隨著相關(guān)試點(diǎn)方案正式發(fā)布，完善建設(shè)用地使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)的試點(diǎn)工作即將在34個(gè)市縣（區(qū)）全面啟動(dòng)——
日前，國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的試點(diǎn)方案》。2月17日，試點(diǎn)工作部署動(dòng)員會(huì)議在京召開(kāi)，相關(guān)試點(diǎn)工作即將在30個(gè)省（區(qū)、市）的34個(gè)市縣（區(qū)）鋪開(kāi)。
我國(guó)土地二級(jí)市場(chǎng)已經(jīng)有了近30年的歷史，但是與得到長(zhǎng)足發(fā)展的一級(jí)市場(chǎng)相比，尚有一些不足之處：
土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)總體較小且種類單一。與同期一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)量相比，二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓交易總量偏少。調(diào)研結(jié)果顯示，部分地區(qū)土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)只占一級(jí)市場(chǎng)的10%左右，其中市場(chǎng)化供應(yīng)地塊（招拍掛地塊）的轉(zhuǎn)讓在70%以上，轉(zhuǎn)讓地塊的主要類型為住宅用地，占轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)總體的75%左右，交易形式以土地有形市場(chǎng)上公開(kāi)轉(zhuǎn)讓為主，占比為53%左右。
土地抵押市場(chǎng)快速增長(zhǎng)，需要防范風(fēng)險(xiǎn)。截至2015年底，84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為49.08萬(wàn)公頃，抵押貸款總額11.33萬(wàn)億元，同比分別增長(zhǎng)8.8%和19.1%。全年土地抵押面積凈增3.87萬(wàn)公頃，抵押貸款凈增1.78萬(wàn)億元，對(duì)比數(shù)據(jù)顯示，2015年末，金融機(jī)構(gòu)人民幣各項(xiàng)貸款余額93.95萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)14.3%；土地抵押金額快速增長(zhǎng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)同期人民幣貸款余額增長(zhǎng)速度，需要防范土地抵押帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。從土地用途類別看，住宅、商服用地的抵押占比最大，這主要是由于房地產(chǎn)相比其他類型土地和地上建筑物來(lái)說(shuō)，價(jià)格增長(zhǎng)速度較快。
土地租賃市場(chǎng)發(fā)展緩慢，主要為劃撥用地上的房產(chǎn)租賃。總體來(lái)看，我國(guó)土地租賃市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)緩慢。土地直接用于租賃的情況較少，租賃市場(chǎng)主要是以房產(chǎn)租賃為主。與土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系較為密切的，主要是劃撥用地上的房產(chǎn)用于租賃的情況。各地應(yīng)該探索保障土地所有權(quán)人利益的相關(guān)管理制度，確保國(guó)有資產(chǎn)收益。
筆者認(rèn)為，下一步要最終建成產(chǎn)權(quán)明晰、市場(chǎng)定價(jià)、信息集聚、交易安全的土地二級(jí)市場(chǎng)，需要著重處理好以下幾方面關(guān)系：
土地收儲(chǔ)與土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的關(guān)系。土地收儲(chǔ)與土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)發(fā)展緊密相關(guān)，在存量土地總量一定的前提下，二者是一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。正確處理土地儲(chǔ)備與土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的關(guān)系，是完善二級(jí)市場(chǎng)必須要面對(duì)的重大命題。完善二級(jí)市場(chǎng)，有必要對(duì)土地收儲(chǔ)和土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)劃分一定的界限，合理界定土地收儲(chǔ)以及土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的范圍和規(guī)模。
一級(jí)市場(chǎng)與二級(jí)市場(chǎng)的關(guān)系。一是完善合同履約監(jiān)管的手段。必須建立一、二級(jí)市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制，確保土地轉(zhuǎn)讓后，出讓人對(duì)土地利用的要求能落到實(shí)處。二是轉(zhuǎn)讓時(shí)要加強(qiáng)對(duì)出讓優(yōu)惠條件的審核。對(duì)于非市場(chǎng)化方式出讓的地塊或在出讓時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)讓有條件限制的地塊，應(yīng)在轉(zhuǎn)讓時(shí)加強(qiáng)相關(guān)優(yōu)惠和限制條件審核。三是將二級(jí)市場(chǎng)交易納入統(tǒng)一的交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)一、二級(jí)市場(chǎng)土地信息整合，實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱，促進(jìn)科學(xué)調(diào)控。
中央與地方的關(guān)系。繁榮和發(fā)展土地二級(jí)市場(chǎng)，既需要從中央層面推進(jìn)稅制改革、降低轉(zhuǎn)讓門檻以及調(diào)整相關(guān)土地供應(yīng)政策，也需要地方政府從活躍經(jīng)濟(jì)、提高土地資源配置效率等角度入手，破除“土地財(cái)政”的思想束縛，妥善處理土地儲(chǔ)備和二級(jí)市場(chǎng)發(fā)展的關(guān)系，大力推進(jìn)二級(jí)市場(chǎng)繁榮發(fā)展。
國(guó)土部門與其他相關(guān)部門的關(guān)系。對(duì)涉及房產(chǎn)和地產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、抵押行為，國(guó)土部門與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門要加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)管；對(duì)涉及土地的股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，國(guó)土部門要加強(qiáng)與稅務(wù)部門、工商部門合作，建立共同管理機(jī)制。對(duì)于涉及土地的司法拍賣，人民法院要與國(guó)土部門加強(qiáng)合作，建立聯(lián)合會(huì)審機(jī)制。
各地可根據(jù)本地實(shí)際，在地方權(quán)限內(nèi)探索差別化的稅費(fèi)政策。世界各國(guó)在土地（房屋）保有環(huán)節(jié)稅是稅收法律的主要內(nèi)容，一般計(jì)房地產(chǎn)稅就是指存量稅，而我國(guó)房地產(chǎn)稅收涉及的稅種大多集中在交易環(huán)節(jié)，不賣不稅、不租不稅，一旦租售即數(shù)稅并課，且稅負(fù)重，一般會(huì)轉(zhuǎn)嫁到買受方，加重了買受成本，抑制了交易頻率，降低了資源優(yōu)化配置效率。因此，建議各地根據(jù)自身情況，加快土地占有、使用、收益、處分各環(huán)節(jié)的稅收制度設(shè)計(jì)。重點(diǎn)是加強(qiáng)土地保有環(huán)節(jié)的征收管理，降低流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)“過(guò)路費(fèi)”式的稅費(fèi)，引導(dǎo)用地者合法陽(yáng)光流轉(zhuǎn)土地。
土地二級(jí)市場(chǎng)交易與不動(dòng)產(chǎn)登記的銜接。土地二級(jí)市場(chǎng)交易與不動(dòng)產(chǎn)登記關(guān)系密切。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)經(jīng)市場(chǎng)交易而設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記而發(fā)生效力。交易是登記的重要前提，登記則是交易的重要保障。做好二級(jí)市場(chǎng)交易與登記的銜接，不僅有利于維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，而且有利于維護(hù)二級(jí)市場(chǎng)的交易秩序，促進(jìn)土地的集約高效利用。但從二級(jí)市場(chǎng)目前的發(fā)展?fàn)顩r看，在交易與登記的銜接中還存在諸多問(wèn)題，比如，土地登記時(shí)是否對(duì)合同履約情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核，劃撥用地規(guī)避登記管理就擅自改變用途出租經(jīng)營(yíng)，土地抵押融資中不斷發(fā)生的違規(guī)登記現(xiàn)象等。這些問(wèn)題的存在，既擾亂土地市場(chǎng)的交易秩序，也容易造成管理上混亂和國(guó)有土地資產(chǎn)流失。
（作者單位：國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心）
■政策背景
2012年 黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，明確將“建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”作為加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。
2013年 黨的十八屆三中全會(huì)提出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。
2014年 黨的十八屆四中全會(huì)提出“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法制經(jīng)濟(jì)”“創(chuàng)新適應(yīng)公有制多種實(shí)現(xiàn)形式的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有、集體資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和各類企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)”。
2015年 黨的十八屆五中全會(huì)提出“實(shí)現(xiàn)‘十三五’時(shí)期發(fā)展目標(biāo)，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì)，必須牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念”。
2015年 中共中央《關(guān)于印發(fā)〈生態(tài)文明體制改革總體方案〉的通知》（中發(fā)〔2015〕25號(hào)）和《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2016年工作要點(diǎn)》（中辦發(fā)〔2016〕2號(hào)）對(duì)完善土地有償使用制度，擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍工作作出明確部署。
■土地二級(jí)市場(chǎng)發(fā)展回顧
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的土地市場(chǎng)的發(fā)展大致經(jīng)歷了以下四個(gè)階段，土地二級(jí)市場(chǎng)相應(yīng)也經(jīng)歷了四個(gè)階段：
1978年～1990年 土地市場(chǎng)培育階段，二級(jí)市場(chǎng)尚未破殼。這一時(shí)期是土地市場(chǎng)萌芽階段，以推進(jìn)一級(jí)市場(chǎng)發(fā)展為主。1988年，《憲法修正案》明確“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，為二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。
1990年～2000年 一、二級(jí)市場(chǎng)均快速發(fā)展，但二級(jí)市場(chǎng)發(fā)展較為盲目。這一階段，我國(guó)確立了國(guó)有土地出讓使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度、交易方式和規(guī)則，建構(gòu)了土地市場(chǎng)的基本制度框架。特別是1992年鄧小平南巡講話以后，一、二級(jí)市場(chǎng)得到了迅速發(fā)展，但是在1992年～1993年開(kāi)發(fā)區(qū)熱期間，土地投機(jī)盛行，隱形交易、非法轉(zhuǎn)讓土地、多頭供地現(xiàn)象較多。
2000年～2010年 一級(jí)市場(chǎng)持續(xù)繁榮，二級(jí)市場(chǎng)發(fā)展受到一定抑制。在“一個(gè)池子蓄水，一個(gè)龍頭進(jìn)水，一個(gè)龍頭出水”的土地供應(yīng)模式下，各級(jí)政府事實(shí)上壟斷了土地供應(yīng)，不少地方還出臺(tái)了加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓、抵押和租賃管理的辦法，對(duì)二級(jí)市場(chǎng)交易采取了一系列限制性措施，客觀上抑制了二級(jí)市場(chǎng)，特別是轉(zhuǎn)讓、租賃市場(chǎng)的發(fā)展。
2010年至今 一級(jí)市場(chǎng)不斷完善，二級(jí)市場(chǎng)自發(fā)發(fā)展并逐漸受到新的關(guān)注。新增建設(shè)用地使用逐漸受到嚴(yán)格限制，一些市場(chǎng)主體開(kāi)始關(guān)注存量地，同時(shí)地方政府也發(fā)現(xiàn)土地儲(chǔ)備無(wú)法在存量地領(lǐng)域“包打天下”。相應(yīng)地，二級(jí)市場(chǎng)交易的案例逐漸增多。如何妥善處理土地一、二級(jí)市場(chǎng)的關(guān)系、妥善處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，越來(lái)越受到關(guān)注。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)國(guó)土資源報(bào)
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