充分發揮立法在鄉村振興中的保障和推動作用
——訪全國人大憲法和法律委員會主任委員 李飛
實施鄉村振興戰略是黨中央的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。黨的十九屆五中全會提出，要優先發展農業農村，全面推進鄉村振興，堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會主義鄉村振興道路，全面實施鄉村振興戰略。
黨中央高度重視制度建設在實施鄉村振興戰略中的保障作用。2018年中央明確要求“強化鄉村振興法治保障。抓緊研究制定鄉村振興法的有關工作，把行之有效的鄉村振興政策法定化，充分發揮立法在鄉村振興中的保障和推動作用”。《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》也明確提出完善鄉村振興法律法規和標準體系。
如何做好鄉村振興這篇大文章、如何通過立法推動這項工作，近日，全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛接受《法治日報》記者專訪。
鄉村振興為什么需要立法
記者：當前，在全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的條件下，該如何充分認識立法對于實施鄉村振興戰略、推進鄉村治理體系和治理能力現代化的重要意義？鄉村振興立法應當如何定位？
李飛：鄉村振興戰略關乎到我國現代化進程，是一個非常重要的問題。如果我國農業農村不能實現現代化，那么我們國家的現代化是不完整的，也不是一個高質量的現代化。
鄉村治理是社會治理的基礎，城鄉發展不平衡帶來農業農村的一些結構性問題，比如鄉村“空心化”和老齡化現象突出、資金供給不足、技術和人才不足、基礎設施不完善、公共服務滯后、農民增收難度大等，成為制約我國社會主義現代化發展的短板。對鄉村振興，黨中央有戰略部署，中央文件有要求，實踐中有需求，人民群眾也有期盼。加強鄉村振興立法，完善鄉村振興法律法規體系，有利于解決鄉村振興過程中的難點、痛點、堵點問題，推進我國鄉村治理體系和治理能力現代化。
制定促進鄉村振興的法律法規，必須堅持問題導向，采取切實有效的制度措施，善于將黨中央的決策部署、政策措施通過法定程序轉化為法律規范，體現人民意愿、維護人民利益、增進人民福祉，切實增強農民群眾對全面建成小康社會的獲得感。
鄉村振興需要立什么法
記者：鄉村振興都需要立哪些法？對于地方來說，是制定一部綜合性的鄉村振興促進條例好，還是從實際需求出發有針對性地制定相關專項法規好？
李飛：鄉村振興內涵豐富，包括產業、人才、文化、生態和組織等五大方面。
面對這一宏大課題，地方人大及其常委會如何立法，需要把握好兩個關系：一是中央立法和地方立法的關系。國家制定相關法律作出明確要求的，或者國家法律尚未作出規定，而地方確有需求又有措施而且能切實解決問題的，地方可以制定相關新規。二是地方制定綜合性法規和專門性法規的關系。要根據實際需要立法。如果制定綜合性的條例，也要有切實的硬措施，能夠切實解決鄉村振興的實際問題。究竟是采取綜合性立法還是專項立法，終究要看立法的需求，弄清楚想要解決的焦點問題是什么，明確立法定位。比如立法的調整對象是什么、調整范圍有多大，是規范政府及行政部門的管理行為，還是發揮村民自治組織的功能和作用，亦或是明確農民的主體地位及相應的權利義務等。
鄉村振興說到底是要解決好“三農”問題，涉及到農業農村農民經濟社會文化生活的各個方面，這的確不是一部綜合性的促進條例就能完全解決的，還需要有更多的專項立法。特別是有些問題在國家層面立法尚不成熟，需要各地立足本地實際，在立法權限范圍內創造性地開展立法工作，先行先試，為國家立法積累經驗。
地方立法要把握好時代脈搏，抓住時代提出的新問題新挑戰，積極應對。要處理好長期性任務與階段性目標的關系，緊緊圍繞推動構建新的發展格局，圍繞國家和本地鄉村振興的階段性目標梯次推進。要密切關注農業農村的發展動態和趨勢，加強立法的前瞻性，為未來發展預留必要的制度空間。同時，要根據實際情況的變化，適時對相關立法作出動態調整和完善。
鄉村振興應該怎樣立法
記者：我們注意到，以往一些鄉村振興方面的法規制定出來過于宏觀、籠統、原則。那么鄉村振興立法應該怎樣立？究竟怎么樣才能制定出真正有效管用的法規？
李飛：對于如何將黨中央關于鄉村振興的決策部署、國家有關方面的政策措施落實到立法工作中，轉化為有效管用的法律制度規范，需要從以下幾個方面下功夫。
第一，充分發揮人大常委會在立法工作中的主導作用，善于把黨的政策轉化為法律制度規范。政策轉化為法律的前提是政策本身應當是成熟的，是經過實踐檢驗并為人民群眾所認同和接受，具有良好的實踐基礎。所以，為了確保法規有效管用，就要善于“把行之有效的鄉村振興政策法定化”。當前，特別要按照黨的十九屆五中全會提出的“實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”的要求，建立穩定脫貧和防范返貧長效機制，在法律制度層面實現脫貧攻堅與鄉村振興兩大戰略的統籌銜接。人大及其常委會在立法過程中，要充分發揮主導作用，既要保證及時將行之有效的政策轉化為法律制度規范，又要把握好政策入法的第一道關口，實現相關政策與法律制度規范的有效銜接。
第二，要探索黨的政策轉化為法律制度的具體方法，在具體細化上下功夫。考慮到鄉村振興在財政、稅收、金融等方面的扶持政策可能需要階段性調整，在國家層面，采取鄉村振興促進法這種立法形式，在調整手段上介于政策措施和法律規范之間，引導性的規范比較多，需要依靠其他機制共同發揮作用，產生實際效果。鄉村振興是事關整體和全局性的戰略，國家層面的立法重在制度設計，創設制度基礎，并且為地方立法留下一定空間。在地方層面，無論是綜合性立法還是專項立法，都應當結合當地鄉村振興的特點和需求，突出地方特色，予以具體量化。要致力于解決地方鄉村振興中的實際問題，針對性和可操作性應當更強一些，比如為堅持農業農村優先發展，在要素配置、資金投入、稅收政策、基礎設施、公共服務、干部配備等方面如何優先，有哪些具體的扶持和優惠政策等，都要規定清楚，能具體的應當盡量具體，能明確的應當盡量明確。
第三，要善于把“政策語言”轉化為“法律語言”，提高法律法規的規范性。在立法過程中，不能照抄照搬政策語言，不能讓法律法規成為“政策匯編”。我們要善于使用規范的法律用語，在將政策措施轉化為法律規范時，要更多地使用設定權利義務的表達方式。即使對一些激勵性條款，也要采取正向激勵、定期評估考查等措施予以規范解決，盡量減少“提倡”“引導”“鼓勵”等政策性詞語。地方在制定有關法規時，可參考全國人大常委會法工委制定的立法技術規范（試行），處理好“政策語言”轉化為“法律語言”的問題。
中國鄉村發現網轉自：法治日報
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