造地 用地 管地
——關于江西省萬載縣土地管理情況的調研報告
近日,筆者從造地、用地、管地等三個方面涉及的一些主要政策,結合江西省萬載縣實際,做了一次有關土地管理情況的調研。
一、造地
造地是通俗的說法,也就是土地開發復墾、土地整治。為什么要造地?主要是《土地管理法》規定建設占用耕地要實行耕地占補平衡制度。
(一)耕地占補平衡制度主要內容
這項制度的核心要求有三點:一是占一補一。即建設占用一畝耕地,就必須造一畝耕地折抵。二是先補后占。即建設用地報批前必須造好耕地,否則,即使有建設用地指標,也不予審批,不能占用。三是占優補優、占水田補水田。這是2015年中央提出的新要求,從2015年5月1日起執行。未占水田補水田的,建設用地不予審批。習近平總書記提出,要像保護大熊貓一樣保護耕地,堅決杜絕占多補少、占優補劣、占水田補旱地的現象。建設占用補充的耕地不但要保證數量,還要保證質量。
(二)補充耕地的主要途經
落實耕地占補平衡制度,造出耕地、造出水田,目前主要采取兩個途經:
一是通過土地開發補充耕地。即將荒山、荒地等未利用地,通過工程措施改造為耕地。受地形、水資源等條件影響,這種方式造出的絕大部分是旱地。對建設占用旱地的可以通過這種方式予以補充。
二是通過旱改水(旱地改為水田)補充耕地。經濟建設不可避免要占用一定數量的水田。就全省來講,我省耕地中水田比例較高(達80%),萬載耕地中水田比例更高,達到87%。全省每年新增建設用地達30萬畝以上,其中占用耕地約12萬畝,按耕地中水田50%計算,每年占用水田在6萬畝以上。就萬載來講,近些年,每年占用水田在500—1000畝左右。國家要求占水田補水田、水田又難以通過土地開發補充。為此,省里創新性提出對具備改造成水田條件的現有旱地,通過采取工程、生物等措施改造成水田,對建設占用水田的實行數量、質量(水田)雙平衡掛鉤。即建設占用了一畝水田,可以土地開發補充的一畝旱地折抵數量,再用旱改水補充的一畝水田折抵質量。
同時,在落實補充耕地數量“先補后占、占一補一”后,補充水田面積確實一時難以完成的,省里規定可以實行補充耕地承諾制度,由市、縣政府先行出具旱改水措施承諾,并規定了承諾期限。其中:1、國家重點項目及報國土資源部審批的單獨選址建設項目,承諾期限為3年。2、省級重點項目,扶貧項目,水利項目,民生工程(教育、衛生文化、公益設施、保障性用房),戰略性新興產業和優勢產業(重點聚焦航空制造、半導體照明、生物和新醫藥、新一代信息、技術、新材料、新能源、節能環保等),養老服務、旅游、物流、新型農業經營主體輔助設施及國道、省道改造等項目,承諾期限為2年。3、其他一般批次建設項目,承諾期限為1年。對未按要求兌現的,省國土資源廳將不再接受其新的“占優補優、占水田補水田”承諾,并停止其除第一類、第二類項目外的建設用地報批。
(三)耕地占補平衡新政策及新動向
1、土地整治項目新增耕地可以用于占補平衡。省國土資源廳在今年9月份下發通知,規定有償使用費、農業綜合開發資金等各類涉農資金及社會投資實施土地整治項目新增的耕地,經確認后可用于耕地占補平衡。發改、財政、農業、水利、農業綜合開發、煙草等部門的國家千億斤糧食增產工程、種糧大戶糧田建設工程、現代農業生產發展資金標準糧田項目、小型農田水利重點縣項目、農業綜合開發項目等項目有新增耕地的均可用于占補平衡。各類項目新增耕地的占補平衡指標歸屬縣級人民政府。
以前這種方式新增的耕地是不能用于占補平衡的,因為錢是國家和省里給市縣的,市、縣占用耕地建設,要用自己的錢造地,用上面給的錢造出的耕地、水田是不能折抵,現在可以。從萬載的情況看,經過縣國土局等有關部門初步摸底,全縣有200畝以上連片水田401塊,分布在17個鄉鎮(街道),總面積為39.45萬畝,減去“十二五”期間和2016年已實施整治的13.29萬畝(農開辦3.4萬畝、農業局6.63萬畝、國土局3.26萬畝),減去不宜實施的坡耕地約6萬畝,還有16萬畝左右可供立項實施。如果新增水田比例達到1%,則有1600畝水田指標,按現行價格每畝6萬元計算,將有近1個億的價值。當然,新增耕地多少,到底能達到多大比例,關鍵還是要看實施整治的區域內的未利用地、荒蕪的園地、稀疏灌木、低效殘次林緩坡地、廢棄地、空心村、廢舊宅基地、坑塘水面、曬谷場等地類圖斑,以及溝渠、道路、線狀地物、零星地物及其他農業基礎設施等多不多,這些均可以做為土地整治項目新增耕地的來源。如果這些圖斑多,新增耕地就會越多,比例會越大。同時還涉及群眾意愿的問題。所以選址很關鍵,宣傳教育很重要。實施得好,其經濟價值很可觀,最重要的是能解決我縣水田占補指標短缺的困境。
2、通過土地開發補充耕地的政策將收緊。據了解,因為生態、環保等方面的因素,國家可能會從明年開始嚴格控制通過開發補充耕地。即使你縣里有供開發的后備資源,其項目立項都將嚴格控制,立項會很困難,要求也會比現在高。從萬載的情況看,經過國土、林業等部門初步摸底,符合開發的后備資源有2800多畝。如果全部開發到位形成占補耕地指標,按現行價格每畝3萬多元計算,也有近1億元的價值。
用好用活用足上述兩項政策,推進土地開發整理工作,筆者認為:
一是要在摸清底數的基礎上,盡快立項。其中,土地開發項目要在今年年底前完成立項,以免明年國家收緊政策造成被動;土地整治項目要分鄉鎮、分片塊進行排序,初步進行測算,對新增耕地和水田多的先立項,以便向上爭取資金。
二是要抓好項目實施。整合各項涉農資金,集中力量辦事。同時,鄉鎮和縣直業務部門各司其職,協同作戰。有關鄉鎮要具體負責實施項目實施,做好選址建議、工程實施、群眾工作等。國土等有關職能部門主要負責選址確定,立項、規劃設計、質量監管、驗收、備案等工作。
三是要制定有關獎懲辦法。壓實責任,有獎有罰。對項目實施好的鄉鎮和單位給與獎勵,對實施不力給以懲戒。
二、用地
《土地管理法》將土地分為農用地、建設用地和未利用地三大類。農用地是指直接用于農業生產的土地,包括耕地、林地、草地、養殖水面、農田水利用地等。建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地,包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等。未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。
(一)新增建設用地報批
國家實行土地用途管制制度。嚴格限制農用地轉為建設用地,控制建設用地總量,對耕地實行特殊保護。大家通常所說的用地報批,是指兩塊,一是農用地轉為建設用地(農轉用)審批;權限在省、國務院。其中農民建房等權限由省委托設區市。二是土地征收審批。將集體土地轉為國有。權限也是在省、國務院。
新增建設用地報批必須符合以下幾個條件:
1、必須符合土地利用總體規劃。目前,我省共編制實施了三輪土地利用總體規劃,第一輪為1987—1996年,第二輪為1997—2010年,第三輪為2006—2020年,平均每輪規劃期限為10—15年。當每輪規劃實施期限將滿時,國家將統一部署新一輪規劃修編工作。今年是第三輪規劃的調整完善。
2、必須在用地規模范圍內。在今年規劃調整完善中,上級下達萬載縣的建設用地總規模為21.4萬畝,比原來增加了2.6萬畝,扣除萬載縣當前已用建設用地規模20.53萬畝,實際增加用地規模0.87萬畝。
3、必須符合年度土地利用計劃。近幾年上級下達萬載縣的用地指標在800至1000畝左右,遠不能滿足用地需要。特別是在萬載縣強攻工業的戰略背景下,必須在用好上級下達指標的同時,力爭使用省、市預留的用地指標。
4、涉及占用耕地的必須要有耕地占補平衡指標。
5、必須依法依規征地,按標準補償。按照省政府2015年下發的文件規定,萬載縣征地補償標準,按鄉鎮分為四檔,水田補償標準分別為38700元/畝、35393元/畝、34386元/畝、33396元/畝,城區這塊基本上為第一、第二檔居多。
6、必須按規定繳納相關稅費。如耕地占用稅、耕地開墾費(20元/㎡)、新增建設用地土地有償使用(14元/㎡)。
符合上述要求,才能把地批下來。所以鄉鎮和有關單位用地時,特別是在項目選址階段,要充分與國土部門溝通,準備搞建設的地塊,決不能違反土地規劃,盡量不占或少占耕地(水田),絕對不能違法違規占用基本農田。
(二)建設用地出讓
建設用地批準后,由市、縣供地,采取招標、拍賣或者掛牌方式出讓給土地使用者(劃撥除外)。自2012年1月1日起,采取統一網上交易方式進行。
有關要求:
一是要“凈地”出讓。國土資源部在2007年出臺《關于加大閑置土地處置力度的通知》,要求實行建設用地使用權‘凈地’出讓。出讓前,應處理好土地的產權、補償安置等經濟法律關系,完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發,防止土地閑置浪費。
二是不得超過出讓的最高年限。根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定,土地使用權出讓最高年限按下列用途確定:居住用地70年;工業、教育、科技、文化、衛生、體育用地及綜合或其他用地50年;商業、旅游、娛樂用地40年。
三是單宗商品住宅項目土地出讓面積不得超過7公頃(105畝)。
四是嚴格按土地出讓程序操作。土地出讓程序國家是有嚴格規定的,如規劃建設部門制定規劃條件——國土資源部門編制出讓方案——招拍掛出讓領導小組會議決策——報經政府批準——發布出讓公告(公告時間不少于20天)——申請人競買——交納競買證金——網上報價——競得入選(中標)——資格審查——成交確認——結果公示——數據上報——簽訂合同——登記發證。這些程序都必須全部按規定執行,不能違規操作。
(三)農民建房用地管理
萬載縣農民建房用地管理是個“老大難”的問題。有欠賬,存在較多的歷史遺留未審批農民建房;有新賬,最新下達的衛片執法數據顯示又有很多是農民建房違法。縣里也是高度重視,解決歷史遺留問題的同時,壓實鄉鎮對農民建房管理的主體責任,出臺了“等面積處罰”、“等面積補償”以及責任追究等強有力措施。從土地管理的角度看,如何切實抓好農民建房用地管理,筆者認為:
一是要嚴格執行政策。嚴格農民宅基地審批條件,堅持一戶一宅和不違反規劃、不占用基本農田;堅決禁止城鎮居民到農村購買集體土地建房。一經發現,堅決予以查處和打擊。
二是要用好用足政策。省、市規定,萬載縣農民建房新增建設用地指標可占上級下達指標總數的8%--10%,按照往年的指標下達情況,萬載縣每年約有60--100畝農民建房用地指標。對超出10%以外符合條件的農民建房用地,審批可實行臺帳式管理。可以說,充分利用好這個政策,農民建房用地指標應該不成問題。
三、管地
當前,國家層面對用地實施執法監管,主要的方式采取衛片執法檢查。也就是是利用衛星遙感技術,對某一區域年度內的土地利用情況進行監測,通過對比監測結果,確定變化圖斑,再實地核實確定土地合法性的一種手段。如一塊耕地被占用前,地表種植了農作物,被占用搞成建設后,地表動工建設了,就可以在衛片反映出來。建設占用土地有用地批文就是合法,反之則違法,要進行查處。
衛片執法檢查之所以受到各方關注和重視,就是因為有國家三部委的15號令,對土地管理秩序混亂,致使一年度內本行政區域違法占用耕地面積占新增建設用地占用耕地總面積的比例達到15%以上,或者雖然未達到15%,但造成惡劣影響或者其他嚴重后果的,會實施問責。萬載縣也曾因為土地違法違規較為嚴重,在去年被省政府約談過。
從今年最新下達萬載縣的衛片數據看,在株潭、黃茅等2個大鄉鎮及白水鄉的衛片數據還沒下的情況下,全縣的衛片執法檢查發現的圖斑面積就有3300多畝,耕地1200多畝,形勢不容樂觀。目前縣國土局正在抓緊實地核查。往年衛片執法檢查政策,在當年年底前違法用地整改查處到位的,即符合條件該報批已獲用地批準的,不符報批條件、該復耕復綠到位的,不列入約談問責范圍。下一步關鍵是要在摸清圖斑底數的基礎上,對衛片檢查發現的違法違規用地做好整改查處,確保不被省政府約談和問責。
綜上,筆者認為土地管理要依法依規、節約集約、要用好用足用活政策、開拓思路,確保全縣“四大戰役”用地需求,保障民生,更好地服務縣域經濟社會發展。
作者系江西省萬載縣人民政府副縣長
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