內(nèi)容提要：當(dāng)前我國合作社實踐中普遍存在的社員附加表決權(quán)導(dǎo)致了社員對合作社民主控制的虛化，從而對法律規(guī)制社員附加表決權(quán)提出了要求。我國社員附加表決權(quán)法律規(guī)制應(yīng)以確保社員民主控制合作社為目標(biāo)，但是，當(dāng)前立法對法定附加表決權(quán)規(guī)制不力，對事實型附加表決權(quán)和合作社聯(lián)合社附加表決權(quán)缺乏規(guī)制。為保障社員對合作社的民主控制，我國立法應(yīng)當(dāng)對社員附加表決權(quán)從其授予到影響力再到行使進行全方位的規(guī)制，同時，將事實型附加表決權(quán)、合作社聯(lián)合社的附加表決權(quán)納入法律規(guī)制的對象范疇。
一、問題的提出：附加表決權(quán)沖擊下社員對合作社民主控制的虛化
根據(jù)1995年國際合作社聯(lián)盟修訂通過的《關(guān)于合作社界定的聲明》，“社員的民主控制”是合作社的原則之一①?！吧鐔T的民主控制”就是由全體社員以民主的方式對自己的合作事業(yè)進行管理和控制，并排除某個(些)社員對合作社的管理和控制?！懊裰鞯姆绞健斌w現(xiàn)在社員表決方式上，就是合作社實行“一人一票制”。所謂“一人一票制”，是指每個社員在合作社社員大會選舉和表決時，都有一票表示贊成或反對的權(quán)利。不過，“一人一票制”并非合作社的唯一表決規(guī)則，在保障社員民主控制合作社這一前提下，合作社實踐中也出現(xiàn)了社員附加表決權(quán)，即社員在享有一票(即基礎(chǔ)表決票)表決權(quán)的基礎(chǔ)上再額外享有的表決權(quán)。
在我國，當(dāng)前立法同樣允許合作社授予社員附加表決權(quán)，如《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第17條第2款規(guī)定：“出資額或者與本社交易量(額)較大的成員按照章程規(guī)定，可以享有附加表決權(quán)?！薄掇r(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第23條第1款規(guī)定：“出資額較大的社員按照章程規(guī)定，可以享有附加表決權(quán)?！贝祟惛郊颖頉Q權(quán)，我們可以稱之為“法定附加表決權(quán)”，也就是合作社根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》的規(guī)定，以合作社章程規(guī)定的方式，授予合作社做出出資貢獻(更多出資)或交易貢獻(更多交易額)的“貢獻社員”額外表決權(quán)。但是，除了法定附加表決權(quán)，我國合作社實踐中還有事實型附加表決權(quán)——其并非依據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》的規(guī)定通過合作社章程授予。同法定附加表決權(quán)比較，存在事實型附加表決權(quán)的合作社在形式上(如合作社章程規(guī)定)一般仍然保留“一人一票”的表決規(guī)則，任何社員并不明確持有量化的附加表決權(quán)，但部分社員事實上擁有比其他社員更多的話語權(quán)——事實型附加表決權(quán)。
不論是法定附加表決權(quán)還是事實型附加表決權(quán)，其對合作社的治理結(jié)構(gòu)均會造成不同程度的影響。但從我國當(dāng)前合作社的實踐來看，由于法律規(guī)制不力，普遍存在的附加表決權(quán)正沖擊著合作社治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致社員對合作社民主控制的虛化，這種“虛化”的典型表現(xiàn)，就是“社員民主控制”被“部分人控制”所取代：
一是合作社被“內(nèi)部人控制”。在存在法定附加表決權(quán)的合作社中，出資額較大的社員或者與本社交易量(額)較大的社員可以按照章程的規(guī)定要求合作社授予其附加表決權(quán)；在沒有法定附加表決權(quán)的其他合作社中，“貢獻社員”也可能向合作社索要附加表決權(quán)，即事實型附加表決權(quán)。如果對此類附加表決權(quán)的規(guī)制不力，持有附加表決權(quán)的“貢獻社員”就可能成為合作社的控制者，即合作社被“內(nèi)部人控制”。在我國，事實也是如此，合作社大股東和發(fā)起人控制②、合作社領(lǐng)導(dǎo)人控制③、合作社理事長控制④、其他核心社員和能人社員控制⑤等，已成為合作社實踐中的普遍現(xiàn)象。顯然，在被“內(nèi)部人控制”的合作社中，“社員民主控制”將流于形式，普通社員的基本表決權(quán)實際上僅具有陪襯意義。
二是合作社被“資本控制”。“資本控制”本質(zhì)上是“內(nèi)部人控制”的一種特殊形式，只是由于“資本控制”在我國當(dāng)前合作社實踐中非常盛行且危害極大，本文將其單獨列為一種治理形式。我國當(dāng)前許多合作社的社員出資不均等，大多數(shù)普通社員出資較少甚至不出資，少數(shù)社員則承擔(dān)大部分、絕大部分出資。但是，大額出資的社員必然要在合作社中尋求更多的控制權(quán)與話語權(quán)，包括法定附加表決權(quán)和事實型附加表決權(quán)，合作社最終可能會被出資額大的社員(通過附加表決權(quán))控制，此即合作社被“資本控制”。相關(guān)研究表明，我國合作社“資本控制”已成為一種普遍現(xiàn)象和合作社治理的主要形式[1]。“大股東控股普遍，單個成員持股超過百分之八九十的并不是特例?！盵2]合作社“資本控制”對“社員民主控制”的沖擊通常是顛覆性的——在表決機制上，合作社往往改“一人一票制”為“一股一票制”⑥，“社員民主控制”完全不復(fù)存在。
綜上，在法定附加表決權(quán)和事實型附加表決權(quán)的沖擊下，我國社員對合作社民主控制的虛化必然引起人們的思考：一個被社員附加表決權(quán)控制的合作社，是否還能稱之為“合作社”?如果對附加表決權(quán)進行規(guī)制(規(guī)范和制約)是必要的，那么，我國當(dāng)前立法為什么沒能實現(xiàn)對附加表決權(quán)的有效規(guī)制?如何通過對附加表決權(quán)的有效規(guī)制來確保社員對合作社的民主控制?為了回答這些疑問，本文擬對我國合作社社員附加表決權(quán)法律規(guī)制問題進行探討。
二、我國社員附加表決權(quán)法律規(guī)制的應(yīng)然目標(biāo)及其現(xiàn)實差距
(一)我國社員附加表決權(quán)法律規(guī)制的應(yīng)然目標(biāo)
在與自然和其他競爭者的生存斗爭與競爭中處于弱勢地位的個體，只有通過互助合作才能存活或過得更好，合作社就是個體為改變自身弱勢地位和實現(xiàn)人的生存與發(fā)展而聯(lián)合起來進行互助合作的組織形式[3]。因此，從本質(zhì)上看，合作社是一種人的聯(lián)合組織⑦。“人的聯(lián)合追求的是滿足自愿聯(lián)合的人們共同的需求，從根本上說也就是人的發(fā)展?！盵4]16合作社的這種“人的聯(lián)合”本質(zhì)，決定了合作社的所有事務(wù)均應(yīng)當(dāng)由所有社員以“民主的方式”共同決定，如合作社的設(shè)立、接受入社、開除社員、經(jīng)營決策、虧損處置、盈余分配、選舉、罷免等，也就是由全體社員民主地對合作社進行管理和控制。正是基于此，1995年國際合作社聯(lián)盟100周年代表大會修訂通過的《關(guān)于合作社界定的聲明》將“社員的民主控制”確立為合作社的七項原則之一。有學(xué)者研究指出，100多年來合作社的原則只有三條基本未變——成員民主制、按惠顧返還盈余和資本報酬有限[5]。由此可見，“社員的民主控制”是合作社的本質(zhì)(人的聯(lián)合組織)要求，不堅持“社員的民主控制”原則的合作社不是真正的合作社。
為了保障社員對合作社的民主控制，合作社形成了“一人一票制”的表決規(guī)則。根據(jù)《關(guān)于合作社界定的聲明》的解釋，“社員的民主控制原則”的內(nèi)涵是指：“合作社是由其社員控制的民主的組織，社員主動參與合作社的政策制定和決策。選舉產(chǎn)生的男女代表對社員負責(zé)。在第一級合作社，社員有平等的投票權(quán)(社員一人一票)；其他層次的合作社也以民主的方式組織。”從該原則的內(nèi)涵表述可以看出，合作社的表決規(guī)則為：(1)對于基層合作社(即第一級合作社)，社員的表決應(yīng)當(dāng)遵循“一人一票制”；(2)對于其他層次的合作社(即在基層合作社基礎(chǔ)上組建起來的合作社，如合作社聯(lián)社)⑧，社員表決也應(yīng)“以民主的方式組織”，也就是在“一人一票制”的基礎(chǔ)上允許合作社根據(jù)其社員對合作社的貢獻、社員內(nèi)部人數(shù)等標(biāo)準(zhǔn)在其社員之間分配表決權(quán)。可見，“一人一票制”是合作社的基本表決規(guī)則，它派生于合作社“社員的民主控制”原則。
不過，合作社“社員的民主控制”原則及其派生的“一人一票制”，并不絕對排斥其他表決方式——“附加表決權(quán)制”。在合作社實踐中，基層合作社往往出于提升效率的需要，通過授予附加表決權(quán)的方式對為合作社做出貢獻的社員提供激勵。對于其他層次的合作社(合作社聯(lián)社)，其除了為激勵成員社努力而授予其附加表決權(quán)之外，還可以基于其成員社內(nèi)部人數(shù)的多少分配附加表決權(quán)，正如唐宗焜先生所言：“這些聯(lián)合社的成員不是社員個人，而是成員社。各個成員社的情況不同，甚至存在很大的差異，因而難以簡單地實行一人一票。各國合作社實踐中，考慮到這種情況，分別參照各個成員社的社員人數(shù)、同聯(lián)合社交易的規(guī)模和對聯(lián)合社承擔(dān)義務(wù)的大小等差異，實行適當(dāng)?shù)谋壤镀睓?quán)分配?！盵4]25
但是，“一人一票制”與“附加表決權(quán)”之間只能是原則與例外的關(guān)系。由于“一人一票”畢竟是合作社“社員的民主控制”原則的體現(xiàn)和要求，那么，“一人一票制”就始終是合作社最基本的表決規(guī)則，附加表決權(quán)制只能是例外，即社員附加表決權(quán)在任何情況下都不得影響社員對合作社的民主控制。也就是說，附加表決權(quán)只有在保障社員對合作社民主控制的前提下，才可以作為“一人一票制”的補充形式而存在。一旦附加表決權(quán)扭曲甚至顛覆了社員對合作社的民主控制，其存在便失去了正當(dāng)性。也正因如此，域外優(yōu)秀的合作社立法在確立社員附加表決權(quán)的同時，往往都對其進行規(guī)制，其根本目的就在于保障社員對合作社的民主控制，即保障合作社為合作社。我國社員附加表決權(quán)法律規(guī)制的目標(biāo)也不例外。
(二)我國社員附加表決權(quán)法律規(guī)制現(xiàn)狀之檢討
為了保障社員對合作社的民主控制，實際上，我國現(xiàn)行合作社立法也對社員附加表決權(quán)進行了規(guī)制嘗試。例如，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第17條第2款規(guī)定：“本社的附加表決權(quán)總票數(shù)，不得超過本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的百分之二十。”第3款規(guī)定：“章程可以限制附加表決權(quán)行使的范圍”?！掇r(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第23條第1款規(guī)定：“該社的附加表決權(quán)總票數(shù)，不得超過該社社員基本表決權(quán)總票數(shù)的百分之二十……章程可以限制附加表決權(quán)行使的范圍?！笨梢?，我國現(xiàn)行立法對附加表決權(quán)的規(guī)制主要體現(xiàn)在兩個方面：一是由法律直接設(shè)定附加表決權(quán)總票數(shù)的上限(不得超過本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的20％)，二是授權(quán)合作社章程限制附加表決權(quán)的行使范圍。但實踐表明，當(dāng)前立法遠不能實現(xiàn)其對社員附加表決權(quán)的有效規(guī)制。
1.對法定附加表決權(quán)規(guī)制不力
首先，立法關(guān)于附加表決權(quán)總票數(shù)上限的規(guī)定不能保證社員民主控制合作社。例如，如果我們將“出資額較大的社員”或者“與本社交易量(額)較大的社員”稱為“貢獻社員”，除此之外的社員稱為“普通社員”，一種可能發(fā)生的情形是：若按“貢獻社員”和普通社員各占50％的概率算，“貢獻社員”本來便持有50％的基本表決票(按一人一票分配)再加上20％的附加表決票，不僅可以通過“需過半數(shù)社員同意”才能通過的合作社決議事項，也很可能通過“需三分之二以上社員同意”才能通過的決議事項。況且，即使合作社章程將附加表決權(quán)總票數(shù)的上限比例降至1％甚至更低，只要“貢獻社員”仍然擁有附加表決票，其也可以通過“需過半數(shù)社員同意”才能通過的所有決議事項。盡管這種“可能發(fā)生的情形”并不必然發(fā)生，但一旦發(fā)生，其結(jié)果就是，合作社實際上由“貢獻社員”控制，而不可能由全體社員民主控制，此即表明，現(xiàn)行立法關(guān)于社員附加表決權(quán)總票數(shù)上限的規(guī)定并不科學(xué)。
其次，立法關(guān)于章程可以限制附加表決權(quán)行使范圍的規(guī)定不能確保社員民主控制合作社。這是因為，盡管合作社章程可以限制附加表決權(quán)的行使范圍，但合作社章程本身又由社員制定并可以被社員修訂，如果合作社本身已被部分人控制，那么，如何確定附加表決權(quán)的行使范圍最終還是由控制社員說了算?？梢?，只要合作社由部分社員控制的情況存在，由合作社章程限制附加表決權(quán)的行使范圍對于保障社員民主控制合作社并無實質(zhì)性意義。
2.對事實型附加表決權(quán)缺乏規(guī)制
如前所見，我國當(dāng)前立法僅規(guī)定“出資額較大的社員”或者“與本社交易量(額)較大的社員”可以依據(jù)章程的規(guī)定享有附加表決權(quán)，即法定附加表決權(quán)。但是，實踐中還存在很多并非依據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》的規(guī)定并通過合作社章程授予的事實型附加表決權(quán)，對于此類附加表決權(quán)，我國合作社立法根本未予涉及，更不提對其進行規(guī)制。實際上，從我國合作社實踐來看，存在事實型附加表決權(quán)的合作社數(shù)量遠遠超過存在法定附加表決權(quán)的合作社數(shù)量?？梢哉f，我國社員對合作社民主控制的虛化，很大程度上可以歸責(zé)于法律對事實型附加表決權(quán)規(guī)制的缺位。
3.對合作社聯(lián)合社附加表決權(quán)缺乏規(guī)制
當(dāng)前，我國的合作社聯(lián)合社組建尚處于探索階段⑨。同時，對于合作社聯(lián)合社的規(guī)定，目前僅在一些地方立法中有簡單體現(xiàn)⑩，或者在一些有關(guān)合作社聯(lián)合社登記管理的地方規(guī)范性文件中有所體現(xiàn)(11)。在中央層面，當(dāng)前立法沒有關(guān)于合作社聯(lián)合社的任何規(guī)定。這就意味著，我國當(dāng)前立法對合作社聯(lián)合社附加表決權(quán)的規(guī)制更無從談起，因為《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第17條第2款、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第23條第1款規(guī)定的法定附加表決權(quán)僅針對基層合作社。但是，可以預(yù)期，合作社聯(lián)合社必然是合作社的發(fā)展趨勢，當(dāng)合作社內(nèi)部社員之間通過他們的互助合作仍然不能改變自身的生存弱勢地位和實現(xiàn)人的發(fā)展時，他們就會從內(nèi)部互助合作轉(zhuǎn)向外部互助合作，即組建合作社聯(lián)合社。因此，從立法的前瞻性考慮，為了保障合作社聯(lián)合社社員對合作社的民主控制，我國合作社立法同樣應(yīng)當(dāng)對合作社聯(lián)合社的社員附加表決權(quán)進行規(guī)制。
綜上，法律對社員附加表決權(quán)的規(guī)制應(yīng)當(dāng)以確保社員對合作社的民主控制為目標(biāo)。鑒于我國當(dāng)前立法未能實現(xiàn)對社員附加表決權(quán)的有效規(guī)制，并導(dǎo)致合作社實踐中社員民主控制的虛化，我國合作社立法應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)前實踐，借鑒域外經(jīng)驗，對社員附加表決權(quán)從授予到影響力再到行使進行全方位的規(guī)制，同時，將事實型附加表決權(quán)、合作社聯(lián)合社的附加表決權(quán)納入規(guī)制對象范疇。
三、社員附加表決權(quán)的授予規(guī)制
法律對社員附加表決權(quán)授予的規(guī)制，是指法律對附加表決權(quán)授予的依據(jù)、對象和方式等問題予以明確規(guī)定。其目的主要在于確保附加表決權(quán)的授予不至于偏離合作社的本質(zhì)和原則。同時，也是為了保證附加表決權(quán)以所有社員均“看得見”的形式取得，這符合“社員民主控制”的要求。從中外合作社實踐及立法看，社員附加表決權(quán)的授予類型主要有兩種：一是“貢獻型”附加表決權(quán)，二是“人數(shù)型”附加表決權(quán)，其各自的授予依據(jù)、對象和方式不同。
(一)“貢獻型”附加表決權(quán)的授予規(guī)制
任何合作社都必須講求效率，否則，在外部，合作社將會被市場淘汰；在內(nèi)部，社員參與互助合作的目的——改變自身弱勢地位和實現(xiàn)人的生存與發(fā)展——就難以實現(xiàn)，社員將會選擇“用腳投票”。因此，不論是基層合作社，還是合作社聯(lián)合社，都需要激勵社員提升合作社的效率，給予貢獻大的社員以差異的附加表決權(quán)就是一種有效且常見的激勵方式?！柏暙I型”附加表決權(quán)可以由任何合作社授予任何社員，包括自然人社員、“戶”或“家庭”等非自然人社員(12)、一般法人社員、合作制法人社員(社員本身也是合作社)、非法人組織社員等。
在合作社實踐中，社員對合作社的“貢獻”可以有多種表現(xiàn)：除了對合作社更多出資或同合作社更多交易，也可以是社員對合作社的更多其他生產(chǎn)性要素(如人力和非貨幣資本)投入，可能是改進了合作社的管理，可能是向合作社提供了技術(shù)，還包括社員通過其社會資源為合作社爭取的市場渠道、社會關(guān)系等方面的優(yōu)勢和便利，如開拓了合作社產(chǎn)品銷路，為合作社爭取了更好的外部環(huán)境和支持等。顯然，由于合作社的情況千差萬別，對“貢獻”的認定也就不可能千篇一律。因此，合作社立法不能勝任也無需對“貢獻”的類型作出規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)授權(quán)合作社章程自行規(guī)定。當(dāng)然，就“貢獻型”附加表決權(quán)的設(shè)立本意而言，作為授予依據(jù)的“貢獻”，應(yīng)當(dāng)是對合作社業(yè)務(wù)經(jīng)營有重大促進的“貢獻”。有的域外立法對此也有明確規(guī)定，例如，《德國工商業(yè)與經(jīng)濟合作社法》[6]第43條(社員大會、社員之表決權(quán))第3款第1項規(guī)定：“社章可以規(guī)定復(fù)數(shù)表決權(quán)之提供必須在社章中以下列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定提供復(fù)數(shù)表決權(quán)的前提條件：1.復(fù)數(shù)表決權(quán)應(yīng)該只為能夠特別促進合作社業(yè)務(wù)經(jīng)營的社員設(shè)定，不能向任何社員提供超過三票的表決權(quán)……”
不過，并非任何“貢獻”都可以作為附加表決權(quán)的授予依據(jù)?；诤献魃绲谋举|(zhì)特征，對于社員的“出資貢獻”，合作社不能據(jù)此授予附加表決權(quán)。合作社為“人的聯(lián)合”而非“資本的聯(lián)合”組織，以社員對合作社的資本貢獻(通常指認購合作社股份)大小作為表決權(quán)的分配標(biāo)準(zhǔn)，便不具有正當(dāng)性。因此，在域外，除少數(shù)立法外(13)，合作社立法一般不允許以社員對合作社資本貢獻的大小作為附加表決權(quán)授予的依據(jù)。有的立法甚至明確加以禁止，如《歐洲合作社法》(14)第59條(投票權(quán))第2款規(guī)定：“如果合作社總部所在國法律允許，章程可以根據(jù)社員對合作社活動的參與程度而非資本貢獻程度給予其多個投票權(quán)。無論哪個更低，一個社員不得超過5票或者多票權(quán)不得超過總投票權(quán)的30％……”對此，我國臺灣地區(qū)學(xué)者李錫勛先生也有類似論述，他針對我國臺灣地區(qū)“合作社法”第69條(15)允許以出資額作為附加表決權(quán)的授予依據(jù)批評道：“二三兩點產(chǎn)生方式，有違合作社是人的結(jié)合原則，第一次全國合作社會議，曾建議修正，近‘行政院’研擬的合作事業(yè)推進方案，規(guī)定以交易額為準(zhǔn)，尚較合理?！?16)
值得指出的是，盡管立法不應(yīng)當(dāng)將“資本貢獻”作為附加表決權(quán)的授予依據(jù)，但立法和法律適用中需要將“資本貢獻”與“資本參與”區(qū)分開來。“資本貢獻”就是指社員認購合作社較多的股份。如前述，合作社不應(yīng)該按該社員的“資本貢獻”授予其附加表決權(quán)。但社員的“資本參與”則不同，對于一些特殊的合作社，“資本參與”實際上就是社員對合作社的勞動/惠顧。例如，農(nóng)村資金互助社的社員對合作社的利用、惠顧主要以金錢為內(nèi)容，如存款與貸款。此時，社員與合作社之間發(fā)生的存款額、貸款額，既是其利用、惠顧合作社程度的表現(xiàn)，也是其對合作社貢獻大小的反映，這種利用、惠顧是合作社盈余的主要來源。因此，此類合作社可以以社員對合作社“資本參與”程度的大小作為附加表決權(quán)授予的依據(jù)。這在域外合作社立法中也有體現(xiàn)，如《歐洲合作社法》第59條(投票權(quán))第2款規(guī)定：“如果合作社總部所在國法律允許，金融或保險合作社章程可以根據(jù)社員對包括合作社資本參與的參與程度給予多個投票權(quán)。一個社員不得超過5票或者多票權(quán)不得超過總投票權(quán)的20％……”
綜上，我國當(dāng)前合作社立法(包括《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》)關(guān)于社員附加表決權(quán)“依貢獻取得”的規(guī)定，既沒有必要對“貢獻”的類型進行列舉，更不應(yīng)當(dāng)將“出資貢獻”作為附加表決權(quán)的授予依據(jù)。因此，有必要修改為：“對合作社業(yè)務(wù)經(jīng)營有重大促進的社員，合作社可以根據(jù)章程的規(guī)定授予其附加表決權(quán)。但是，社員的出資額不得作為附加表決權(quán)的授予依據(jù)?！蓖瑫r規(guī)定：“本規(guī)定同樣適用于合作社聯(lián)合社?！贝送?，針對金融合作社(如農(nóng)村資金互助社)的特殊性，還應(yīng)規(guī)定：“對于金融合作社，章程可以根據(jù)社員對合作社資本參與的參與程度給予附加表決權(quán)?！?/p>
(二)“人數(shù)型”附加表決權(quán)的授予規(guī)制
社員對合作社的貢獻并非附加表決權(quán)授予的唯一依據(jù)，若社員為合作制法人社員，即該社員自己也是一個合作社，在其自身成員人數(shù)較多的情況下，它可以比其他社員擁有更多的表決權(quán)。這是因為合作社是“人的聯(lián)合”組織，是多數(shù)人的聯(lián)合，而作為合作社成員的合作制法人社員也是“人的聯(lián)合”組織，其同樣由多數(shù)人組成。那么，根據(jù)合作社的“一人一票制”，對于內(nèi)部成員人數(shù)較多的此類法人社員，合作社只有給予其超過一票的表決權(quán)才能真正將“人的聯(lián)合”本質(zhì)反映出來，就如代議民主制下的代表名額分配一樣，人數(shù)不同的團(群)體所產(chǎn)生的代表數(shù)不一。
對此，有的域外合作社立法也明確規(guī)定以“人的聯(lián)合”為屬性的法人社員，即合作社制的法人社員，在其內(nèi)部成員人數(shù)較多的情況下可以享有附加表決權(quán)。例如，《歐洲合作社法》第59條(投票權(quán))第2款規(guī)定：“……如果合作社總部所在國法律允許，對于其大多數(shù)成員為合作社的合作社，章程可以根據(jù)該成員社對包括合作社資本參與的參與程度和/或該成員社所屬社員的人數(shù)給予多個投票權(quán)。”《日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》第16條(表決權(quán)及選舉權(quán))第2款規(guī)定：“農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會可不受上款本法規(guī)定之限，按照政令所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)章程的規(guī)定，對其會員分別不同情況，給以兩票以上的表決權(quán)和選舉權(quán)。農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會做這種決定的依據(jù)是：該會員是農(nóng)業(yè)協(xié)同組合時，則依據(jù)該農(nóng)業(yè)協(xié)同組合的組合員(準(zhǔn)組合員除外)人數(shù)的多少；該會員是農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會時，則依據(jù)直接和間接構(gòu)成該農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會的農(nóng)合的組合員(準(zhǔn)組合員除外)人數(shù)的多少，以及該農(nóng)業(yè)協(xié)同組合同該農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會在構(gòu)成上的密切程度。”[7]借鑒域外立法，我國合作社法也可以規(guī)定：“對于成員人數(shù)較多的合作社社員，合作社可以根據(jù)章程的規(guī)定授予其附加表決權(quán)?！?/p>
四、社員附加表決權(quán)的影響力規(guī)制
盡管合作社可以根據(jù)社員的貢獻大小和合作制法人社員成員人數(shù)的多少授予其附加表決權(quán)，但為了防止這些社員通過附加表決權(quán)控制合作社，立法需要控制附加表決權(quán)的影響力，包括限制附加表決權(quán)的票數(shù)和消除附加表決權(quán)對“社員民主控制”的現(xiàn)實威脅。
(一)限制附加表決權(quán)的票數(shù)
對附加表決權(quán)票數(shù)的限制，既包括對單個社員所持附加表決權(quán)票數(shù)的限制，又包括對附加表決權(quán)總票數(shù)的限制(17)。我國當(dāng)前立法如《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》對附加表決權(quán)總票數(shù)做了限制，但沒有對單個社員的附加表決權(quán)票數(shù)作出規(guī)定。但也正如前文分析所見，我國當(dāng)前立法并不完善。
顯然，為了防止附加表決權(quán)社員控制合作社，法律有必要限制單個社員所持附加表決權(quán)票的數(shù)量，參照域外立法，本文認為，單個社員的附加表決權(quán)以不超過3-5票為宜。當(dāng)然，僅限制單個社員的附加表決權(quán)票數(shù)是不夠的，合作社的情況千差萬別，對于社員人數(shù)較少的合作社，單個社員也可以利用不多的附加表決票控制合作社。例如，在一個只有5名社員的合作社中(5票基本表決票)，如果其中一個社員再擁有5票附加表決票，該社員所持表決權(quán)票(1票基本表決權(quán)票+5票附加表決權(quán)票)的比例就占到合作社總表決權(quán)票數(shù)(10票)的3/5以上，實際上就可以輕易控制該合作社。同樣，多個社員更可以利用其附加表決權(quán)聯(lián)合控制合作社。在前述5個社員的合作社例子中，如果有兩個社員各擁有5票附加表決權(quán)，其就可以聯(lián)合起來絕對控制該合作社?？梢?，為了防止單個或多個(部分)社員控制合作社，僅限制單個社員的附加表決權(quán)票數(shù)是不夠的，還需要限制附加表決權(quán)的總票數(shù)。
但是，前文對我國當(dāng)前立法關(guān)于“附加表決權(quán)總票數(shù)不得超過本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的百分之二十”的規(guī)定所進行的分析表明，限制附加表決權(quán)總票數(shù)本身，并不能確保社員民主控制合作社。例如，在一個附加表決權(quán)社員占合作社社員人數(shù)50％以上的合作社，即使該社允許的附加表決權(quán)總票數(shù)極低(如1％)，這些社員憑借其本來擁有的50％的基本表決權(quán)，再加上該附加表決權(quán)，同樣可以控制合作社。本文認為，要解決此問題，就需要將合作社所有附加表決權(quán)社員所持有的基本表決權(quán)票與附加表決權(quán)票的總票數(shù)控制在整個合作社總票數(shù)的50％以內(nèi)。例如，在前述5個社員的合作社中，不論持有附加表決權(quán)的社員是一個還是多個，只要此類社員所持基本表決權(quán)票數(shù)與附加表決權(quán)票數(shù)的總數(shù)不超過合作社總表決權(quán)票數(shù)的50％，此類社員就不可能依靠附加表決權(quán)控制合作社。
綜上，我國當(dāng)前立法關(guān)于“附加表決權(quán)總票數(shù)不得超過本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的百分之二十”的立規(guī)定，可以修改為：“單個社員所持附加表決權(quán)票不得超過三(或五)票。任何情況下，擁有附加表決權(quán)的社員所持合作社表決權(quán)(包括基本表決權(quán)和附加表決權(quán))總票數(shù)不得超過本社表決權(quán)總票數(shù)的百分之五十。”
不過，需要進一步明確的是，上述立法修改僅適用于擁有附加表決權(quán)的社員人數(shù)占比較小(占總社員數(shù)50％以下)的合作社。對于擁有附加表決權(quán)的社員占比較高(占總社員數(shù)50％以上)的合作社，上述規(guī)定則無法適用。因為在這樣的合作社中，即使擁有附加表決權(quán)的社員的附加表決權(quán)票數(shù)為零，擁有附加表決權(quán)的社員按“一人一票”分得的基本表決權(quán)總票數(shù)也已超過了合作社表決權(quán)總票數(shù)的50％，即“擁有附加表決權(quán)的社員所持合作社表決權(quán)總票數(shù)不得超過本社表決權(quán)總票數(shù)的百分之五十”的規(guī)定無法適用。此時，如何限制擁有附加表決權(quán)的社員的附加表決權(quán)呢?本文認為，在這種擁有附加表決權(quán)的社員所持基本表決權(quán)總票數(shù)量已占優(yōu)勢(50％以上)的情況下，若再賦予擁有附加表決權(quán)的社員附加表決權(quán)，則其不僅可以確定無疑地通過“需過半數(shù)社員同意”才能通過的合作社決議事項，也很可能通過“需三分之二以上社員同意”才能通過的決議事項。因此，此種情況下不得再允許擁有附加表決權(quán)的社員行使附加表決權(quán)。鑒于此，應(yīng)在前述“擁有附加表決權(quán)的社員所持合作社表決權(quán)總票數(shù)不得超過本社表決權(quán)總票數(shù)的百分之五十”的基礎(chǔ)上增加一款規(guī)定：“擁有附加表決權(quán)的社員數(shù)占總社員數(shù)百分之五十以上的合作社不適用前款規(guī)定，該合作社的附加表決權(quán)不得行使?！?/p>
(二)消除附加表決權(quán)對“社員民主控制”的現(xiàn)實威脅
任何社員附加表決權(quán)均會對社員的“民主控制”造成影響和沖擊，這是不可避免的后果和現(xiàn)象。但是，如果一個合作社的社員附加表決權(quán)(票數(shù))足以扭曲甚至顛覆社員對合作社的民主控制，即足以取代“社員民主控制”，那么，消除附加表決權(quán)的現(xiàn)實威脅便是法律規(guī)制必須考慮的問題。此時，法律應(yīng)當(dāng)通過取消或減少附加表決權(quán)票數(shù)的方式實現(xiàn)該目的，可以規(guī)定如下：“在社員附加表決權(quán)足以或已經(jīng)影響社員對合作社民主控制的情況下，合作社應(yīng)當(dāng)通過修改章程等方式，降低附加表決權(quán)的比重，直至恢復(fù)社員對合作社的民主控制。”當(dāng)然，我們同時也應(yīng)該注意到，如果合作社本身已經(jīng)被社員附加表決權(quán)控制，那么，通過修訂合作社章程降低附加表決權(quán)的比重實際上阻力重重，因為附加表決權(quán)同樣可以左右合作社章程的修訂。此時，法律便需要消除這種阻力，對此，德國的立法值得借鑒。例如，《德國工商業(yè)與經(jīng)濟合作社法》第43條(社員大會、社員之表決權(quán))第3款規(guī)定：“撤銷或變更社章中有關(guān)復(fù)數(shù)表決權(quán)的規(guī)定無須獲得相關(guān)社員的同意。”我國立法也應(yīng)當(dāng)作出類似的規(guī)定。
五、社員附加表決權(quán)的行使規(guī)制
法律對社員附加表決權(quán)行使的規(guī)制，主要包括對附加表決權(quán)的行使范圍進行界定，以及在社員利用附加表決權(quán)控制合作社的時候，針對該行為規(guī)定禁止性、恢復(fù)性措施。
(一)界定附加表決權(quán)的行使范圍
由于合作社為社員民有、民治和民享，那么，在任何合作社中，社員基本表決權(quán)的行使范圍都不受限制，每個社員在合作社社員大會選舉和表決時，都有一票表示贊成或反對的權(quán)利，但是，附加表決權(quán)的情況則不完全一樣。由于“社員的民主控制”是合作社的原則，附加表決權(quán)的行使必須以不影響社員對合作社的民主控制為前提。這就意味著，在附加表決權(quán)行使范圍的界定方面，如果其行使可能扭曲或顛覆社員對合作社的民主控制，法律就需要禁止附加表決權(quán)的行使。那么，哪些場合的附加表決權(quán)行使“可能扭曲或顛覆社員對合作社的民主控制”呢?對于必須由社員民主控制的事項的表決，附加表決權(quán)的行使就“可能扭曲或顛覆社員對合作社的民主控制”。從合作社的本質(zhì)看，“必須由社員民主控制的事項”，通常包括合作社選舉(含派生于選舉的對不稱職人員解職)事項，關(guān)涉互助合作活動內(nèi)容重大變化(如章程修訂)的事項，關(guān)涉合作社存亡(如合作社分立、合并、轉(zhuǎn)換、解散)的事項，以及限制或剝奪社員權(quán)利(如開除)的事項等。對于這些事項的決議(定)，合作社實踐通常采取絕大多數(shù)或全體社員通過的規(guī)則(18)，即不是簡單多數(shù)決(simple majority)而是特別多數(shù)決(special majority)。簡單多數(shù)是指超過1/2的多數(shù)；特別多數(shù)亦稱絕對多數(shù)，是指一種對于某些決議要求一個限定的大于1/2的多數(shù)同意才能通過的表決方法[8]，此即表明，此類事項須由全體社員民主控制。
從域外的情況看，有的合作社立法明確規(guī)定對“必須由社員民主控制的事項”的表決排除附加表決權(quán)的行使。例如，在日本，干部選舉排除附加表決權(quán)的行使，《日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》第30條(干部)第5款規(guī)定：“投票為一人(在按照第十六條第二款之規(guī)定，給其會員以兩個以上的選舉權(quán)的農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會，選舉權(quán)為一個)一票。”又如，《德國工商業(yè)與經(jīng)濟合作社法》第43條(社員大會、社員之表決權(quán))第3款第1項規(guī)定：“……對于根據(jù)本法之強制規(guī)定必須達到全部投票的四分之三多數(shù)或者更大的多數(shù)才能做出之決議，以及就撤銷或限制社章中有關(guān)復(fù)數(shù)表決權(quán)的規(guī)定做出決議時，每位社員僅有一票，即使其享有復(fù)數(shù)表決權(quán)?！?/p>
相反，對于“人數(shù)型”附加表決權(quán)，其行使范圍則不受限制。如前文所述，對于其社員為合作社的合作社，根據(jù)該社員內(nèi)部人數(shù)的多少給予差別附加表決權(quán)票，是合作社“人的聯(lián)合”本質(zhì)的反映。也就是說，合作社制社員依據(jù)內(nèi)部人數(shù)取得的附加表決權(quán)，本身便是“民主”的體現(xiàn)。同樣地，“人數(shù)型”附加表決權(quán)也可以在合作社任何場合行使，包括對“必須由社員民主控制的事項”的表決，對此，域外立法也有類似規(guī)定。例如，《德國工商業(yè)與經(jīng)濟合作社法》在第43條第3款第1項禁止社員對“必須由社員民主控制的事項”的表決行使附加表決權(quán)后，在第3項接著規(guī)定：“對于其社員全部是或主要是登記合作社的合作社不適用第1和2項之規(guī)定；合作社社章可以根據(jù)社員結(jié)存款的額度或其他標(biāo)準(zhǔn)對社員的表決權(quán)進行分級?！?/p>
鑒于此，我國合作社立法可對附加表決權(quán)的行使范圍規(guī)定如下：“對于必須由社員民主控制的事項，包括本法和合作社章程規(guī)定必須由本社成員表決權(quán)總數(shù)的三分之二(或更多)以上通過的事項，附加表決權(quán)不得行使。但前款規(guī)定不適用于根據(jù)社員內(nèi)部人數(shù)授予合作社制社員的附加表決權(quán)?！?/p>
(二)規(guī)定利用附加表決權(quán)控制合作社的不利法律后果
如果在一個合作社中，社員已經(jīng)利用附加表決權(quán)扭曲甚至顛覆了社員對合作社的民主控制，那么，法律有必要規(guī)定措施以保障社員民主控制合作社，其方式就是規(guī)定利用附加表決權(quán)控制合作社的不利法律后果。由于利用附加表決權(quán)控制合作社的行為的侵害對象主要不是特定的社員，而是合作社制(即違背了合作社的本質(zhì)和原則要求)，因此，對此類行為設(shè)置行政法律責(zé)任較為恰當(dāng)。就行政法律責(zé)任而言，首要的責(zé)任形式就是要求相關(guān)社員停止控制行為，即“責(zé)令停止特定行為”。同時，如果控制行為的影響可以通過改正而消除(如因社員控制導(dǎo)致的盈余分配可以重新進行分配)，則行政法律責(zé)任的形式還可以有“責(zé)令改正”。此外，由于社員附加表決權(quán)既可以基于法律或合作社章程的規(guī)定而“正當(dāng)?shù)亍比〉?，也可以由能人社員通過事實的方式“不正當(dāng)?shù)亍比〉?，因此，對于利用“不正?dāng)”方式取得附加表決權(quán)控制合作社的社員，還可以處以“罰款”。
值得注意的是，前述法律責(zé)任的產(chǎn)生須以社員附加表決權(quán)對合作社形成了控制為前提。對于基于法律或合作社章程的規(guī)定而“正當(dāng)?shù)亍比〉玫母郊颖頉Q權(quán)，其是否形成對合作社的“控制”，從附加表決權(quán)票的數(shù)量就可以得出結(jié)論。但是，事實型附加表決權(quán)并不以表決權(quán)票數(shù)的方式明示，其手段隱秘。本文認為，一個合作社被事實型附加表決權(quán)控制，其后果總會以客觀的形式體現(xiàn)出來。例如，如果一個合作社的選舉、決議從不召開社員大會而是由“內(nèi)部人”決定，或者雖然召開社員大會，但選舉或表決的結(jié)果明顯不符合大多數(shù)社員的意愿，其選舉或決議的結(jié)果就是由“內(nèi)部人”提議的結(jié)果，就可以認定該合作社已被附加表決權(quán)事實控制，除非相關(guān)“內(nèi)部人”有相反證明。
綜上，我國合作社立法可以對利用附加表決權(quán)控制(包括事實控制)合作社的不利法律后果規(guī)定為：“在合作社被部分社員控制的情況下，認為合作社沒有按社員的民主控制原則運行的社員，可以向合作社主管部門提出請求，主管部門可以責(zé)令合作社停止、改正特定行為。主管部門也可以對相關(guān)人員處以罰款?！?/p>
六、結(jié)語
社員附加表決權(quán)制并非合作社的內(nèi)生制度，早在1937年國際合作社聯(lián)盟巴黎大會定義的羅虛代爾原則中，合作社只有嚴(yán)格的“民主控制(一人一票)”原則，附加表決權(quán)同該原則格格不入[4]50-52。隨著合作社實踐的發(fā)展，為了滿足合作社效率提升的需要，以及隨著合作社聯(lián)合社此種特殊形式合作社的出現(xiàn)，社員附加表決權(quán)制才得以產(chǎn)生。但是，基于合作社的“人的聯(lián)合”本質(zhì)，“社員的民主控制”自始至終都是合作社的原則，附加表決權(quán)不得背離該原則，否則，合作社就不成其為合作社。在我國，自新中國成立開始便著手發(fā)展的農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)村信用合作社、城市信用合作社、供銷合作社、消費合作社、住宅合作社，基本上都以失敗告終(就其對合作社制的堅守而言)。21世紀(jì)以來，國家以“另起爐灶”的方式，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)村資金互助社，希望其真正按照合作社的本質(zhì)和原則組織和運行。但從當(dāng)前的發(fā)展情況看，盡管合作社在量的增長上極為可觀(19)，但在質(zhì)上并不容樂觀。例如，對于農(nóng)民專業(yè)合作社，有學(xué)者研究指出，我國“大概80％以上農(nóng)村合作社徒有虛名，或是出于政績需要，或是為從中牟利而設(shè)?！盵9]所謂“徒有虛名”，就是指不按照合作社的本質(zhì)和原則組織和運行。對此，我國合作社實踐中普遍存在而沒有受到有效規(guī)制(規(guī)范和制約)的社員附加表決權(quán)(含事實型附加表決權(quán))負有不可推卸的責(zé)任，其導(dǎo)致了“社員民主控制”被“內(nèi)部人控制”、“資本控制”所取代。因此，為了讓合作社名至實歸，有效規(guī)制社員附加表決權(quán)非常必要，相比較而言，法律規(guī)制是最有效的方式。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第2期
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