近年來，在增產(chǎn)導(dǎo)向的政策體系支持下，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依靠大量的土地、水、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)機(jī)械等要素投入，取得了巨大的成就。糧食生產(chǎn) “十二連增”，產(chǎn)量從2003年的43069.5萬噸持續(xù)增長到2015年的62143.9萬噸。2016年的糧食產(chǎn)量略有下降，為61623.9萬噸，而這依然是近年來第二高的糧食產(chǎn)量。
結(jié)構(gòu)性問題倒逼農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革
然而，當(dāng)前我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也面臨著一些挑戰(zhàn)。一是生產(chǎn)成本連年增高，導(dǎo)致國際國內(nèi)價(jià)格倒掛，農(nóng)業(yè)競爭力提升不足。比如2015年，我國大豆的生產(chǎn)成本是4877元/噸，是美國的2.14倍；玉米生產(chǎn)成本為2117元/噸，是美國的2.23倍。二是生產(chǎn)方式粗放，影響了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。比如2013年，我國的化肥施用強(qiáng)度達(dá)到443.62千克/公頃，是世界平均水平的3.7倍，是國際公認(rèn)的化肥施用安全上限（225千克/公頃）的1.97倍。三是農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)還不夠合理，部分大宗農(nóng)產(chǎn)品去庫存壓力大。美國農(nóng)業(yè)部供需報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，2015年底，我國的玉米庫存量達(dá)到11077萬噸。四是規(guī)模經(jīng)營程度低，小農(nóng)分散經(jīng)營仍占多數(shù)，規(guī)?；M織化的現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營方式還沒有充分形成。當(dāng)前，我國人均耕地面積不足世界平均水平的一半。全國農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模在30畝以下的占96%。
因此，國家提出“深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，這既是理順當(dāng)前農(nóng)業(yè)供求關(guān)系的必然要求，也是提升我國農(nóng)業(yè)競爭力的重要手段。
農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策脈絡(luò)
近年來，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效，滿足城鄉(xiāng)居民不斷增長和升級(jí)的農(nóng)產(chǎn)品需求，國家出臺(tái)了一系列的文件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。2014年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要“加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式”。2015年2月，中央1號(hào)文件指出，要“深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)再一次強(qiáng)調(diào)，要“加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式”。
2016年1月，中央1號(hào)文件首次提出，要“推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。2016年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要“深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。在隨后召開的2016年中央農(nóng)村工作會(huì)議上，再次提出了要“深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。
針對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的結(jié)構(gòu)性矛盾，此次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署了一系列措施，如“增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給”“積極穩(wěn)妥改革糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度”“培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體”“深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”等。這些改革將有力地促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“去庫存、補(bǔ)短板、降成本、提效率”，增強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)的競爭力，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不斷滿足人民日益增長的農(nóng)產(chǎn)品需求。
農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的若干舉措
一是優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。2016年中央1號(hào)文件指出，要“優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局”。今后將進(jìn)一步推進(jìn)“鐮刀彎”地區(qū)調(diào)減玉米種植面積，力爭到2020年，“鐮刀彎”地區(qū)玉米種植面積穩(wěn)定在1億畝。推進(jìn)畜牧業(yè)和漁業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化養(yǎng)殖品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，滿足人民群眾不斷增長的肉類消費(fèi)需求。要理順農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，完善稻谷和小麥等農(nóng)產(chǎn)品的最低收購價(jià)政策，改變只漲不跌的剛性預(yù)期。要改革收儲(chǔ)制度，以“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”的方式，以更加市場化的手段指導(dǎo)玉米等大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)。
二是提高生產(chǎn)效率。要在確保國家糧食安全的基礎(chǔ)上，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率，使農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的著眼點(diǎn)由“保產(chǎn)量”轉(zhuǎn)向“保產(chǎn)能”。要嚴(yán)守耕地紅線，推動(dòng)藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略加快落地，保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力。要繼續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，到2020年確保建成8億畝、力爭建成10億畝集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。要引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。要培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，建立健全社會(huì)化服務(wù)體系，推廣機(jī)械化種植、烘干、植保飛防、種籽服務(wù)、測土配方施肥等生產(chǎn)環(huán)節(jié)的社會(huì)化服務(wù)。
三是確保生態(tài)環(huán)境可持續(xù)。力爭到2020年森林覆蓋率提高到23%以上，濕地面積不低于8億畝。要堅(jiān)決退出邊際產(chǎn)能，積極推進(jìn)休耕輪作、退耕還林還草、地下水超采綜合治理、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬污染綜合防治等一系列試點(diǎn)。要積極貫徹《到2020年化肥農(nóng)藥使用量零增長行動(dòng)方案》，減少化肥農(nóng)藥對(duì)資源環(huán)境的負(fù)面影響。要加大農(nóng)村環(huán)境突出問題綜合治理力度，控制農(nóng)業(yè)用水的總量，劃定總量的紅線和利用系數(shù)率的紅線；基本解決畜禽污染處理問題、地膜回收問題和秸稈焚燒問題，治理好農(nóng)業(yè)面源污染。
推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革需守住“三條底線”
2016年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，“不能犯顛覆性的錯(cuò)誤，必須守住確保糧食生產(chǎn)能力不降低、農(nóng)民增收勢(shì)頭不逆轉(zhuǎn)、農(nóng)村穩(wěn)定不出問題三條底線”。
一是確保糧食生產(chǎn)能力不降低。既要保證耕地紅線，更要提高糧食的生產(chǎn)效率。要保證“健康產(chǎn)能”的增長，建立對(duì)地力改善和農(nóng)業(yè)休養(yǎng)生息的激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和對(duì)耕地的環(huán)境保護(hù)監(jiān)測，夯實(shí)糧食增產(chǎn)基礎(chǔ)。同時(shí)，通過推進(jìn)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，提升土地產(chǎn)出率：一方面，要因地制宜，合理規(guī)劃種植規(guī)模，有序推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營；另一方面，要推進(jìn)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的統(tǒng)一供給、農(nóng)業(yè)技術(shù)的統(tǒng)一服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)一銷售等形式，實(shí)現(xiàn)包括產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的整個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)模經(jīng)營。
保證糧食生產(chǎn)能力，不能放松對(duì)數(shù)量的要求，更要強(qiáng)調(diào)對(duì)質(zhì)量的追求。要促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，抓好品牌創(chuàng)建，建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，讓群眾從“吃得飽”變成“吃得好”“吃得放心”。
二是確保農(nóng)民增收勢(shì)頭不逆轉(zhuǎn)。要盡力增加農(nóng)民的經(jīng)營性收入、工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入。要完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，防止農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降過快，引導(dǎo)農(nóng)民通過生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品來增加經(jīng)營性收入。要廣辟農(nóng)民增收致富門路，增加農(nóng)民的工資性收入。要深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。要提高農(nóng)民的福利保障水平，完善生產(chǎn)補(bǔ)貼，增加農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入。
三是確保農(nóng)村穩(wěn)定不出問題。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必須確保政策充分照顧到普通農(nóng)戶、廣大農(nóng)村。不能靠行政命令指揮、干涉農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營，也不能把農(nóng)民完全交給市場。要時(shí)刻把農(nóng)民的利益放在首位，充分尊重農(nóng)民意愿，把握好改革的節(jié)奏與力度，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)等各類事關(guān)廣大農(nóng)民切身利益的重大改革舉措。
（作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國網(wǎng)·中國發(fā)展門戶網(wǎng) 2017-01-18
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