近年來，走綠色道路成為我國的發展戰略，因此，防治與治理空氣、水、土方面相關法律制度及標準都需要逐步完善，但相較于前兩者，土壤污染防治方面立法稍顯滯后，因此，盡早立法土壤污染防治的呼聲不斷。而不久之前湖北首開先河，《湖北省土壤污染防治條例》啟動實施，這似乎預示著全國性的土壤污染防治立法不再是“只聞其聲”。
為更詳盡了解土壤污染防治立法的必要性、相關建議和湖北省的示范性作用，中國經濟時報記者專訪國務院發展研究中心資源與環境政策研究所法律與治理研究室副主任吳平。
亟須推進全國性立法
中國經濟時報：雖然我國已經出臺了“土十條”，但是土壤污染防治立法還缺失，亟須立法的必要性有哪些？
吳平：土壤污染防治工作具有非常強烈的迫切性。相對于大氣和水污染，土壤污染成因更為復雜，結果更為隱蔽，治理難度更大，因此更需要盡快予以有效防治。
根據環保部、國土部2014年發布的《全國土壤污染狀況調查公報》，全國土壤總的點位超標率為16．1％，輕度及以上污染點位比例接近5％，部分地區土壤污染較重，耕地點位超標率為19．4％，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出。不容樂觀的土壤污染情況對應的卻是防治法律制度建設的明顯滯后，分類、治理標準體系均不完善，導致土壤環境保護工作缺乏依據和指導。
并且無論是土壤污染的預防、治理、追責，或是群眾保護意識的提高，都有賴于健全的法律，依法防治土壤污染迫在眉睫。
現行立法難以從根本上對土壤污染起到有力的遏制和有效的治理。盡管新環保法規定加強土壤保護，但基于其環境基本法的定位、規定都較為原則，難以為土壤污染防治提供具體指導。
而“土十條”雖然為土壤環境保護工作提供了清晰的路線圖及頂層設計，但畢竟屬于規范性文件，強制約束力不足，需要立法予以保障。
此外，雖然各地相繼出臺了土壤污染防治的文件，部分地方甚至開始立法先行先試，但土壤污染防治工作具有全局性，加之地方文件法律效力較低，穩定性及連貫性較差，不可能從根本上遏制全國土壤污染嚴重的勢頭。只有全國性立法的推進，才能實現對土壤環境的強有力保障和持續性防治。
立法還須有標準配合
中國經濟時報：土壤立法保護需要相匹配的土壤環境質量標準嗎？為什么？
吳平：土壤環境質量標準實質上用量化指標來體現土壤環境質量的界限。
一方面，土壤保護法治具有極強的科學技術性，土壤環境標準制定既是衡量土壤質量的主要依據，也是確定土壤是否被污染的根據，更是土壤環境保護執法的重要尺度，還是科學管理土壤的技術基礎，能夠有效考核土壤污染防治的效果，在土壤保護立法中占據不可替代的地位。如果沒有土壤環境質量標準，土壤法治將難以具體依循。
另一方面，土壤環境質量標準在整個土壤環境標準體系中處于核心地位，不僅是其他土壤環境標準的制定依據及前提，也對相當一部分環境行政許可有前提性的影響。因此，土壤立法，乃至整個環境法治要得到有效推進，必須確立與之相匹配的土壤環境質量標準。
各地立法可因地制宜
中國經濟時報：通常中國在立法上有下位法要嚴于上位法的慣例，地方標準要嚴于國家標準。但是我國有些土壤環境背景值的重金屬含量很高，并非土壤環境污染所致，因此有觀點建議土壤立法制定要打破慣常思維，否則難以開展和執行。也就是說，對于土壤和地域含重金屬的地方，土壤環境質量標準不一定要嚴于國家標準，地方立法不一定要嚴于上位法律。這個建議是否合理？
吳平：這類觀點的本意是希望在立法中考慮到不同地區的具體情況，將非人為的土壤質量下降排除在土壤環境標準之外，其初衷是好的，但提法不準確，建議也欠妥。
首先，這一說法并不準確。下位法可以在遵循上位法規定的前提下根據各地具體情況作出細化規定。上位法的強制性規范是不能夠放松或違反的。
根據《立法法》的規定，地方性法規主要可以概括為三種類型：實施性立法、自主性立法及先行先試。實施性立法指細化國家立法，自主性立法指針對地方性事務立法，先行先試指在中央缺乏立法時地方可以先制定地方法規。不管屬于何種類型，除自治條例和單行條例在不違反中央立法基本原則的情況下可以作出變通規定，地方性法規都不得違反中央立法的規定。
具體到土壤污染防治立法領域，因現階段國家層面的土壤保護立法仍未頒布，地方立法主體自然可以在不違背法律、行政法規的基礎上，根據各地具體情況，制定地方性法規，如《湖北省土壤污染防治條例》的頒布。
因此，一旦國家立法出臺，地方立法必須根據《土壤污染防治法》進行修改，遵循上位法。若單純從土壤學角度提出立法應當適應不同地區的土壤情況，不利于法律有序性、整體性及強制性的實現。
其次，要實現土壤環境質量標準反映地區差異的目的，可以修訂現行土壤環境質量標準，依據不同的土壤環境背景值開展對應的土壤環境評價及管理。
現行土壤環境標準于1996年開始實施，距今已經過21年，在土壤污染情況發生巨大變化的情況下，現行土壤環境質量標準在適用范圍、項目指標等方面都難以有效反映現今土壤問題的復雜性和差異性，不能充分體現預防優先、風險管控等當代土壤環境保護工作的特點。
尤其是現行標準是依據對 “七五”土壤環境背景調查數據，對土壤環境背景值采取一刀切的做法，并未充分考慮各地不同情況，致使土壤環境質量標準在各地并未取得很好的實踐效果。
實際上，土壤環境質量安全與否與土地利用類型密切相關，并不是對應唯一的標準值。因此，加快推進新的土壤環境質量標準的出臺，不僅需要擴大適用范圍及項目指標，更需要針對不同污染水平、不同土地類型，分類分層次確定相應的土壤環境質量標準，強調依據不同的土壤環境背景值開展土壤環境質量評價與管理，使地區差異能得到體現，便于各地根據國家標準制定地方土地環境質量標準。
湖北首先立法可以提供先行經驗
中國經濟時報：湖北首開先河實施土壤污染防治立法，對于以后全國立法起到的作用有哪些？
吳平：《湖北省土壤污染防治條例》是我國首個土壤污染防治的地方性法規，不僅是踐行綠色發展理念的具體體現，也為其他地方立法提供了先行經驗，其中的優秀制度更能夠為國家立法積累重要經驗。
該條例在立法理念、政府責任、特定用途土壤保護、信息公開和公眾參與、法律責任等多方面存在亮點可為全國性立法借鑒。
首先，預防為主、保護優先、風險管控的立法理念，通過多樣化的制度得到體現：要求制定土壤污染高風險行業名錄，實行重點行業清潔生產評價審核制度，針對不同土壤污染源，規定相應的預防措施。
其次，實行“行政首長責任制”和“終身追究制”，開展土壤環境質量現狀普查，厘清了政府及其相關部門的責任，改變了“多頭治土”的局面。
再次，設專章重點在農產品(000061,股吧)產地以及人居建設用地的特殊土壤環境方面加強保護，對農產品產地及建設用地實行分級管理。且強調了信息公開和公眾參與，建立土壤環境信息發布制度，實行土壤污染防治的舉報和獎勵制度，支持土壤環境公益訴訟和維權行為。
最后，從嚴處罰，設立按日連續處罰及建立誠信檔案等制度。
中國鄉村發現網轉自：和訊網 2016-11-11
(掃一掃，更多精彩內容！)
