加強農業農村生態管護是當前農業農村生態環境綜合整治和鄉村管理發展的必然趨勢，也是解決農業農村生態景觀問題的關鍵管理策略。本文節選了一些國外的鄉村環境管護制度，通過對國外相關政策的了解研究，有助于認識我國農業農村生態管護的現狀和規范未來的發展方向。
所謂農業農村生態景觀管護(landscape and ecological stewardship)是指社會各個組成成員為提高生態環境質量、建立優美的鄉村景觀，對農村生態環境、生態系統和景觀開展的保護、修復、重建、提升和維護等日常行為活動，是實現可持續發展所應履行的責任與義務。
農業農村生態景觀管護和農業政策的大方向息息相關，農業政策中對于農業生態環境的認識決定了農村生態環境的發展方向。歐美等國農業農村生態景觀管護的認識也經歷了若干階段，逐步形成了重視農業農村生態環境改善、鄉村景觀保護和建設的發展戰略。
歐盟農業農村
生態景觀管護政策
歐盟共同農業政策是歐盟農業政策的核心。從1962年實施至今經歷了3個階段的改革，特別是2000年《農村發展條例》，實現了從農業生產支持到農業環境控制，再到鄉村綜合發展和生態景觀建設支持的轉變，開始重視鄉村發展的多功能性，加強鄉村生態環境保護和建設、生物多樣性保護、水資源管理、鄉村景觀保護和提升以及應對氣候變化。2005年歐盟又制定了更為嚴格的鄉村發展計劃(2007-2013)，主要包括4個方面的發展戰略：(1)提高農業林業的競爭力，包括職業和年輕農民培訓、信息化和推廣咨詢、現代化農業控股、提高林地的經濟價值、提高農林業產品的價值、合作開發新產品、農林牧基礎設施、恢復農業生產潛力、注重食品安全，培育生產者團隊;(2)農業農村生態環境和景觀建設，包括農業環境污染控制、生物多樣性保護、鄉村景觀保護和提升、退化生態系統修復、農林業發展、傳統農場的維護和管理、動物福利等;(3)提高鄉村經濟多樣化和生活質量，包括促進農民非農活動的多樣化、鼓勵鄉村旅游的發展、進行鄉村人居環境改造等;(4)為支持以上3方面實施而專門規定的管理制度，可理解為一個地方行動小組實施自下而上的地方發展戰略。
歐盟在生態環境景觀管護制度有兩個比較大的特點。一是涵蓋面廣、指標詳細。包含了農田、林地、草地、歷史遺產以及自然資源保護等項目，并制定了每項工程技術的實施標準、資金補貼分值和驗收標準。例如，英國先后提出4個級別的環境管護制度，每個級別的管理涉及多項技術，如入門管理包括50多種生態景觀管護工程技術措施;高級管護針對生物多樣性保護、鄉村景觀建設，制定了100多項工程技術，并且同一工程技術體系下，針對不同情況還提出了更具體的工程技術措施，如濕地管理包括濕地修復、濕地重建、濕地維護等。二是構建了以農戶為主體的補貼政策。農民或是鄉村集體可以自由選擇計劃開展哪些生態環境和景觀管護措施，當總體補貼分值達到一定標準后，農戶可以提交申請，以圖和表的形式說明在哪些地方實施什么類型的生態環境和景觀管護措施、執行時間以及資金補貼總額。參與環境管護的農戶需遵守合同規定，接受監督檢查，如果出現違約情況，將會受到嚴格的懲罰。這些措施的資金由歐盟和成員國共同承擔，成員國承擔的比例在50%到75%之間。歐盟2002年在農業環境措施方面的花費近20億歐元，約五分之一的農業用地被該措施所覆蓋。經過2003年的改革，歐盟的出資比例更是提高到了60%到85%之間。
美國農業農村
生態景觀管護政策
自20世紀30年代起，土壤侵蝕、水土保持、耕地保護一直是美國農業政策的重點。1985年美國國會修改了“農業法”，并通過了《食品安全法案》，正式啟動土地保護項目，針對高度侵蝕區域實行休耕制度，之后逐步擴展到自然資源保護、生態環境保護、水土污染控制、生物多樣性保護、鄉村景觀建設和休閑旅游。1994年土壤保護服務局改名為自然資源保護服務局，開始重點關注農村環境的改善。美國農業部農場管理局負責項目的具體實施，農業部自然資源保護服務局提供技術支持，農業部商品信貸公司提供資金支持。各州縣成立了田間技術咨詢處負責提供技術指導。目前大約有8000名技術人員參與自然資源保護項目。美國提出的自然和農業保護工程技術標準，包括60多個項目，內容非常廣泛和翔實。美國農村生態環境管護政策的特點在于全美都遵循了一套環境管護制度，而每個州、每個地區都針對自身的地理環境條件在上級工程措施的基礎上為當地量身定制了更為詳細的措施。
在美國環境管理領域，不得不提的是美國環境保護署(EPA)，它是美國聯邦政府于1970年正式成立的一家獨立執行機構，由17個部門和10個區域辦公室以及分布在全國的17個實驗室組成，能夠獨立立法并直接向美國總統匯報。EPA負責組織和指導州環境機構開展工作和環保行動，并與區域辦公室合作，通過市場經濟手段激勵各州政府積極解決環境問題。在地方層面，美國各州都設有州一級的環境質量委員會和環境保護局，形成與中央一致的環境保護行政領導體系。可以說，EPA獨立的環境保護執法權是美國環境保護體制的主要特征之一，也是美國環境保護取得顯著成效的保障。
在EPA的領導下，美國的保護政策措施呈現出多層次化，整體上以立法為基礎，以行政措施為主導，輔之以一定的經濟手段。而環境保護政策的主要形式包括：直接的行政管理、資源管理，以及責任賠償制、污染稅制、津貼制，還有增加政府對環境保護經費的投入，完善環境法律體系，加強環境管理的研究，執行戰略環評制度、污染法律責任保險、排污許可證制度、排污權交易制度等。其中，美國的戰略環境影響評價制度詳細規定了責任者、支持者、監督者和其他環境相關者的權利、責任和義務，為戰略環境影響評價的順利實施提供了保障;污染法律責任保險不僅體現了污染者責任，又解決了修復、治理環境污染資金不足的問題。
日本農業農村
生態景觀管護政策
20世紀70年代以后，隨著國民環境意識的增強以及由近代集約型農業生產方式帶來的環境污染和農產品安全問題的逐漸顯現，日本政府開始倡導發展循環型農業，發揮農業所具有的物質循環功能。1992年，農林水產省發布了《新的食品、農業、農村政策方向》(通稱“新政策”)，首次正式提出“環境保全型農業”的概念。環境保全型農業兼顧農業生產率的提高和減少化肥、農藥等農業化學品對環境的負荷，因此也被稱為“可持續性農業”。
實踐當中，日本主要是通過“減量化、再生化、有機化”措施來完成環境保全型農業的目標。一是農業化學品減量化，主要是利用已有技術在保證單產、品質不下降的情況下，通過減少農業生產過程中化肥和農藥的使用量，減少化學污染物排放量及食品有毒物質殘留量;二是資源再生化，主要是對畜禽糞便、作物秸稈等有機資源和廢棄物的再生利用，減輕環境負荷，防止土壤、水體、空氣等環境污染問題的發生;三是農業生產有機化，即通過采用輪作、土壤改良及降低土壤消耗等技術，利用植物、動物的自然規律進行農業生產，避免使用化學合成農藥、化肥、生長調節劑、飼料添加劑等農業化學物質。為確保上述目標的實現，日本政府從法律制度、技術研發、政策扶持等方面措施入手，建立和完善了農業環境政策的推進體系。
日本政府以建立生態農戶為載體，從政策、貸款、稅收上給予支持，以提高生態農戶經濟效益和社會地位。專門設計了“生態農戶”標志，凡“生態農戶”在對外宣傳或使用的農產品包裝物上均可使用上述標志。生態農戶的認定標準為：擁有0.3公頃以上耕地、年收入50萬日元以上的農戶，經本人申請，并附環境保全型農業生產實施方案，報農林水產縣行政主管部門審查后，再報農林水產省審定，將合格的申請者確定為生態農戶，銀行對這些農戶可提供額度不等的無息貸款，貸款時間最長可達12年。在購置農業基本建設設施上，政府或農業協會可提供50%的資金扶持，第一年在稅收上可減免7%~30%，以后的2~3年內還可酌情減免稅收。另外，對有一定生產規模和技術水平高、經營效益好的生態農戶，政府和有關部門可將其作為農民技術培訓基地、有機農產品的示范基地、生態農業觀光旅游基地，以提高為社會服務的綜合功能。在政府的扶持下，“生態農戶”數量迅速由2000年的12戶增長到2010年的20萬戶。
(原文刊于Science 2005，309，(5734)，570-4。譯者梁苗，單位：農業部農業生態與資源保護總站)
中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》2016年02期
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