原題：農村產權交易市場的運行困境與完善路徑——基于S市農交所的考察
摘要：建設農村產權交易市場，實現農村資源資本化，被認為是增加農民財產性收入和促進現代農業發展的必要手段。調研發現，地方政府構建的農村產權交易市場并沒有取得預期效果，反而陷入低效運轉和職能異化的困境。分析認為，農村產權的自然屬性、制度屬性和結構約束決定了其不具備進入公開統一市場的條件。不顧現實約束強制推行產權交易，會帶來諸多風險。農村產權交易市場應該嚴格遵循慎重穩妥原則，從分類制定交易規則、完善精簡職能和淡化行政色彩等方面進行完善，以期更加適應農村產權特點和農民需要，更加保障農民的返鄉權，真正維護農民利益。
關鍵詞：財產性收入；產權交易；現實約束；返鄉權
一、引言
長期以來，包括土地和房屋在內的農村資源受各種因素制約，難以進入市場自由交易，這被認為是農民收入增長乏力的重要因素[1]。近年來，推動農村資源資本化、構建農村產權交易市場，進而增加農民財產性收入成為各地開展農村產權改革的重要內容。許多專家樂觀地測算，農村產權交易將激活價值百萬億的市場，其中僅承包耕地每年就能撬動1.3萬億資金①。實際上，非正式的農村產權交易市場一直存在。據農業部統計，截至2014年6月底，全國家庭承包耕地流轉面積已占全國家庭承包經營耕地總面積的28.8%，但其中尚有近30%沒有簽訂流轉合同②。對于這種分散自發的產權交易形式，盡管也有肯定聲音[2]，但大多數研究堅持認為其弊端叢生，亟需正規化。黨的十八屆三中全會提出“建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”。2015年1月，國務院辦公廳印發《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》，對農村產權交易市場設立、運行和監管等提出具體指導意見。從實際情況來看，目前全國已建立眾多農村產權交易機構，據統計，全國已有800多個縣（市）、13000多個鄉（鎮）成立了土地流轉服務中心，有1200多家依托林業管理部門設立的林權流轉服務中心③。遺憾的是，對于各地蓬勃展開的農村產權交易市場建設時間，多數研究仍然局限于從應然層面進行必要性論證，甚少深入現場考察其實踐效果，造成學術研究嚴重滯后于實踐需要。
筆者與學友于2015年年初對S市農村產權交易市場建設進行了為期半個多月的調查④，采用半結構訪談、文獻收集和實地考察等方法，同S市農交所及縣鄉分支機構工作人員、涉農部門負責同志、基層干部群眾和各類農業經營主體廣泛接觸，發現農村產權交易市場的建設運行并非理論預設那樣理想。S市農交所是全國較早設立的市級農村產權交易機構之一，是S市作為全國農村改革試驗區的重點和亮點工程。本文希望通過對S市農交所實踐效果和運行困境的剖析，揭示制約農村產權交易市場運行的現實因素，進而反思農村產權交易市場化改革的路徑。
二、農交所的低效運行與功能異化
S市農交所于2009年成立，是由市農業局單獨出資100萬元成立的國有獨資公司，性質為非營利性公司制企業法人。農交所受S市農村綜合產權交易監督管理委員會領導，主管單位為市農業局，業務指導部門為市農村經濟經營管理局，已形成起市、縣、鄉三級交易平臺體系。農交所下設交易部、鑒證部等5個部門，為農村產權交易提供信息發布、組織交易、成交鑒證、資產評估、擔保融資和招投標等方面的一條龍服務。農交所對于受讓方為個人或者農民專業合作社的業務不收取任何費用，對于受讓方為公司企業的按每畝5元收取費用。農交所采取監督管理、交易規則、信息發布、交易鑒證、收費標準、平臺建設的“六統一”管理模式。開展的交易項目包括農村土地承包經營權、農村集體經濟組織“四荒地”使用權、林地使用權和林木所有權、農村房屋所有權、農村閑置宅基地使用權等共十項。S市規定，本市轄區內農村集體產權依法流轉交易的，必須在農交所進行，并鼓勵農民個人產權進場交易。截至2014年底，農交所共組織各類農村產權交易2030宗，交易金額118億元，其中85%以上為農村土地承包經營權流轉，涉及農村土地面積110萬畝，累計辦理土地經營權抵押貸款19億元。
從統計數據上看，農交所發揮了積極而且巨大的作用，似乎印證了市場配置資源的高效性，也證明了建設公開交易市場的必要性。但是實地調查顯示，上述理想的制度設計和光鮮的統計數據背后，其實是農交所的低效運轉和職能異化，主要表現在以下四個方面：
一是職能單一，對原有土地流轉服務機構替代性不足。農交所雖然交易項目涵蓋非常廣，但是實際交易項目非常少，85%以上都是土地承包經營權流轉，這與農村經管部門所屬的土地流轉服務中心存在嚴重的職能交叉。2008年，S市投入大量資金在全市縣鄉各級建立高標準土地流轉服務中心，對服務中心辦公場所、服務設施、內部設置等都提出嚴格要求，服務中心職能就是公開發布流轉信息、嚴格規范流轉交易，并調解流轉糾紛。這些職能與農交所差別不大，因此，農交所在構建縣鄉交易平臺時，完全依托原土地流轉服務中心。問題是，縣鄉兩級交易機構“兼職”成為農交所下屬機構后依然要作為政府部門發揮土地流轉監管職能，卻增加了為市農交所填報各種表格數據的額外工作，而這些工作對于促進土地流轉作用有限，徒增行政成本。
二是交易職能基本沒有發揮，且業務增長空間有限。農交所已辦理的2000多項業務中，真正屬于交易業務的幾乎沒有，這些只是到農交所辦理交易鑒證書的項目⑤，而在辦理鑒證書之前，交易早已完成。也就是說，農交所作為“公開、規范”的市場化交易平臺的職能基本沒有任何體現。業務量少是全國許多類似交易機構面臨的困境，比如天津產權交易中心2011年成立到2015年初只開展了5筆業務，瑞安市中禾土地流轉信息咨詢有限公司則因業務量少（只完成兩筆交易）而倒閉⑥，上海農交所自2009年成立以來也被發現交易活動“幾乎沒有”“形同虛設”⑦。除此之外，農交所業務增長空間也很值得懷疑。以農交所最主要的土地流轉業務為例，S市目前土地流轉比例已達56%，這個比例接近全國平均水平（28.8%）的兩倍，農交所負責人坦承“流轉空間已經非常有限”。
三是職能異化，從市場機構變成政府監管部門。農交所的定位是市場機構，市場機構發揮的應該是信息傳遞、價格發現、交易中介等功能。但是，S市農交所除了沒有發揮上文所說的交易職能外，其已發揮的職能卻發生了明顯的“異化”。首先，其開展的辦理交易鑒證書業務，實際上是對產權交易的規范和監管，這本應屬于作為政府部門的農村經管部門負責。其次，農交所的交易鑒證書成為政府面向新型農業經營主體投放財政獎勵、支農項目以及抵押融資貼息項目的基本條件，進一步強化了農交所的行政色彩。農交所實際發揮的作用，到底是市場機制作用大，還是行政力量主導，其實是很值得探討的，至少S市農交所更像一個政府部門而非獨立的市場機構⑧。
四是規模偏好明顯，某種程度上異化為強勢資本的排斥機制。迄今為止，農交所2030宗、110萬畝土地承包經營權交易業務量中，接受方為工商資本的項目有912宗、80萬畝，分別占44.9%和72.7%，其余均為規模百畝以上的農民合作社或家庭農場，無一例普通農戶和小規模土地流轉交易業務。很明顯，農交所構建的“正規市場”形成了明顯的規模偏好。產生這種結果與農交所復雜的交易程序和提供的鑒證服務有關，復雜的程序抬高了交易成本，將農村大量存在的普通農戶之間的自發流轉排斥在外，而其提供的鑒證服務由于成為獲取政府財政支持和抵押貸款的必要條件，也增強了其對融資需求旺盛的規模經營主體的吸引力。
三、農村產權交易市場的限制因素及其風險
農村產權交易市場的困境往往被歸結為三方面的限制因素：一是法律制度障礙，即農村產權的殘缺性，二是技術性障礙，主要是市場中介服務不完善，三是思想意識障礙，農民流轉意愿不強[3]。學者提出的農村產權制度改革也主要針對上述方面[4]。成立最早、運行最成熟的成渝兩地農村產權交易機構，曾經被一些學者認為具有“全局意義”[5]。但也有研究指出成渝地區的探索本質上也是政府主導的財富再分配，且頗多遺患[6]。筆者認為，制約農村產權交易市場運行的因素更為復雜，不宜簡單認識，更不宜隨意做重大改變，否則會有造成一些經濟社會風險的可能。
（一）農村產權交易市場的現實約束
農村產權交易市場的現實約束首先來自其交易對象的自然屬性，一是產權分散，二是區位條件復雜。農村產權的第一個自然屬性是由我國高度緊張的人地關系造成的。以耕地為例，按照常住人口計算，2012年我國農村人均耕地面積為2.83畝，戶均約半公頃，經營10畝以下的農戶占家庭承包戶的85%。另外，地塊非常零碎，戶均7-8塊，平均每塊土地只有1畝左右，廣西等地的許多農戶有十幾二十多塊地，多數地塊面積也就只有幾分[7]。這樣細碎且分散的耕地流轉交易的價值幾乎為零，且對農戶來說，將其納入公開市場進行交易的經濟成本和時間成本遠高于私下交易。能夠進入公開交易市場的首要條件是集中連片且規模較大，根據我們的調查，凡是一次性交易規模達到數百畝乃至上千畝的，都是行政力量干預的結果，并非市場交易達成。林權也面臨同樣的問題[8]。農村產權的第二個自然屬性同樣與人地關系緊張有關。由于人口密集，加之初始分配造成產權分布的插花格局，每個農戶的產權都面臨極強的外部約束，實際上難以自由處置，即使流轉給他人，接收方也要面臨復雜的外部環境而影響其收益。比如農民的房屋交易后，新房主要融入一個長期形成的村落熟人社會是很不容易的。另外一個就是不同區位的土地其可交易的價值差異巨大，城郊地區和普通農村地區、交通條件好的地塊與交通條件差的地塊等等，其交易價值天差地別。因此，即使賦予農民以徹底明晰的私有產權，交易的可能性依然不會很高。這是東亞地區普遍存在的情況，日韓兩國實行土地私有制，但農地交易長期沒有取得突破性進展[9]就是佐證之一。
第二個現實約束來自土地管理制度和農村集體所有制。農村土地集體所有制從根本上并非是法律設計的，而是我國社會主義革命的成果，是“通過社會的政治活動，通過土地改革和土地的社會主義改造活動產生的”，這就決定了“它不僅僅是一種財產權利，也是一種政治的社會制度安排，是社會主義制度安排下的財產權利。”[10]具有“憲法秩序”的意義[11]。土地管理制度是國際通例，其核心就是土地必須按照規劃使用，或者說政府對土地用途實施管制。用途管制制度嚴格限制農地用途，農地流轉交易不得改變農業用途，不得非農使用。這就限制了農地利用價值的實現。農業是弱質產業，土地用作農業生產所能實現的價值自然遠低于非農使用的價值。農村土地集體所有制對農地交易權能的限制是對產權交易程序和主體的限制，具體表現為，一是農地流轉必須征得所有者——村社集體組織和承包者的同意，二次流轉交易要征得發包方和承包方的一致同意，否則將違反合同法。農村土地集體所有權對產權交易主體的限制主要表現在農村集體建設用地使用權（宅基地使用權）交易上。宅基地是農民依據集體成員權從集體無償獲得的福利，而非自由交易獲得，其交易若突破集體邊界，是對集體成員權的顛覆，改變了宅基地自有自用原則，并破壞了以土地集體所有為制度基礎的村社共同體。總之，用途管制和農村土地集體所有制限制了農地交易權能的充分實現。
第三個現實約束可稱之為結構約束，結構約束有兩個方面，一是微觀結構約束，即農民生計結構和城市化方式的約束。現在以及將來相當長的時期內，我國農民的生計結構將保持“半工半耕”的模式[12]，這種生計模式與農民“接力式進城”[13]的城市化方式緊密關聯，具體的，農民依托農業收入完成勞動力再生產，從而可以將務工收入積累下來應對人生大事和儲備進城資本，同時他可以在村莊生活中完成社會價值再生產，獲得體面、尊嚴和生活意義，彌補進城務工所遭受的惡劣待遇，如果這一代進城失敗便可以退回農村，在輕松勞作之余休養生息，安度晚年，并支持下一代接力實現家庭進城夢。半工半耕與及接力式進城是農民因應城市化而做出的理性選擇，這種普遍性的生計理性是農民保留承包地、房屋等的微觀基礎，是農民將農村產權主要視為“命根子”（即“社會保障”）而非“錢袋子”（即“財產權”）的根本原因。另一個是宏觀結構約束。我國正處于現代化、城市化的關鍵時期，在這個過程中必須保持政治社會秩序的穩定。產業結構升級與政治社會秩序穩定相輔相成，缺少任何一項都會被鎖定在中等收入陷阱之中。在制造業轉型升級中受影響最大的無疑是數以億計進城務工的普通農民，他們囿于自身人力資本條件，必然會日益受到城市勞動力市場的擠壓，若這個節奏把握不好，或遇到較大規模的經濟波動，數億農民如何穩定就業將是對政治社會秩序穩定的極大考驗。因此，賦予并保障農民的“返鄉權”既是維護農民的基本人權，也是我國現代化建設的戰略需要。“返鄉權”的完整含義是農民能夠退回農村和農業，在直接的生產勞動中休養生息和獲得生存意義。
（二）盲目推動農村產權交易市場的風險
包括S市農交所在內，多數農村產權交易機構都不是市場自生自發產生的，而是行政力量運作的結果。一些地方政府超越本地經濟社會發展條件強制推動農村產權交易市場建設，可能蘊藏了一些不容忽視的風險。
其一，給投機資本制造機會。“中國近年來加快發展農業現代化的戰略實施進程恰逢全球三大資本都過剩，過剩的資本大舉進入農業以尋找快速獲取收益的機會，而資本的唯一目的是獲取收益”[14]。前文已述，農村產權交易市場的主要受益群體其實是實力雄厚的工商資本，地方政府還在通過各種優惠政策和財政支持鼓勵資本下鄉。資本下鄉帶來諸多問題，其中比較突出的是三個方面，一是農地非糧化甚至非農化。一些工商資本流轉農地后從事糧食種植的少之又少，相反，改種園藝植物或者從事休閑農業的不在少數，他們對農田實施大規模改造，客觀上造成了農地流轉的不可逆性，破壞了糧食生產功能。二是一些工商資本憑借資金實力肆意抬高租金，擾亂農地流轉價格市場，對從事糧食種植的中小規模經營主體造成嚴重的市場排斥。三是一些人借機圈地囤地，等待土地開發征用獲取高額賠償或者將土地作為保值手段，造成土地浪費。因此，我們一方面既要看到工商資本下鄉的積極作用，同時更要高度警惕并采取措施防范其風險。
其二，給地方政府和基層組織造成若干新的治理難題。首先是農村產權交易市場的正規機構需要大量運營成本，S市農交所每年運轉經費上百萬元，一般的林權交易機構運轉經費也要數十萬元[15]，考慮到實際交易量很少，交易所承擔的實際上是原來某些涉農部門的職能，額外增加了財政負擔。其次是農村產權交易需要政府配套構建風險保障體系，由于農業本身的弱質性和風險性，風險保障體系必然由政府財政負責，這也是目前各地的通例。這對地方政府財政兜底能力提出了很高要求。最后，農村產權交易市場徹底放開將會造成農村產權關系的進一步復雜化，造成村社集體的所有權進一步虛化，對村社內部公共事務治理造成一定消極影響，而某些工商資本下鄉引發的問題最終也要轉嫁給政府來化解。
其三，對鄉村社會穩定造成一定影響。這一點尤其要值得關注。前已述及，農民半工半耕的生計模式與接力式進城是保證農村社會穩定的基礎，其前提是返鄉權能夠實現。強制推動產權交易將其變現，可能會切斷農民在城鄉之間進退有據的有序流動，大量高齡農民工返鄉后無地可種，失去退養基礎，而進城失敗的農民也會喪失農村根基。這些問題雖然目前還沒有表現出來，但我們必須要有宏觀經濟發生波動的預案，考慮到現行現行土地制度對于維護農村穩定、緩沖宏觀壓力的兜底功能地”等則強制要求必須進場交易。
四、結論與建議
農村產權交易市場建設，關鍵是要準確認識農地、房屋等對于農民的真實價值和現實功能，更要準確認識我國發展階段對農業農村穩定的戰略需要。產權對于農民來說并不僅僅是財產權，更是實現返鄉權的載體。如何真正理解農民的利益，進而維護農民利益，必須作為農村產權交易市場建設的出發點與落腳點。國家強調建設農村產權交易市場要把握“穩步推進”的原則，“在有需求、有條件的地方積極探索新的市場形式，穩妥慎重、循序漸進，不急于求成，不片面追求速度和規模”。筆者以為，對于絕大多數地區來說，特別是糧食主產區和農民人口比重仍然比較高的地區，統一正規的農村產權交易市場建設更應嚴格把握慎重穩妥的原則。現有的農村產權交易市場也可以從如下方面加以完善，使之更加適應農村產權特點和農民需要，真正服務于農民：
第一，分類制定市場規則。對于工商資本以及從事非糧非農經營的經營主體，繼續嚴格前置審查、交易監管，防止其利用強勢地位在市場交易中損害農民利益。對于中小規模經營主體，特別是從事糧食種植的合作社、家庭農場，適當放寬辦理交易鑒證的條件，只要其簽訂合法交易合同且通過前置審查，可以優先辦理。對于采取自發交易的普通農戶，通過所在村委會和相關村民證明，可認定其交易合法，予以辦理交易鑒證。
第二，精簡完善機構職能。嚴格貫徹落實簡政放權原則，首先，明晰農交所與政府相關部門的職能邊界，對于已經由政府部門負責的監管職能，農交所不再承擔，重點開展服務中介等市場化業務。其次，根據農村產權類別特點合理確定交易范圍，現階段不宜盲目建設綜合性產權交易市場。最后，對于已經自主完成且符合法律規定的市場交易，簡化鑒證程序，取消重復程序，真正降低交易成本。
第三，進一步明確自身性質，淡化行政色彩。農交所的性質應該是依靠政府財政支持、開展市場中介服務的公益性機構，除了通過精簡職能與政府劃清職能邊界外，還要進一步淡化其行政色彩，強化其獨立性和中立性。能夠對經營業主經營狀況、資質等進行客觀評估，為政府投放支農財政項目、金融部門發放貸款等提供依據，但農交所不介入具體業務談判過程等等。
注釋：
①《土地流轉或將激活百萬億市場》,中國新聞網http://finance.chinanews.com/house/2013/11‐29/5560118.shtml，2013年11月29日。
②林遠，周相吉：《土地流轉市場將終結“無章可循”》，《經濟參考報》2015年1月6日。
③葉興慶，張云華，伍振軍：《農村產權流轉交易市場：現狀與問題》,《中國農村金融》2015年第2期。
④遵照學術慣例，本文地名已做技術處理。S市調研由筆者所在華中科技大學中國鄉村治理研究中心組織，十多位博士參加，文中觀點得益于調查期間與學友的討論，在此特致謝意，當然文責自負。
⑤虛報交易量的現象并非S市農交所特例，程新煒、林樂芬發現江蘇東海農村產權交易所也存在嚴重的夸大交易量的現象，該所聲稱截至2013年5月累計完成交易526筆，交易額近8300萬元，但是僅97筆交易是嚴格按照公開交易規范進行的。參見程欣煒，林樂芬：《農村產權市場化創新機制效應分析——來自全國農村改革試驗區東海農村產權交易所的實踐模式》，《華東經濟管理》2014年第9期。
⑥辛穎：《農村產權交易所窘境》，《法治周末》2015年2月10日。
⑦《農交所建立多年形同虛設，代表實地調研揭示尷尬現狀》上海人大公眾
網http://gov.eastday.com/shrdgzw/node4/node20/node29/u1ai58759.html
⑧樓建麗同樣發現上海農村承包地流轉服務機構既承擔公益性服務職能，還兼具調解糾紛等職能。價格發現、資本對接、資源配置和產業引導等市場職能無法充分體現。參見樓建麗：《關于上海農村產權流轉交易市場建設的調研與思考》，《上海農村經濟》2015年第2期。
⑨正是因為地權過于分散，所以S市對農戶土地交易只能采取“鼓勵”進場交易的態度，而對于村集體所有的“四荒地”等則強制要求必須進場交易。
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[15]葉興慶,張云華,伍振軍.農村產權流轉交易市場:現狀與問題[J].中國農村金融,2015(2).
基金項目：教育部人文社會科學研究青年項目（14YJC840029）；中國博士后科學基金面上資助項目（2014M552025）。
作者簡介：王德福，華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士后。
中國鄉村發現網轉自：《中州學刊》2015年11期
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