較過往朝代更為突出。因此，適當增加管理層次并分區治理變得日趨緊迫。與此同時，清代地方政府架構也發生了重大變遷，幕職的發達和州縣官長隨等人員非正式地介入到州縣活動之中，原本在明代尚與州縣官同城辦公，分管某一方面具體事務的捕巡官日益邊緣化，面臨無事可做的風險。兩重因素的交織，使得捕巡官員分防地方并被授予地方之責成為無可奈何的選擇。在清代保存至今的眾多移設捕巡官員進駐鄉村，分管鄉堡的奏疏中，幾乎毫無區別地要強調兩項因素：一是地方緊要，人口眾多，成分復雜，其用詞多為“五方雜處”“奸宄潛藏”；一是佐雜官尤其是佐貳官“無所事事”，“幾成冗官”。但吊詭的是，恰恰是在政府架構中的邊緣化以及由此導致的分防制度使得這些不斷被視為“冗官”的捕巡官員獲得了“新生”，在有清一代一直被保留，其數量也保持了大體的恒定，并在清代基層治理中發揮了獨特的作用。
從基層官員設置的角度，似乎可以看到在18世紀的東西方之間出現了加強政府職權和權力擴張的“共時”現象?；氐介_篇的問題，“皇權不下縣”以行政機構的設置來區分縣以上與縣以下的不同治理模式在面對清代基層實踐時已不太吻合。清代自身所開展的向縣以下擴張的步伐并非僅僅來自于西方經驗的移植，它更像是傳統中國自身的轉變，在清末民初以來持續的縣以下區劃設置中，我們看到很多傳統基層區劃的設置背后包含著若干基層組織的影子，可以說，傳統與現代所呈現的“斷裂”在“表”，而“連續”在“里”，由此，也將近代以來所謂的“現代化”步伐與傳統中國社會自身的變化聯系起來，其中所存在的“連續性”本身正是我們對這一進程的新認識。
作者單位：中國人民大學歷史學院
中國鄉村發現網轉自：中華讀書報 2015年11月7日
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