土地難題尚存 利益架構待規范
田園綜合體仍存基礎性挑戰
“田園綜合體”一詞去年被正式寫入中央一號文件,距今已一年有余,而其市場探索已然更早,但其作為一種全新概念或業態,目前依然處于摸索中,尚未形成足以為行業借鑒的發展模式,土地問題、三產融合與農民增收等是其中難點,“脫農”現象存在隱憂。在資本逐利中,農業的基礎性地位如何體現,農業在整體產業布局中如何發展,如何做好利益平衡,讓農民成為真正主體并由此獲益,還存在挑戰。
土地難題
土地問題一直被認為是田園綜合體落地的難點之一。按照要求,農民是田園綜合體的主體,且農業是產業鏈中的基礎性產業,在一二三產業的互促融合發展形成大農業范疇。土地的有效足夠供給,成為田園綜合體建設的關鍵。
作為休閑農業或田園綜合體用地的門類存在多樣性,包括農民自有住宅、閑置宅基地；農村集體建設用地；四荒地,荒山、荒溝、荒丘和荒灘；城鄉建設用地增減掛鉤；對投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態公益林等。但也存在多條用地紅線:不得占用基本農田、不得超越土地利用規劃、嚴禁隨意擴大設施農用地范圍。
記者調查顯示,目前有些田園綜合體建設采取的規避辦法是:用設施農用地的名義直接進行餐飲住宿的建設；以建設臨時生產用房名義進行修建；建筑采用架空結構,以滿足不破壞耕作層的要求；修建木屋或鋼架房,即使查處也能低成本拆除；以建設溫室大棚的方式建餐廳； 用可移動的集裝箱和房車進行餐飲住宿活動。對此,來也股份創始人楊振之表示,以上“擦邊球”方法存在較大不確定性風險,建議必要建筑設施應通過立項審批,申請建設用地。但這一辦法實施起來相對困難,且拿地費用也相對較高。
目前,田園綜合體的主流土地獲取方式有四種:采用土地銀行的方式；建立以土地股份為基礎的合作社；農村閑置宅基地及廢棄園地的指標整理與農林復墾；土地置換、租賃、入股聯營等。但這其中也有挑戰。可參考一例是,早在2008年,成都在全國率先掛牌成立成都農村產權交易所,為農業項目發展提供土地保障,但多年過去,這一探索模式尚未取得良好成效。
政策方面倒是呈利好趨勢。對農村新產業新業態發展,政府已予以了用地支持,并探索建立保障機制。2018年的一號文件提出,允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地采取入股、聯營等方式,重點支持鄉村休閑旅游養老等產業和農村三產融合發展；完善農業用地政策,積極支持農產品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲等設施建設。
也有專家認為,宏觀政策利好下,田園綜合體的土地依然還存在難題。這包括我國農民戶均經營土地少,多為一家一戶小規模經營,形成較為零散的地塊,對田園綜合體大面積的土地利用形成制約。也就是說,田園綜合體的大量用地要獲得很多農民的許可,利益主體眾多且復雜多樣化,對農業農村發展項目建設的積極性各有不同,一旦未達成統一意見,整個項目建設將受到不利影響。
社會資本的挑戰
楊振之認為,未來的鄉村價值需要重估,其價值會有一個復合型、綜合型的提升。鄉村已不再是單一的農業生產載體,它還要解決美麗鄉村的生態宜居問題,為城市人和周邊人群的休閑度假、養身康體等一系列的高潛力價值需求提供載體。這也促推更多的社會資本“上山下鄉”,發力田園綜合體建設。
田園綜合體的業態模式為“農業 文旅 地產”,完善的田園綜合體是一個包含農林牧漁、加工、制造、餐飲、旅游等行業,以農村用地為載體,以功能復合化、開發園區化、主體多元化為特征,融合“三生”功能的新型“三農”復合載體 。
社會資本進入,為鄉村形態改變提供了更多可能。旅游金融投資專家陳宇認為,企業承接農業,可以避免實力弱小的農戶的短期導向行為,可以做中長期產業規劃,以農業產業園區發展的方法提升農業產業,尤其是發展現代農業, 形成當地社會的基礎性產業。
楊振之指出,田園綜合體運營團隊等人才的欠缺,是目前田園綜合體建設的一個難題,導致一些規劃設計方向走偏,或難以落地。在他看來,在規劃設計階段,針對田園綜合體的三產融合就要進行完整的體系化考慮,且農業規劃要先行,在接入文旅布局,在社會資本進入后,必須要體制化考慮這個問題。
區別于現代農業園區和農業綜合體,田園綜合體的產業構成除了農貿科教等,還有文旅康養、地產、會展、環保等業態,其充分考慮主客共享,不單追求經濟效益,更要求綜合效益。田園綜合體的三個核心是田園生產、田園生活和田園景觀。鮮明的品牌形象、便捷多樣的交通方式、完善切實的主客共享、完善的游樂活動體系、特色化住宿餐飲體系、高績效循環的農業體系等,是田園綜合體的必備要素。
田園東方創始人兼CEO張誠曾表示,“綜合體”理應是跨產業、跨功能的綜合規劃,具體到項目當中就是多功能、多業態的綜合運營,這就要求項目的運營方能夠深入挖掘當地的各種資源,推進農業產業與旅游、教育、文化、康養等產業深度融合。
農民利益需保障
檢視田園綜合體成效的一個重要因素,在于農民利益保障幾何。不管在田園綜合體的概念還是落地實施中,農業、農民都處于前置狀態,因為農民是田園綜合體的核心主體。
在陳宇提供的田園綜合體利益分配架構中,農民收益主要來自三方面:以農村土地入股村集體公司和鄉村運營平臺,定期分紅,或者出租土地獲取租金；成為企業員工獲取勞動報酬；土地及地上附著物一次性補償。
企業或平臺公司的收益同樣主要有三塊:實現完整業態后,通過產業經營獲取經營性收入；酒店、民宿社區等配套實現收益；周邊配套土地升值。
楊振之透露,現在的田園綜合體更多是外來資本在做,所以具體的利益組織構建很關鍵。他表示,這個利益架構的搭建,應該是資本方、農民和政府三方來商量,而不能由單一方來主導。如果由資本來主導,農民的利益就很可能被侵占。在田園綜合體建設中,現在還沒有保護農民利益比較好的模式或模型。
政府角色的走向就變得很關鍵。在田園綜合體建設中,政府一般提供資金和政策支持,但出于招商引資等目的,政府選擇與資本站在一起,并非不可能。楊振之建議,政府不應該作為利益相關者一方參與進去,而更應該是利益協調方或平衡者,更多站在弱勢一方,也就是農民一方,保護原住民的利益,并考慮如何保持三農問題的均衡發展。
另有業內人士認為,當下一個矛盾點是,政府出于招商引資目的,而田園綜合體運營商并不具備足夠的能力,如何做長產業鏈,提高延伸價值,農民利益如何保障等都是現實挑戰。
農民利益的保障,其實不僅僅是經濟利益,還包括文化利益。在真正的田園綜合體里,不僅有老農民,更有被鄉村吸引、愿意從城市回歸鄉村、參與農村發展的新農民。他們需要在傳統與現代間進行文化的構連和融合。實現傳統和現代的對接溝通,田園綜合體才更具市場價值。
中國鄉村發現網轉自：經濟參考報 2018-05-04
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