自上世紀(jì)七十年代末以來，我國逐步形成了具有鮮明中國特色的農(nóng)地制度。近四十年的實(shí)踐表明，這一制度適合我國社會主義初級階段的國情農(nóng)情，同時也需要在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步加以完善。
一、農(nóng)村土地所有制取向
我國農(nóng)村土地實(shí)行“兩權(quán)分離”，即所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）歸農(nóng)戶，實(shí)踐證明這是可行的、有效的，已形成普遍共識。
農(nóng)村土地搞國有制，沒有必要，也沒有現(xiàn)實(shí)意義。
搞私有制，現(xiàn)階段沒有可行性。中國共產(chǎn)黨立黨立國的初心是什么？我理解，其初心就是消滅剝削制度、改造私有制度。新中國消滅了剝削制度，完成了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料（尤其是土地）的社會主義改造，可見，土地私有制不是社會主義新中國的選項。在農(nóng)村土地所有制問題上，不可忘了我們黨立黨立國之初心。再說，土地私有制真的有那么多好處？其弊端又有多少？封建剝削制度就是以土地私有制為基礎(chǔ)的，土地私有制實(shí)在沒有給我們留下什么好的印象。現(xiàn)階段，以至于本世紀(jì)，土地私有制搞不得。
所以，我國農(nóng)村土地制度的基本框架就是“兩權(quán)分離”，實(shí)行集體所有制，農(nóng)戶通過承包方式獲得經(jīng)營權(quán)。穩(wěn)定農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)，是各方面普遍贊同的政策取向。由此衍生出來的，是承包期限的設(shè)定、承包期內(nèi)調(diào)整的管理以及承包期屆滿調(diào)整的管理等政策措施。
二、承包期限應(yīng)如何設(shè)定
10月18日上午，習(xí)近平總書記在黨的十九大上宣布：農(nóng)村土地二輪承包期滿后再延長三十年。我聽到后感到很意外，一是沒有想到十九大會公布三輪承包期限，二是沒有想到三輪承包期限確定為三十年。因此，既非常意外，也十分興奮。總書記參加貴州代表團(tuán)審議時說，確定30年，是同我們實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國目標(biāo)的時間點(diǎn)相契合的；到建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國時，我們再研究新的土地政策?？芍^統(tǒng)攬全局，高屋建瓴。
我在《農(nóng)地制度論》一書中曾提出建議：三輪承包仍以三十年作為承包期限為好。主要闡述了兩個理由：
一是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的驗(yàn)證。二輪承包期為30年，經(jīng)過十幾年實(shí)踐，各方面都感覺這個承包期比較合適。大家都知道，一輪承包期15年是土地承包制度的試運(yùn)行期，確定以15年為承包期的時候，已經(jīng)承包到戶三五年了。一輪承包屆滿時，感覺15年還是偏短了，所以中央經(jīng)過研究把二輪承包的期限確定為30年。那么，這個“30年”就是在一輪承包的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上確定的，理論上說應(yīng)該是一個比較適宜的承包期限了。二輪承包的實(shí)踐也表明，以“30年”作為承包期確實(shí)是比較合理的，得到了方方面面的普遍認(rèn)同，當(dāng)然也有的認(rèn)為再長一些好，也有的認(rèn)為更短一些好，但總的看，“30年”的接受程度比較高。
二是制度本身的需要。承包期限是土地制度的一個重要方面，它應(yīng)該確定一個固定的承包期限，形成制度，不應(yīng)變來變?nèi)?。有的同志這樣推斷：一輪承包期15年；二輪承包期30年，翻了一番；那么三輪承包期限似乎以60年為好，即再翻一番。這個思路是經(jīng)不住推敲的。若如此，四輪承包期限應(yīng)為120年，五輪承包期限應(yīng)為240年…，這個邏輯顯然是不成立的。
所以，我個人的認(rèn)識是：基于上述兩方面理由，三輪承包的期限仍以30年為宜。學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨的十九大精神之后，感覺報告中立意深邃、眼界高遠(yuǎn)，使我對于延長承包期政策的認(rèn)識更加清晰、更加深刻了。
三、承包期內(nèi)調(diào)整的管理
土地承包到戶的時候，集體經(jīng)濟(jì)組織成員人人有份，即“按戶承包，按人算地”，每名集體成員都在事實(shí)上得到了一份承包地，盡管多數(shù)地方并不能指認(rèn)出每人的具體地塊，但是每個人分到了幾畝幾分承包地，以及好地分到多少、差地分到多少，那都是清楚的。
接下來問題就來了。一是生老病死問題。有的七老八十的老人，他們分到承包地之后，過幾年去世了；有的小青年結(jié)婚娶媳婦，過上一兩年生了小孩子了。那么，去世老人的承包地要不要退出來？新生的孩子能不能給一份承包地？這個問題就非常現(xiàn)實(shí)！二是嫁出嫁入問題。農(nóng)村姑娘結(jié)婚，往往是嫁到另外一個村子去，那么她在娘家的承包地怎么辦？她在婆家村能不能重新分到一份承包地？就婚嫁女的個人意愿來說，她們當(dāng)然希望能夠在婆家重新分到承包地，因?yàn)榧幢阍谀锛业某邪亟o她保留，那也是“人地分離”，她不大可能去耕種，也很難獲得收益。
上述兩方面問題所引發(fā)的政策爭議是，承包土地能不能適當(dāng)調(diào)整？討論這個問題，有必要先考察一下現(xiàn)實(shí)中群眾的實(shí)踐做法。大家知道，在中央逐步控制土地調(diào)整之前，農(nóng)民群眾是普遍傾向于進(jìn)行調(diào)整的，即“減人減地，增人增地”。但是，一些專家學(xué)者論斷，這樣的調(diào)整損害了承包關(guān)系的穩(wěn)定性，不利于農(nóng)民增加田間投入，會影響到農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出，以致影響國家糧食安全；更有甚者，擔(dān)心良田會變成荒漠。所以中央在政策上逐步加強(qiáng)了對土地調(diào)整的管控，《農(nóng)村土地承包法》也作出了相應(yīng)的規(guī)定。也就是說，通過出臺管控措施，糾正了群眾的實(shí)踐做法。我們知道，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者。“包產(chǎn)到戶”就是農(nóng)民群眾的創(chuàng)造。但是“包產(chǎn)到戶”在歷史上曾經(jīng)被多次“糾正”，使其四起三落，終于在七十年代末才被“扶正”。所以，糾正群眾的做法需要慎行，這是一條客觀規(guī)律。
對于承包土地能不能適當(dāng)調(diào)整，需要深入討論的問題有兩個：一是農(nóng)戶對承包地的投入。一個基本的判斷是，隨著國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系的逐步完善，農(nóng)戶對承包地的投入有了重要變化。上世紀(jì)八九十年代，地里的投入確實(shí)在較大程度上依賴農(nóng)民自己；但是到目前階段，田間的水利、電力、道路等具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的投入，基本上由國家財政和集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)，農(nóng)民主要的田間投入是澆水和施肥。據(jù)調(diào)查，澆水和施肥（化肥）受土地調(diào)整的影響微乎其微，大致可以忽略；至于農(nóng)家肥、有機(jī)肥，會受到土地調(diào)整的一些負(fù)面影響，但這方面也不可過高估計。
二是土地調(diào)整利弊的認(rèn)識。一方面，土地調(diào)整會在一定程度上影響農(nóng)戶的投入行為，這是其弊。至于這一弊端的負(fù)面影響程度，目前尚缺乏有說服力的論證。有的論證放大了土地調(diào)整的負(fù)面影響，有的論證沒有區(qū)分土地大調(diào)整、小調(diào)整，從而把“減人減地、增人增地”這樣的小調(diào)整的弊端混同于土地大調(diào)整的弊端。在政策上，逐步嚴(yán)格控制土地調(diào)整，以穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期和生產(chǎn)投入，增加農(nóng)產(chǎn)品供給，這體現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)效益。另一方面，土地調(diào)整有沒有利呢？其利就是可以平衡人地關(guān)系，即“減人減地、增人增地”，避免“死了的人還有地，生了的人沒有地”，從而實(shí)現(xiàn)公平，這體現(xiàn)的是社會效益。關(guān)于上述利弊，以及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，現(xiàn)實(shí)中存在一些偏頗的認(rèn)識，即經(jīng)濟(jì)效益重要于社會效益。似乎新生的人口沒有承包地不是什么問題。但是目前的信訪情況表明，多數(shù)無地人口有獲得承包地的訴求，這方面的問題不應(yīng)漠視罔聞。
關(guān)于承包期內(nèi)的調(diào)整，總起來說，我個人的認(rèn)識是：如果農(nóng)民群眾沒有意見，30年承包期內(nèi)穩(wěn)定（甚至固定）承包關(guān)系，少調(diào)（甚至不調(diào)）承包地，當(dāng)然是好，這樣可以穩(wěn)定地發(fā)展生產(chǎn)；但是，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民群眾是有意見的，有的地方意見還比較突出。這就需要實(shí)事求是，妥善處理好效率與公平的關(guān)系，在堅持“穩(wěn)定”的原則下，給“調(diào)整”留出適當(dāng)?shù)目谧印?/p>
四、承包期屆滿調(diào)整的管理
按照穩(wěn)定承包關(guān)系的原則，土地承包期屆滿時，實(shí)行“延包”政策，目前的二輪承包和未來的三輪承包都是這一政策。個人理解，中央出臺“延包”政策，應(yīng)該是有苦衷的。承包期屆滿如果對土地進(jìn)行調(diào)整，對于生產(chǎn)經(jīng)營確實(shí)有一定負(fù)面影響，因此，如果不考慮公平問題，穩(wěn)定當(dāng)然就是最基本的政策取向。大概這就是出臺“延包”政策的主要考慮。
但是，相對于承包期內(nèi)對于公平的訴求，群眾對于承包期屆滿時公平的訴求往往更為強(qiáng)烈，待地農(nóng)民就等著這個時機(jī)給村里要承包地。所以，“延包”政策實(shí)際執(zhí)行起來難度不可小覷。許多專家學(xué)者考察了二輪承包“延包”政策的實(shí)際落實(shí)情況，綜合起來看，當(dāng)時大概是“三個三分之一”，即：小調(diào)整的占三分之一，大調(diào)整的占三分之一，不調(diào)整直接延包的占三分之一。而其中第三類情況，往往是承包期屆滿之前的幾年曾經(jīng)調(diào)整過土地，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了公平。因此，基本的判斷是，農(nóng)民群眾對于承包起點(diǎn)的“公平”看得是比較重的，對此應(yīng)有客觀的、充分的認(rèn)識。
總得看，土地調(diào)整有利有弊，應(yīng)當(dāng)全面分析、因地制宜，防止認(rèn)識偏頗、搞一刀切。比如，如果土地細(xì)碎化非常嚴(yán)重，人地矛盾特別突出，多數(shù)群眾對于解決這些問題有強(qiáng)烈的愿望，在三輪承包起點(diǎn)就有必要進(jìn)行土地調(diào)整，在政策上應(yīng)當(dāng)積極給予支持和指導(dǎo)。我在《農(nóng)地制度論》一文中分析認(rèn)為：當(dāng)矛盾積累到一定程度的時候，小調(diào)整可以解決小問題，大調(diào)整可以解決大問題。
自2023年12月起，各地二輪承包將陸續(xù)屆滿，延包將是一項非常重要、政策性很強(qiáng)的工作。應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民群眾意愿，利用三輪承包起點(diǎn)這個重要機(jī)遇期，穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系。具體到不同的集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)依據(jù)實(shí)際情況作出決策，以趨利避害，讓農(nóng)民群眾滿意。
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