推進新型城鎮(zhèn)化，促進戶籍制度改革，推動非戶籍人口在城市落戶，一直是我國政府部門關(guān)切的重點工作之一。近日，國務(wù)院印發(fā)了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（下稱《方案》）的通知。據(jù)了解，此次文件是建立在之前《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》等城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃文件的基礎(chǔ)上而形成的，有關(guān)專家認(rèn)為，這為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，指出了一個正確的發(fā)展方向。如果完全得到執(zhí)行，不僅將推動中國城鎮(zhèn)化進程，而且也會為中國未來幾年內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展，提供人力資源支撐。
制度改革暢通非戶籍人員落戶渠道
《方案》提出，要在“十三五”期間，加速破除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍遷移壁壘，進一步健全配套政策體系，使戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個百分點以上，年均轉(zhuǎn)戶1300萬人以上。到2020年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45％，各地區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距比2013年縮小兩個百分點以上。
據(jù)了解，《方案》從拓寬落戶通道、制定實施配套政策、強化監(jiān)測檢查等三個方面，提出了推進1億非戶籍人口在城市落戶的具體舉措，將重點解決漂在城市里的 “1個億非戶籍人口”落戶問題。
國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副部長王列軍在接受本報記者采訪時表示，要推動1億非戶籍人口在城市落戶，戶籍制度的改革仍是最突出的制度性障礙。王列軍認(rèn)為，我國以往的福利權(quán)益與戶籍掛鉤制度，造成福利制度的城鄉(xiāng)二元分割這一主要結(jié)果。而當(dāng)前流動人口在享有平等社會權(quán)利方面的障礙主要是福利制度的地區(qū)分割而不是城鄉(xiāng)分割。這極大地影響到了我國人口自主選擇流動。而且在這樣一種福利支出責(zé)任機制下，為新落戶人口提供公共服務(wù)就主要依靠地方自身財力來解決，這就造成城市政府放寬落戶條件的積極性不怎么高。
王列軍表示，從中長期來看，必須改革原有的籌資體制，提高中央和省級政府財政支出比例，才能從根本上鼓勵地方政府接納外來人口，促進流動人口融入城市。
國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部第一研究室副主任喻東在接受采訪時也曾表示，完善促進基本公共服務(wù)均等化的公共財政體系，合理劃分各級事權(quán)、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，需要推進中央和地方財稅改革。同時，要實現(xiàn)地方政府對專項轉(zhuǎn)移支付財政資金的統(tǒng)籌使用。
此外，王列軍說，當(dāng)前戶籍改革的難點在大城市。戶籍改革有兩項任務(wù)：一是要消除農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口人群的權(quán)益差異，二是要消除常住外來人口與本地人口的權(quán)益差異。前者的改革取得了很大進展，前景也較為樂觀。后者的改革主要是通過降低落戶門檻和將部分公共服務(wù)與戶籍脫鉤來實施的，這在中小城市取得了很大進展，但在大城市的進展有限。
據(jù)了解，此次落戶方案遵循了分階梯的原則，分超大城市、特大城市、大中城市三類，分別安排進一步拓寬落戶通道的政策。針對超大城市和特大城市的這條規(guī)定，在計算外來人口落戶指標(biāo)中加入對戶籍人口占比的統(tǒng)籌，這是一個方法上的創(chuàng)新。
王列軍表示，當(dāng)前大城市戶籍改革的困境主要是由制度性原因造成的，那么要徹底破解這一難題也只能用制度改革來解決。但在當(dāng)前體制沒有大的改變情況下，也仍然是可以有所作為的。因此，大中城市戶籍改革既要著眼長遠(yuǎn)，改革制度和激勵機制，也要在近中期解決一些緊迫的問題。長遠(yuǎn)來看，要改革公共服務(wù)和社會保障支出責(zé)任體制，提高中央和省級政府的支出比重；改革城市行政層級體制，縮減城市層級，鼓勵大城市支持周邊地區(qū)發(fā)展。近中期來看，要集中解決一批已經(jīng)在城市長期居住和就業(yè)人口的落戶問題。對不能立即落戶的人口，遵循“低門檻、階梯式”的思路，以居住證為管理依托，逐漸增加享有流入地權(quán)益，優(yōu)先解決就業(yè)資格徹底放開問題和教育機會均等問題。
推動非戶籍人員落戶城鎮(zhèn)應(yīng)以“人”為本
此次《方案》提出了要制定實施配套措施。例如，加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政支持力度，建立健全相關(guān)財政制度確保對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口財政性建設(shè)資金的有效使用，建立進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”維護和自愿有償退出機制等，以及在醫(yī)藥、養(yǎng)老、子女受教育等方面作出相應(yīng)實施辦法，保護好非戶籍人口在市民化后，自己的權(quán)利得到有效保證。
王列軍認(rèn)為，因為農(nóng)民工的人力資本更低，所擁有的社會資本更弱，才使得其在城市的處境更加困難。同時也說明，農(nóng)民工的市民化并不能指望僅通過戶籍制度改革就能完成，這是一個綜合的經(jīng)濟社會改革過程。
在推動非戶籍人員落戶城鎮(zhèn)，李克強總理曾明確表示，我們強調(diào)的新型城鎮(zhèn)化，是以“人”為核心的城鎮(zhèn)化。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院教授葉裕民在接受本報記者采訪時曾表示，戶籍制度改革是涉及到 “人”的改革，需要政府去關(guān)注在改革過程中產(chǎn)生的不同群體的一些獨特的難題，并厘清這些問題，分門別類地引導(dǎo)和解決。這就要求政府的工作方式要更加精細(xì)化、更加以人為本。
葉裕民認(rèn)為，政府有責(zé)任通過各種方式對社會的質(zhì)疑和不理解作出權(quán)威、細(xì)致的解釋，并作出配套的規(guī)劃，讓老百姓知道改革為了什么、要做什么、會得到什么、失去什么。讓老百姓在成本效益和權(quán)利責(zé)任都清晰的條件下作出穩(wěn)定可持續(xù)的選擇，才能實現(xiàn)改革的平穩(wěn)過渡，加速非戶籍人口在城市落戶。
喻東也表示，在推進戶籍制度改革的過程中，要確保農(nóng)村居民自愿選擇、平穩(wěn)過渡。他說，改革切忌操之過急，逼著農(nóng)民進城。從全球范圍來看，土地問題解決不當(dāng)出現(xiàn)過很多問題，比如拉美的貧民窟問題，就是由于大土地集中制下無地農(nóng)民被趕進城，形成了病態(tài)的高度城鎮(zhèn)化。喻東提醒，在此方面，我們不能重蹈覆轍，要尊重農(nóng)村人口自主的選擇和自身的意愿，這有利于我國的社會治理和社會穩(wěn)定。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟時報 2016-10-13
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