隨著相關試點方案正式發(fā)布，完善建設用地使用權二級市場的試點工作即將在34個市縣（區(qū)）全面啟動——
日前，國土資源部發(fā)布《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的試點方案》。2月17日，試點工作部署動員會議在京召開，相關試點工作即將在30個?。▍^(qū)、市）的34個市縣（區(qū)）鋪開。
我國土地二級市場已經有了近30年的歷史，但是與得到長足發(fā)展的一級市場相比，尚有一些不足之處：
土地轉讓市場總體較小且種類單一。與同期一級市場供應量相比，二級市場轉讓交易總量偏少。調研結果顯示，部分地區(qū)土地轉讓市場只占一級市場的10%左右，其中市場化供應地塊（招拍掛地塊）的轉讓在70%以上，轉讓地塊的主要類型為住宅用地，占轉讓市場總體的75%左右，交易形式以土地有形市場上公開轉讓為主，占比為53%左右。
土地抵押市場快速增長，需要防范風險。截至2015年底，84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為49.08萬公頃，抵押貸款總額11.33萬億元，同比分別增長8.8%和19.1%。全年土地抵押面積凈增3.87萬公頃，抵押貸款凈增1.78萬億元，對比數據顯示，2015年末，金融機構人民幣各項貸款余額93.95萬億元，同比增長14.3%；土地抵押金額快速增長，遠遠超過同期人民幣貸款余額增長速度，需要防范土地抵押帶來的潛在風險。從土地用途類別看，住宅、商服用地的抵押占比最大，這主要是由于房地產相比其他類型土地和地上建筑物來說，價格增長速度較快。
土地租賃市場發(fā)展緩慢，主要為劃撥用地上的房產租賃。總體來看，我國土地租賃市場發(fā)育相對緩慢。土地直接用于租賃的情況較少，租賃市場主要是以房產租賃為主。與土地產權關系較為密切的，主要是劃撥用地上的房產用于租賃的情況。各地應該探索保障土地所有權人利益的相關管理制度，確保國有資產收益。
筆者認為，下一步要最終建成產權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全的土地二級市場，需要著重處理好以下幾方面關系：
土地收儲與土地轉讓市場的關系。土地收儲與土地轉讓市場發(fā)展緊密相關，在存量土地總量一定的前提下，二者是一種此消彼長的關系。正確處理土地儲備與土地轉讓市場的關系，是完善二級市場必須要面對的重大命題。完善二級市場，有必要對土地收儲和土地轉讓市場劃分一定的界限，合理界定土地收儲以及土地轉讓市場的范圍和規(guī)模。
一級市場與二級市場的關系。一是完善合同履約監(jiān)管的手段。必須建立一、二級市場的聯(lián)動管理機制，確保土地轉讓后，出讓人對土地利用的要求能落到實處。二是轉讓時要加強對出讓優(yōu)惠條件的審核。對于非市場化方式出讓的地塊或在出讓時對轉讓有條件限制的地塊，應在轉讓時加強相關優(yōu)惠和限制條件審核。三是將二級市場交易納入統(tǒng)一的交易平臺，實現(xiàn)一、二級市場土地信息整合，實現(xiàn)信息對稱，促進科學調控。
中央與地方的關系。繁榮和發(fā)展土地二級市場，既需要從中央層面推進稅制改革、降低轉讓門檻以及調整相關土地供應政策，也需要地方政府從活躍經濟、提高土地資源配置效率等角度入手，破除“土地財政”的思想束縛，妥善處理土地儲備和二級市場發(fā)展的關系，大力推進二級市場繁榮發(fā)展。
國土部門與其他相關部門的關系。對涉及房產和地產的轉讓、抵押行為，國土部門與住房和城鄉(xiāng)建設部門要加強聯(lián)合監(jiān)管；對涉及土地的股權轉讓行為，國土部門要加強與稅務部門、工商部門合作，建立共同管理機制。對于涉及土地的司法拍賣，人民法院要與國土部門加強合作，建立聯(lián)合會審機制。
各地可根據本地實際，在地方權限內探索差別化的稅費政策。世界各國在土地（房屋）保有環(huán)節(jié)稅是稅收法律的主要內容，一般計房地產稅就是指存量稅，而我國房地產稅收涉及的稅種大多集中在交易環(huán)節(jié)，不賣不稅、不租不稅，一旦租售即數稅并課，且稅負重，一般會轉嫁到買受方，加重了買受成本，抑制了交易頻率，降低了資源優(yōu)化配置效率。因此，建議各地根據自身情況，加快土地占有、使用、收益、處分各環(huán)節(jié)的稅收制度設計。重點是加強土地保有環(huán)節(jié)的征收管理，降低流轉環(huán)節(jié)“過路費”式的稅費，引導用地者合法陽光流轉土地。
土地二級市場交易與不動產登記的銜接。土地二級市場交易與不動產登記關系密切。不動產物權經市場交易而設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記而發(fā)生效力。交易是登記的重要前提，登記則是交易的重要保障。做好二級市場交易與登記的銜接，不僅有利于維護相對人的合法權益，而且有利于維護二級市場的交易秩序，促進土地的集約高效利用。但從二級市場目前的發(fā)展狀況看，在交易與登記的銜接中還存在諸多問題，比如，土地登記時是否對合同履約情況進行實質性審核，劃撥用地規(guī)避登記管理就擅自改變用途出租經營，土地抵押融資中不斷發(fā)生的違規(guī)登記現(xiàn)象等。這些問題的存在，既擾亂土地市場的交易秩序，也容易造成管理上混亂和國有土地資產流失。
（作者單位：國土資源部不動產登記中心）
■政策背景
2012年 黨的十八大將生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，明確將“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償的資源有償使用制度和生態(tài)補償制度”作為加強生態(tài)文明制度建設的重要內容。
2013年 黨的十八屆三中全會提出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。
2014年 黨的十八屆四中全會提出“社會主義市場經濟本質上是法制經濟”“創(chuàng)新適應公有制多種實現(xiàn)形式的產權保護制度，加強對國有、集體資產所有權、經營權和各類企業(yè)法人財產權的保護”。
2015年 黨的十八屆五中全會提出“實現(xiàn)‘十三五’時期發(fā)展目標，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，必須牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”。
2015年 中共中央《關于印發(fā)〈生態(tài)文明體制改革總體方案〉的通知》（中發(fā)〔2015〕25號）和《中央全面深化改革領導小組2016年工作要點》（中辦發(fā)〔2016〕2號）對完善土地有償使用制度，擴大國有土地有償使用范圍工作作出明確部署。
■土地二級市場發(fā)展回顧
改革開放以來，我國的土地市場的發(fā)展大致經歷了以下四個階段，土地二級市場相應也經歷了四個階段：
1978年～1990年 土地市場培育階段，二級市場尚未破殼。這一時期是土地市場萌芽階段，以推進一級市場發(fā)展為主。1988年，《憲法修正案》明確“土地使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”，為二級市場的發(fā)展奠定了法律基礎。
1990年～2000年 一、二級市場均快速發(fā)展，但二級市場發(fā)展較為盲目。這一階段，我國確立了國有土地出讓使用權的產權制度、交易方式和規(guī)則，建構了土地市場的基本制度框架。特別是1992年鄧小平南巡講話以后，一、二級市場得到了迅速發(fā)展，但是在1992年～1993年開發(fā)區(qū)熱期間，土地投機盛行，隱形交易、非法轉讓土地、多頭供地現(xiàn)象較多。
2000年～2010年 一級市場持續(xù)繁榮，二級市場發(fā)展受到一定抑制。在“一個池子蓄水，一個龍頭進水，一個龍頭出水”的土地供應模式下，各級政府事實上壟斷了土地供應，不少地方還出臺了加強土地轉讓、抵押和租賃管理的辦法，對二級市場交易采取了一系列限制性措施，客觀上抑制了二級市場，特別是轉讓、租賃市場的發(fā)展。
2010年至今 一級市場不斷完善，二級市場自發(fā)發(fā)展并逐漸受到新的關注。新增建設用地使用逐漸受到嚴格限制，一些市場主體開始關注存量地，同時地方政府也發(fā)現(xiàn)土地儲備無法在存量地領域“包打天下”。相應地，二級市場交易的案例逐漸增多。如何妥善處理土地一、二級市場的關系、妥善處理政府與市場的關系，越來越受到關注。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：中國國土資源報
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