近年來，在增產導向的政策體系支持下，我國的農業生產依靠大量的土地、水、化肥、農藥、農業機械等要素投入，取得了巨大的成就。糧食生產 “十二連增”，產量從2003年的43069.5萬噸持續增長到2015年的62143.9萬噸。2016年的糧食產量略有下降，為61623.9萬噸，而這依然是近年來第二高的糧食產量。
結構性問題倒逼農業供給側結構性改革
然而，當前我國的農業生產也面臨著一些挑戰。一是生產成本連年增高，導致國際國內價格倒掛，農業競爭力提升不足。比如2015年，我國大豆的生產成本是4877元/噸，是美國的2.14倍；玉米生產成本為2117元/噸，是美國的2.23倍。二是生產方式粗放，影響了農業的可持續發展。比如2013年，我國的化肥施用強度達到443.62千克/公頃，是世界平均水平的3.7倍，是國際公認的化肥施用安全上限（225千克/公頃）的1.97倍。三是農業種植結構還不夠合理，部分大宗農產品去庫存壓力大。美國農業部供需報告數據顯示，2015年底，我國的玉米庫存量達到11077萬噸。四是規模經營程度低，小農分散經營仍占多數，規模化組織化的現代生產經營方式還沒有充分形成。當前，我國人均耕地面積不足世界平均水平的一半。全國農戶經營規模在30畝以下的占96%。
因此，國家提出“深入推進農業供給側結構性改革”，這既是理順當前農業供求關系的必然要求，也是提升我國農業競爭力的重要手段。
農業供給側結構性改革的政策脈絡
近年來，為了促進農業提質增效，滿足城鄉居民不斷增長和升級的農產品需求，國家出臺了一系列的文件，促進農業調整種植結構、轉變發展方式。2014年12月，中央經濟工作會議指出，要“加快轉變農業發展方式”。2015年2月，中央1號文件指出，要“深入推進農業結構調整”。2015年10月，黨的十八屆五中全會再一次強調，要“加快轉變農業發展方式”。
2016年1月，中央1號文件首次提出，要“推進農業供給側結構性改革”。2016年12月，中央經濟工作會議指出，要“深入推進農業供給側結構性改革”。在隨后召開的2016年中央農村工作會議上，再次提出了要“深入推進農業供給側結構性改革”。
針對當前農業生產中的結構性矛盾，此次中央經濟工作會議部署了一系列措施，如“增加綠色優質農產品供給”“積極穩妥改革糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度”“培育新型農業經營主體和服務主體”“深化農村產權制度改革”等。這些改革將有力地促進農業生產“去庫存、補短板、降成本、提效率”，增強我國農業的競爭力，使農業生產不斷滿足人民日益增長的農產品需求。
農業供給側結構性改革的若干舉措
一是優化生產結構。2016年中央1號文件指出，要“優化農業生產結構和區域布局”。今后將進一步推進“鐮刀彎”地區調減玉米種植面積，力爭到2020年，“鐮刀彎”地區玉米種植面積穩定在1億畝。推進畜牧業和漁業結構調整，優化養殖品種結構和區域布局，滿足人民群眾不斷增長的肉類消費需求。要理順農產品價格形成機制，完善稻谷和小麥等農產品的最低收購價政策，改變只漲不跌的剛性預期。要改革收儲制度，以“市場化收購+生產者補貼”的方式，以更加市場化的手段指導玉米等大宗農產品的生產。
二是提高生產效率。要在確保國家糧食安全的基礎上，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，使農業支持保護政策的著眼點由“保產量”轉向“保產能”。要嚴守耕地紅線，推動藏糧于地、藏糧于技戰略加快落地，保護和提高糧食綜合生產能力。要繼續推進高標準農田建設，到2020年確保建成8億畝、力爭建成10億畝集中連片、旱澇保收、穩產高產、生態友好的高標準農田。要引導農村土地經營權有序流轉，發展多種形式的適度規模經營。要培育新型農業經營主體，建立健全社會化服務體系，推廣機械化種植、烘干、植保飛防、種籽服務、測土配方施肥等生產環節的社會化服務。
三是確保生態環境可持續。力爭到2020年森林覆蓋率提高到23%以上，濕地面積不低于8億畝。要堅決退出邊際產能，積極推進休耕輪作、退耕還林還草、地下水超采綜合治理、農產品產地土壤重金屬污染綜合防治等一系列試點。要積極貫徹《到2020年化肥農藥使用量零增長行動方案》，減少化肥農藥對資源環境的負面影響。要加大農村環境突出問題綜合治理力度，控制農業用水的總量，劃定總量的紅線和利用系數率的紅線；基本解決畜禽污染處理問題、地膜回收問題和秸稈焚燒問題，治理好農業面源污染。
推進農業供給側改革需守住“三條底線”
2016年12月召開的中央農村工作會議指出，推進農業供給側結構性改革，“不能犯顛覆性的錯誤，必須守住確保糧食生產能力不降低、農民增收勢頭不逆轉、農村穩定不出問題三條底線”。
一是確保糧食生產能力不降低。既要保證耕地紅線，更要提高糧食的生產效率。要保證“健康產能”的增長，建立對地力改善和農業休養生息的激勵機制，加強高標準農田建設和對耕地的環境保護監測，夯實糧食增產基礎。同時，通過推進多種形式的適度規模經營，提升土地產出率：一方面，要因地制宜，合理規劃種植規模，有序推進土地適度規模經營；另一方面，要推進社會化服務體系建設，以農業生產資料的統一供給、農業技術的統一服務、農產品的統一銷售等形式，實現包括產前、產中、產后的整個農業產業鏈的規模經營。
保證糧食生產能力，不能放松對數量的要求，更要強調對質量的追求。要促進農產品的標準化生產，抓好品牌創建，建立健全農產品質量安全監管體系，讓群眾從“吃得飽”變成“吃得好”“吃得放心”。
二是確保農民增收勢頭不逆轉。要盡力增加農民的經營性收入、工資性收入、財產性收入和轉移性收入。要完善農產品價格形成機制，防止農產品價格下降過快，引導農民通過生產優質農產品來增加經營性收入。要廣辟農民增收致富門路，增加農民的工資性收入。要深化農村產權制度改革，賦予農民更加充分的財產權利，增加農民的財產性收入。要提高農民的福利保障水平，完善生產補貼，增加農民的轉移性收入。
三是確保農村穩定不出問題。推進農業供給側結構性改革必須確保政策充分照顧到普通農戶、廣大農村。不能靠行政命令指揮、干涉農民的生產經營，也不能把農民完全交給市場。要時刻把農民的利益放在首位，充分尊重農民意愿，把握好改革的節奏與力度，積極穩妥地推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點等各類事關廣大農民切身利益的重大改革舉措。
（作者：國務院發展研究中心研究員）
中國鄉村發現網轉自：中國網·中國發展門戶網 2017-01-18
(掃一掃，更多精彩內容！)
