原題：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的運行困境與完善路徑——基于S市農(nóng)交所的考察
摘要：建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，實現(xiàn)農(nóng)村資源資本化，被認(rèn)為是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入和促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要手段。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府構(gòu)建的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場并沒有取得預(yù)期效果，反而陷入低效運轉(zhuǎn)和職能異化的困境。分析認(rèn)為，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的自然屬性、制度屬性和結(jié)構(gòu)約束決定了其不具備進入公開統(tǒng)一市場的條件。不顧現(xiàn)實約束強制推行產(chǎn)權(quán)交易，會帶來諸多風(fēng)險。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場應(yīng)該嚴(yán)格遵循慎重穩(wěn)妥原則，從分類制定交易規(guī)則、完善精簡職能和淡化行政色彩等方面進行完善，以期更加適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)特點和農(nóng)民需要，更加保障農(nóng)民的返鄉(xiāng)權(quán)，真正維護農(nóng)民利益。
關(guān)鍵詞：財產(chǎn)性收入；產(chǎn)權(quán)交易；現(xiàn)實約束；返鄉(xiāng)權(quán)
一、引言
長期以來，包括土地和房屋在內(nèi)的農(nóng)村資源受各種因素制約，難以進入市場自由交易，這被認(rèn)為是農(nóng)民收入增長乏力的重要因素[1]。近年來，推動農(nóng)村資源資本化、構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，進而增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入成為各地開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的重要內(nèi)容。許多專家樂觀地測算，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易將激活價值百萬億的市場，其中僅承包耕地每年就能撬動1.3萬億資金①。實際上，非正式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場一直存在。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2014年6月底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積已占全國家庭承包經(jīng)營耕地總面積的28.8%，但其中尚有近30%沒有簽訂流轉(zhuǎn)合同②。對于這種分散自發(fā)的產(chǎn)權(quán)交易形式，盡管也有肯定聲音[2]，但大多數(shù)研究堅持認(rèn)為其弊端叢生，亟需正規(guī)化。黨的十八屆三中全會提出“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行”。2015年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場設(shè)立、運行和監(jiān)管等提出具體指導(dǎo)意見。從實際情況來看，目前全國已建立眾多農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)，據(jù)統(tǒng)計，全國已有800多個縣（市）、13000多個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，有1200多家依托林業(yè)管理部門設(shè)立的林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心③。遺憾的是，對于各地蓬勃展開的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)時間，多數(shù)研究仍然局限于從應(yīng)然層面進行必要性論證，甚少深入現(xiàn)場考察其實踐效果，造成學(xué)術(shù)研究嚴(yán)重滯后于實踐需要。
筆者與學(xué)友于2015年年初對S市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)進行了為期半個多月的調(diào)查④，采用半結(jié)構(gòu)訪談、文獻收集和實地考察等方法，同S市農(nóng)交所及縣鄉(xiāng)分支機構(gòu)工作人員、涉農(nóng)部門負(fù)責(zé)同志、基層干部群眾和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體廣泛接觸，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的建設(shè)運行并非理論預(yù)設(shè)那樣理想。S市農(nóng)交所是全國較早設(shè)立的市級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)之一，是S市作為全國農(nóng)村改革試驗區(qū)的重點和亮點工程。本文希望通過對S市農(nóng)交所實踐效果和運行困境的剖析，揭示制約農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場運行的現(xiàn)實因素，進而反思農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場化改革的路徑。
二、農(nóng)交所的低效運行與功能異化
S市農(nóng)交所于2009年成立，是由市農(nóng)業(yè)局單獨出資100萬元成立的國有獨資公司，性質(zhì)為非營利性公司制企業(yè)法人。農(nóng)交所受S市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理委員會領(lǐng)導(dǎo)，主管單位為市農(nóng)業(yè)局，業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門為市農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理局，已形成起市、縣、鄉(xiāng)三級交易平臺體系。農(nóng)交所下設(shè)交易部、鑒證部等5個部門，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易提供信息發(fā)布、組織交易、成交鑒證、資產(chǎn)評估、擔(dān)保融資和招投標(biāo)等方面的一條龍服務(wù)。農(nóng)交所對于受讓方為個人或者農(nóng)民專業(yè)合作社的業(yè)務(wù)不收取任何費用，對于受讓方為公司企業(yè)的按每畝5元收取費用。農(nóng)交所采取監(jiān)督管理、交易規(guī)則、信息發(fā)布、交易鑒證、收費標(biāo)準(zhǔn)、平臺建設(shè)的“六統(tǒng)一”管理模式。開展的交易項目包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“四荒地”使用權(quán)、林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)等共十項。S市規(guī)定，本市轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)依法流轉(zhuǎn)交易的，必須在農(nóng)交所進行，并鼓勵農(nóng)民個人產(chǎn)權(quán)進場交易。截至2014年底，農(nóng)交所共組織各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易2030宗，交易金額118億元，其中85%以上為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，涉及農(nóng)村土地面積110萬畝，累計辦理土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款19億元。
從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，農(nóng)交所發(fā)揮了積極而且巨大的作用，似乎印證了市場配置資源的高效性，也證明了建設(shè)公開交易市場的必要性。但是實地調(diào)查顯示，上述理想的制度設(shè)計和光鮮的統(tǒng)計數(shù)據(jù)背后，其實是農(nóng)交所的低效運轉(zhuǎn)和職能異化，主要表現(xiàn)在以下四個方面：
一是職能單一，對原有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)替代性不足。農(nóng)交所雖然交易項目涵蓋非常廣，但是實際交易項目非常少，85%以上都是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，這與農(nóng)村經(jīng)管部門所屬的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心存在嚴(yán)重的職能交叉。2008年，S市投入大量資金在全市縣鄉(xiāng)各級建立高標(biāo)準(zhǔn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，對服務(wù)中心辦公場所、服務(wù)設(shè)施、內(nèi)部設(shè)置等都提出嚴(yán)格要求，服務(wù)中心職能就是公開發(fā)布流轉(zhuǎn)信息、嚴(yán)格規(guī)范流轉(zhuǎn)交易，并調(diào)解流轉(zhuǎn)糾紛。這些職能與農(nóng)交所差別不大，因此，農(nóng)交所在構(gòu)建縣鄉(xiāng)交易平臺時，完全依托原土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。問題是，縣鄉(xiāng)兩級交易機構(gòu)“兼職”成為農(nóng)交所下屬機構(gòu)后依然要作為政府部門發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管職能，卻增加了為市農(nóng)交所填報各種表格數(shù)據(jù)的額外工作，而這些工作對于促進土地流轉(zhuǎn)作用有限，徒增行政成本。
二是交易職能基本沒有發(fā)揮，且業(yè)務(wù)增長空間有限。農(nóng)交所已辦理的2000多項業(yè)務(wù)中，真正屬于交易業(yè)務(wù)的幾乎沒有，這些只是到農(nóng)交所辦理交易鑒證書的項目⑤，而在辦理鑒證書之前，交易早已完成。也就是說，農(nóng)交所作為“公開、規(guī)范”的市場化交易平臺的職能基本沒有任何體現(xiàn)。業(yè)務(wù)量少是全國許多類似交易機構(gòu)面臨的困境，比如天津產(chǎn)權(quán)交易中心2011年成立到2015年初只開展了5筆業(yè)務(wù)，瑞安市中禾土地流轉(zhuǎn)信息咨詢有限公司則因業(yè)務(wù)量少（只完成兩筆交易）而倒閉⑥，上海農(nóng)交所自2009年成立以來也被發(fā)現(xiàn)交易活動“幾乎沒有”“形同虛設(shè)”⑦。除此之外，農(nóng)交所業(yè)務(wù)增長空間也很值得懷疑。以農(nóng)交所最主要的土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)為例，S市目前土地流轉(zhuǎn)比例已達(dá)56%，這個比例接近全國平均水平（28.8%）的兩倍，農(nóng)交所負(fù)責(zé)人坦承“流轉(zhuǎn)空間已經(jīng)非常有限”。
三是職能異化，從市場機構(gòu)變成政府監(jiān)管部門。農(nóng)交所的定位是市場機構(gòu)，市場機構(gòu)發(fā)揮的應(yīng)該是信息傳遞、價格發(fā)現(xiàn)、交易中介等功能。但是，S市農(nóng)交所除了沒有發(fā)揮上文所說的交易職能外，其已發(fā)揮的職能卻發(fā)生了明顯的“異化”。首先，其開展的辦理交易鑒證書業(yè)務(wù)，實際上是對產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)范和監(jiān)管，這本應(yīng)屬于作為政府部門的農(nóng)村經(jīng)管部門負(fù)責(zé)。其次，農(nóng)交所的交易鑒證書成為政府面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投放財政獎勵、支農(nóng)項目以及抵押融資貼息項目的基本條件，進一步強化了農(nóng)交所的行政色彩。農(nóng)交所實際發(fā)揮的作用，到底是市場機制作用大，還是行政力量主導(dǎo)，其實是很值得探討的，至少S市農(nóng)交所更像一個政府部門而非獨立的市場機構(gòu)⑧。
四是規(guī)模偏好明顯，某種程度上異化為強勢資本的排斥機制。迄今為止，農(nóng)交所2030宗、110萬畝土地承包經(jīng)營權(quán)交易業(yè)務(wù)量中，接受方為工商資本的項目有912宗、80萬畝，分別占44.9%和72.7%，其余均為規(guī)模百畝以上的農(nóng)民合作社或家庭農(nóng)場，無一例普通農(nóng)戶和小規(guī)模土地流轉(zhuǎn)交易業(yè)務(wù)。很明顯，農(nóng)交所構(gòu)建的“正規(guī)市場”形成了明顯的規(guī)模偏好。產(chǎn)生這種結(jié)果與農(nóng)交所復(fù)雜的交易程序和提供的鑒證服務(wù)有關(guān)，復(fù)雜的程序抬高了交易成本，將農(nóng)村大量存在的普通農(nóng)戶之間的自發(fā)流轉(zhuǎn)排斥在外，而其提供的鑒證服務(wù)由于成為獲取政府財政支持和抵押貸款的必要條件，也增強了其對融資需求旺盛的規(guī)模經(jīng)營主體的吸引力。
三、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的限制因素及其風(fēng)險
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的困境往往被歸結(jié)為三方面的限制因素：一是法律制度障礙，即農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的殘缺性，二是技術(shù)性障礙，主要是市場中介服務(wù)不完善，三是思想意識障礙，農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強[3]。學(xué)者提出的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革也主要針對上述方面[4]。成立最早、運行最成熟的成渝兩地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)，曾經(jīng)被一些學(xué)者認(rèn)為具有“全局意義”[5]。但也有研究指出成渝地區(qū)的探索本質(zhì)上也是政府主導(dǎo)的財富再分配，且頗多遺患[6]。筆者認(rèn)為，制約農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場運行的因素更為復(fù)雜，不宜簡單認(rèn)識，更不宜隨意做重大改變，否則會有造成一些經(jīng)濟社會風(fēng)險的可能。
（一）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的現(xiàn)實約束
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的現(xiàn)實約束首先來自其交易對象的自然屬性，一是產(chǎn)權(quán)分散，二是區(qū)位條件復(fù)雜。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的第一個自然屬性是由我國高度緊張的人地關(guān)系造成的。以耕地為例，按照常住人口計算，2012年我國農(nóng)村人均耕地面積為2.83畝，戶均約半公頃，經(jīng)營10畝以下的農(nóng)戶占家庭承包戶的85%。另外，地塊非常零碎，戶均7-8塊，平均每塊土地只有1畝左右，廣西等地的許多農(nóng)戶有十幾二十多塊地，多數(shù)地塊面積也就只有幾分[7]。這樣細(xì)碎且分散的耕地流轉(zhuǎn)交易的價值幾乎為零，且對農(nóng)戶來說，將其納入公開市場進行交易的經(jīng)濟成本和時間成本遠(yuǎn)高于私下交易。能夠進入公開交易市場的首要條件是集中連片且規(guī)模較大，根據(jù)我們的調(diào)查，凡是一次性交易規(guī)模達(dá)到數(shù)百畝乃至上千畝的，都是行政力量干預(yù)的結(jié)果，并非市場交易達(dá)成。林權(quán)也面臨同樣的問題[8]。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的第二個自然屬性同樣與人地關(guān)系緊張有關(guān)。由于人口密集，加之初始分配造成產(chǎn)權(quán)分布的插花格局，每個農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)都面臨極強的外部約束，實際上難以自由處置，即使流轉(zhuǎn)給他人，接收方也要面臨復(fù)雜的外部環(huán)境而影響其收益。比如農(nóng)民的房屋交易后，新房主要融入一個長期形成的村落熟人社會是很不容易的。另外一個就是不同區(qū)位的土地其可交易的價值差異巨大，城郊地區(qū)和普通農(nóng)村地區(qū)、交通條件好的地塊與交通條件差的地塊等等，其交易價值天差地別。因此，即使賦予農(nóng)民以徹底明晰的私有產(chǎn)權(quán)，交易的可能性依然不會很高。這是東亞地區(qū)普遍存在的情況，日韓兩國實行土地私有制，但農(nóng)地交易長期沒有取得突破性進展[9]就是佐證之一。
第二個現(xiàn)實約束來自土地管理制度和農(nóng)村集體所有制。農(nóng)村土地集體所有制從根本上并非是法律設(shè)計的，而是我國社會主義革命的成果，是“通過社會的政治活動，通過土地改革和土地的社會主義改造活動產(chǎn)生的”，這就決定了“它不僅僅是一種財產(chǎn)權(quán)利，也是一種政治的社會制度安排，是社會主義制度安排下的財產(chǎn)權(quán)利。”[10]具有“憲法秩序”的意義[11]。土地管理制度是國際通例，其核心就是土地必須按照規(guī)劃使用，或者說政府對土地用途實施管制。用途管制制度嚴(yán)格限制農(nóng)地用途，農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易不得改變農(nóng)業(yè)用途，不得非農(nóng)使用。這就限制了農(nóng)地利用價值的實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，土地用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所能實現(xiàn)的價值自然遠(yuǎn)低于非農(nóng)使用的價值。農(nóng)村土地集體所有制對農(nóng)地交易權(quán)能的限制是對產(chǎn)權(quán)交易程序和主體的限制，具體表現(xiàn)為，一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須征得所有者——村社集體組織和承包者的同意，二次流轉(zhuǎn)交易要征得發(fā)包方和承包方的一致同意，否則將違反合同法。農(nóng)村土地集體所有權(quán)對產(chǎn)權(quán)交易主體的限制主要表現(xiàn)在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)（宅基地使用權(quán)）交易上。宅基地是農(nóng)民依據(jù)集體成員權(quán)從集體無償獲得的福利，而非自由交易獲得，其交易若突破集體邊界，是對集體成員權(quán)的顛覆，改變了宅基地自有自用原則，并破壞了以土地集體所有為制度基礎(chǔ)的村社共同體。總之，用途管制和農(nóng)村土地集體所有制限制了農(nóng)地交易權(quán)能的充分實現(xiàn)。
第三個現(xiàn)實約束可稱之為結(jié)構(gòu)約束，結(jié)構(gòu)約束有兩個方面，一是微觀結(jié)構(gòu)約束，即農(nóng)民生計結(jié)構(gòu)和城市化方式的約束。現(xiàn)在以及將來相當(dāng)長的時期內(nèi)，我國農(nóng)民的生計結(jié)構(gòu)將保持“半工半耕”的模式[12]，這種生計模式與農(nóng)民“接力式進城”[13]的城市化方式緊密關(guān)聯(lián)，具體的，農(nóng)民依托農(nóng)業(yè)收入完成勞動力再生產(chǎn)，從而可以將務(wù)工收入積累下來應(yīng)對人生大事和儲備進城資本，同時他可以在村莊生活中完成社會價值再生產(chǎn)，獲得體面、尊嚴(yán)和生活意義，彌補進城務(wù)工所遭受的惡劣待遇，如果這一代進城失敗便可以退回農(nóng)村，在輕松勞作之余休養(yǎng)生息，安度晚年，并支持下一代接力實現(xiàn)家庭進城夢。半工半耕與及接力式進城是農(nóng)民因應(yīng)城市化而做出的理性選擇，這種普遍性的生計理性是農(nóng)民保留承包地、房屋等的微觀基礎(chǔ)，是農(nóng)民將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主要視為“命根子”（即“社會保障”）而非“錢袋子”（即“財產(chǎn)權(quán)”）的根本原因。另一個是宏觀結(jié)構(gòu)約束。我國正處于現(xiàn)代化、城市化的關(guān)鍵時期，在這個過程中必須保持政治社會秩序的穩(wěn)定。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與政治社會秩序穩(wěn)定相輔相成，缺少任何一項都會被鎖定在中等收入陷阱之中。在制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級中受影響最大的無疑是數(shù)以億計進城務(wù)工的普通農(nóng)民，他們囿于自身人力資本條件，必然會日益受到城市勞動力市場的擠壓，若這個節(jié)奏把握不好，或遇到較大規(guī)模的經(jīng)濟波動，數(shù)億農(nóng)民如何穩(wěn)定就業(yè)將是對政治社會秩序穩(wěn)定的極大考驗。因此，賦予并保障農(nóng)民的“返鄉(xiāng)權(quán)”既是維護農(nóng)民的基本人權(quán)，也是我國現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略需要。“返鄉(xiāng)權(quán)”的完整含義是農(nóng)民能夠退回農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，在直接的生產(chǎn)勞動中休養(yǎng)生息和獲得生存意義。
（二）盲目推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的風(fēng)險
包括S市農(nóng)交所在內(nèi)，多數(shù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)都不是市場自生自發(fā)產(chǎn)生的，而是行政力量運作的結(jié)果。一些地方政府超越本地經(jīng)濟社會發(fā)展條件強制推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，可能蘊藏了一些不容忽視的風(fēng)險。
其一，給投機資本制造機會。“中國近年來加快發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略實施進程恰逢全球三大資本都過剩，過剩的資本大舉進入農(nóng)業(yè)以尋找快速獲取收益的機會，而資本的唯一目的是獲取收益”[14]。前文已述，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的主要受益群體其實是實力雄厚的工商資本，地方政府還在通過各種優(yōu)惠政策和財政支持鼓勵資本下鄉(xiāng)。資本下鄉(xiāng)帶來諸多問題，其中比較突出的是三個方面，一是農(nóng)地非糧化甚至非農(nóng)化。一些工商資本流轉(zhuǎn)農(nóng)地后從事糧食種植的少之又少，相反，改種園藝植物或者從事休閑農(nóng)業(yè)的不在少數(shù)，他們對農(nóng)田實施大規(guī)模改造，客觀上造成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不可逆性，破壞了糧食生產(chǎn)功能。二是一些工商資本憑借資金實力肆意抬高租金，擾亂農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格市場，對從事糧食種植的中小規(guī)模經(jīng)營主體造成嚴(yán)重的市場排斥。三是一些人借機圈地囤地，等待土地開發(fā)征用獲取高額賠償或者將土地作為保值手段，造成土地浪費。因此，我們一方面既要看到工商資本下鄉(xiāng)的積極作用，同時更要高度警惕并采取措施防范其風(fēng)險。
其二，給地方政府和基層組織造成若干新的治理難題。首先是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的正規(guī)機構(gòu)需要大量運營成本，S市農(nóng)交所每年運轉(zhuǎn)經(jīng)費上百萬元，一般的林權(quán)交易機構(gòu)運轉(zhuǎn)經(jīng)費也要數(shù)十萬元[15]，考慮到實際交易量很少，交易所承擔(dān)的實際上是原來某些涉農(nóng)部門的職能，額外增加了財政負(fù)擔(dān)。其次是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易需要政府配套構(gòu)建風(fēng)險保障體系，由于農(nóng)業(yè)本身的弱質(zhì)性和風(fēng)險性，風(fēng)險保障體系必然由政府財政負(fù)責(zé)，這也是目前各地的通例。這對地方政府財政兜底能力提出了很高要求。最后，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場徹底放開將會造成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的進一步復(fù)雜化，造成村社集體的所有權(quán)進一步虛化，對村社內(nèi)部公共事務(wù)治理造成一定消極影響，而某些工商資本下鄉(xiāng)引發(fā)的問題最終也要轉(zhuǎn)嫁給政府來化解。
其三，對鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定造成一定影響。這一點尤其要值得關(guān)注。前已述及，農(nóng)民半工半耕的生計模式與接力式進城是保證農(nóng)村社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，其前提是返鄉(xiāng)權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)。強制推動產(chǎn)權(quán)交易將其變現(xiàn)，可能會切斷農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間進退有據(jù)的有序流動，大量高齡農(nóng)民工返鄉(xiāng)后無地可種，失去退養(yǎng)基礎(chǔ)，而進城失敗的農(nóng)民也會喪失農(nóng)村根基。這些問題雖然目前還沒有表現(xiàn)出來，但我們必須要有宏觀經(jīng)濟發(fā)生波動的預(yù)案，考慮到現(xiàn)行現(xiàn)行土地制度對于維護農(nóng)村穩(wěn)定、緩沖宏觀壓力的兜底功能地”等則強制要求必須進場交易。
四、結(jié)論與建議
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，關(guān)鍵是要準(zhǔn)確認(rèn)識農(nóng)地、房屋等對于農(nóng)民的真實價值和現(xiàn)實功能，更要準(zhǔn)確認(rèn)識我國發(fā)展階段對農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定的戰(zhàn)略需要。產(chǎn)權(quán)對于農(nóng)民來說并不僅僅是財產(chǎn)權(quán)，更是實現(xiàn)返鄉(xiāng)權(quán)的載體。如何真正理解農(nóng)民的利益，進而維護農(nóng)民利益，必須作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)的出發(fā)點與落腳點。國家強調(diào)建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場要把握“穩(wěn)步推進”的原則，“在有需求、有條件的地方積極探索新的市場形式，穩(wěn)妥慎重、循序漸進，不急于求成，不片面追求速度和規(guī)模”。筆者以為，對于絕大多數(shù)地區(qū)來說，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)和農(nóng)民人口比重仍然比較高的地區(qū)，統(tǒng)一正規(guī)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)更應(yīng)嚴(yán)格把握慎重穩(wěn)妥的原則。現(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場也可以從如下方面加以完善，使之更加適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)特點和農(nóng)民需要，真正服務(wù)于農(nóng)民：
第一，分類制定市場規(guī)則。對于工商資本以及從事非糧非農(nóng)經(jīng)營的經(jīng)營主體，繼續(xù)嚴(yán)格前置審查、交易監(jiān)管，防止其利用強勢地位在市場交易中損害農(nóng)民利益。對于中小規(guī)模經(jīng)營主體，特別是從事糧食種植的合作社、家庭農(nóng)場，適當(dāng)放寬辦理交易鑒證的條件，只要其簽訂合法交易合同且通過前置審查，可以優(yōu)先辦理。對于采取自發(fā)交易的普通農(nóng)戶，通過所在村委會和相關(guān)村民證明，可認(rèn)定其交易合法，予以辦理交易鑒證。
第二，精簡完善機構(gòu)職能。嚴(yán)格貫徹落實簡政放權(quán)原則，首先，明晰農(nóng)交所與政府相關(guān)部門的職能邊界，對于已經(jīng)由政府部門負(fù)責(zé)的監(jiān)管職能，農(nóng)交所不再承擔(dān)，重點開展服務(wù)中介等市場化業(yè)務(wù)。其次，根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)類別特點合理確定交易范圍，現(xiàn)階段不宜盲目建設(shè)綜合性產(chǎn)權(quán)交易市場。最后，對于已經(jīng)自主完成且符合法律規(guī)定的市場交易，簡化鑒證程序，取消重復(fù)程序，真正降低交易成本。
第三，進一步明確自身性質(zhì)，淡化行政色彩。農(nóng)交所的性質(zhì)應(yīng)該是依靠政府財政支持、開展市場中介服務(wù)的公益性機構(gòu)，除了通過精簡職能與政府劃清職能邊界外，還要進一步淡化其行政色彩，強化其獨立性和中立性。能夠?qū)?jīng)營業(yè)主經(jīng)營狀況、資質(zhì)等進行客觀評估，為政府投放支農(nóng)財政項目、金融部門發(fā)放貸款等提供依據(jù)，但農(nóng)交所不介入具體業(yè)務(wù)談判過程等等。
注釋：
①《土地流轉(zhuǎn)或?qū)⒓せ畎偃f億市場》,中國新聞網(wǎng)http://finance.chinanews.com/house/2013/11‐29/5560118.shtml，2013年11月29日。
②林遠(yuǎn)，周相吉：《土地流轉(zhuǎn)市場將終結(jié)“無章可循”》，《經(jīng)濟參考報》2015年1月6日。
③葉興慶，張云華，伍振軍：《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場：現(xiàn)狀與問題》,《中國農(nóng)村金融》2015年第2期。
④遵照學(xué)術(shù)慣例，本文地名已做技術(shù)處理。S市調(diào)研由筆者所在華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心組織，十多位博士參加，文中觀點得益于調(diào)查期間與學(xué)友的討論，在此特致謝意，當(dāng)然文責(zé)自負(fù)。
⑤虛報交易量的現(xiàn)象并非S市農(nóng)交所特例，程新煒、林樂芬發(fā)現(xiàn)江蘇東海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所也存在嚴(yán)重的夸大交易量的現(xiàn)象，該所聲稱截至2013年5月累計完成交易526筆，交易額近8300萬元，但是僅97筆交易是嚴(yán)格按照公開交易規(guī)范進行的。參見程欣煒，林樂芬：《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場化創(chuàng)新機制效應(yīng)分析——來自全國農(nóng)村改革試驗區(qū)東海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的實踐模式》，《華東經(jīng)濟管理》2014年第9期。
⑥辛穎：《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所窘境》，《法治周末》2015年2月10日。
⑦《農(nóng)交所建立多年形同虛設(shè)，代表實地調(diào)研揭示尷尬現(xiàn)狀》上海人大公眾
網(wǎng)http://gov.eastday.com/shrdgzw/node4/node20/node29/u1ai58759.html
⑧樓建麗同樣發(fā)現(xiàn)上海農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)既承擔(dān)公益性服務(wù)職能，還兼具調(diào)解糾紛等職能。價格發(fā)現(xiàn)、資本對接、資源配置和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等市場職能無法充分體現(xiàn)。參見樓建麗：《關(guān)于上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)的調(diào)研與思考》，《上海農(nóng)村經(jīng)濟》2015年第2期。
⑨正是因為地權(quán)過于分散，所以S市對農(nóng)戶土地交易只能采取“鼓勵”進場交易的態(tài)度，而對于村集體所有的“四荒地”等則強制要求必須進場交易。
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[15]葉興慶,張云華,伍振軍.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場:現(xiàn)狀與問題[J].中國農(nóng)村金融,2015(2).
基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究青年項目（14YJC840029）；中國博士后科學(xué)基金面上資助項目（2014M552025）。
作者簡介：王德福，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士后。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中州學(xué)刊》2015年11期
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