2015 年 4 月 25 日通過的《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》，明確提出“協同推進新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化和綠色化”。“五化”本質是互動，核心是融合，關鍵在同步。推進“五化同步”發展需要找準突破口。新常態背景下依托城鎮化引領“五化同步”發展是可行的現實選擇,但必然要克服傳統城鎮化發展的弊端，堅持走以人為本或以人為核心的新型城鎮化道路，即人本城鎮化道路。
“五維融合”：“五化同步”推進新型城鎮化的發展機理
人是城鎮化最靈動的音符。新型城鎮化的核心內容是人的城鎮化,即人本城鎮化。新型城鎮化的人本內涵，要求我們走出一條產城融合、鄉城融合、數城融合、綠城融合、人城融合的“五維融合”新路子。
1．產城融合。產業支撐是新型城鎮化建設的根本和原初動力，是城市發展的生命線和物質基礎。加快推進新型城鎮化，必須著眼于未來產業結構協調發展的內涵優化，把產城融合擺在突出位置，堅持走工業化、信息化、城鎮化、農業現代化、綠色化同步發展道路。通過產業創新，創造更多就業崗位，促進勞動者就業，帶動人口向城鎮集中，使更多的農業轉移人口愿意進城、樂意留城，實現產城一體、融合發展。避免缺乏產業支撐而城市盲目擴張形成“鬼城”、“空城”帶來資源的閑置和浪費。
2．鄉城融合。城鎮化進程中不能讓鄉村成為經濟發展與現代化追求的邊緣。城鎮化要與發展現代農業、建設社會主義新農村、促進農村人口轉移以及結合起來，走城鄉共同繁榮的新路。通過城鎮化與農業現代化有機融合，使城市基礎設施向農村延伸、城市生產要素向農村流動、城市公共服務向農村覆蓋、城市文明向農村輻射，帶動農業現代化和農村經濟社會發展，破除制約城鄉一體化的體制障礙和制度藩籬，實現城鄉一體化發展、共享現代化文明成果的目標。
3．數城融合。城鎮化拓展了信息化的空間依托，信息化優化城鎮化功能品質。大數據是我國信息化發展進入深水區后的核心主題和戰略選擇。借助大數據改造提升傳統產業效率，提高產業研發效率，促進產業分工向高附加值的產業鏈條兩端延伸，加快結構升級和創新驅動轉變，并且在城市規劃、建設、管理各環節廣泛嵌入、滲透數字技術，建設智慧城市，既完善城市功能、提高城鎮化質量，也可釋放市場需求，形成新的經濟增長點。
4．綠城融合。綠色化是實現人口、資源、環境生態協調發展的主色調。推進新型城鎮化，必須堅持綠色低碳原則，走集約、高效、綠色、低碳之路，在促進經濟轉型發展的同時，正確處理城鎮發展與生態文明的關系，把綠色化作為新型城鎮化建設的重要抓手和基本途徑，逐漸形成節約資源和保護環境的產業結構、生產方式和生活方式，使城鎮成為資源節約、環境友好的首善之區。
5．人城融合。城鎮化的本質是人的生產生活方式從農民向市民的轉換。人的城鎮是衡量城鎮化質量高低的主要尺度。推進新型城鎮化，必須堅持以人為本，走以人為核心的城鎮化道路，處理好城鎮發展與民生改善的關系，促進城鄉公共服務均等化。真正做到為老百姓提供安身之所、生活之便、創業之需，實現人城融合，推動“物的城鎮化”向“人的城鎮化”的根本轉變，
“五難并存”：“五化同步”推進湖南新型城鎮化的系統難題
目前，湖南“五化同步”發展格局已初步形成。城鎮化水平穩步提升，2015年，全省常住人口城鎮化率達到50.89％，城鎮人口首次超過農村人口，標志著我省全面進入城市時代,城鎮化發展進入以質量為導向的新階段，以新型城鎮化為突破口，依托新型城鎮化引領“五化同步”發展是可行的現實選擇。但由于受傳統粗放型城鎮化所帶來的遺留問題的影響，以及受工業化、信息化以及農業現代化發展水平的制約，深入推進新型城鎮化仍存在諸多難題。
1．產城融合不緊密，“五化同步”支撐力難增強
當前，湖南工業化和城鎮化發展協調程度雖然呈現上升趨勢，但產城融合質量不高。一是產業與城市脫節。城鎮化進程滯后于工業化進程，國際上通用的城鎮化率與工業化率的比值合理區間是1.4-2.5，2015年湖南城鎮化率與工業化率的比值為1.32，比合理區間低位值低0.08，比全國平均水平低0.34。二是產業與就業脫節。就業增長明顯滯后于產業的發展，就業結構的轉換滯后于產業結構的轉換。2015年，全省三次產業結構為11.5：44.6：43.9，2015年，而全省三次產業從業人員結構則為40.7：23.5：35.8。這說明，就業結構中高農業化的現象并沒有改變，城鎮化所應有的人口、產業、資本以及技術的積聚效沒有得到充分發揮。
2．數城融合不緊密，“五化同步”驅動力難加大
湖南數城融合不夠體現在以下三方面：一是數據開放共享不足。盡管政府掌握的公共數據量大、面廣、價值密度高，但由于部門利益不協調、技術規范不一致、安全責任不明晰等原因，不同行業、部門、地域的數據普遍被隔離，相關數據之間天然的關聯性和耦合性被割裂。部門之間和層級之間亟需交換、融合、共享、開放的各類數據難以產生聯系，“信息孤島”、“信息盲點”、“數據壟斷”和“數據打架”現象大量存在，大數據的價值深度達不到相對位置。二是數據挖掘分析能力不足。目前政府公務人員的信息化應用能力和意識水平參差不齊，應用大數據分析提升業務水平的能力有待提升。同時，決策層仍然比較倚重傳統的管理方式和手段方法,導致大量的信息資源沒有得到有效利用，不能匹配城市發展的實際需求。三是數據管理規范不足。由于管理體制的碎片化，不同部門之間職能交叉重疊，政府部門各自為政，信息共享存在壁壘。管理制度不健全、標準規范不統一、信息數據保密和公開的法律法規發展滯后，更助長了壁壘的存在。
3．城鄉融合不緊密，“五化同步”基礎力難穩固
城鄉一體化是城鎮化與農業現代化協同發展的重要體現。近幾年來，湖南城鎮化與農業現代化都進入了快速發展階段，但農業現代化進程緩慢，并遠遠滯后于城鎮化。一是城鄉經濟脫節。由于長期側重城市經濟發展，犧牲農村經濟發展。先進、高效、集約的經營模式與管理理念沒有很好地推廣應用于農村經濟發展中，使得城鄉經濟出現了脫節現象。二是城鄉產業脫節。長期以來，城鎮發展與農業發展存在相對孤立發展的現象，城市產業發展的同時，農業現代化產業并未得到應有的發展。湖南作為傳統的農業大省，特色農業、生態農業的發展還遠遠不夠，農業的優勢資源沒有得到充分的開發，農產品深加工不夠，附加值較低。按食品工業產值與農業總產值之比來衡量，世界平均水平在1：1左右，發達國家是3：1左右，而湖南僅為0.6:1左右。三是城鄉居民脫節。由于城鄉二元戶籍制度以及自身能力的限制，農民工處于“半城市化”狀態。這在一定程度上既限制了農業現代化發展，也加大了城鄉居民收入和消費的差距。2015年湖南城鎮居民人均可支配收入28838元，農民人均可支配收入為10993元，城鄉居民收入差異系數為2.62；2015年，城鎮居民食品消費支出占消費總支出的比重（恩格爾系數）為31.2%，農村居民為32.9%,城鄉恩格爾系數相差1.7個百分點。說明城鄉居民的生活質量存在著明顯的差異性。
4．城綠融合不緊密，“五化同步”保障力難提升
近年來，湖南城鎮綜合承載能力顯著增強，但城綠融合仍有明顯不足。一是自然資源難承載。粗放發展的城鎮化使湖南土地資源、水資源、能源等自然資源的支撐面臨的困難日益嚴重。從土地資源看，2015年，全省城鎮人均建設用地面積達151.8平米/人，遠高于國標確定的90-110平方米的建設用地標準。土地資源承載力已經到了相對飽和的地步。從水資源看，隨著城市化的加速發展，工業、農業和居民生活用水有增無減，更是加重了水資源開發的難度。水資源對城鎮化的支撐能力顯得更加脆弱。從能源看，隨著全省城鎮化進程的加速推進，基礎設施和住宅的大規模建設需要大量的能耗密集型產品，居民生活用能也在不斷增長，但是能源利用的高投入、高消耗、低產出、低效益的狀況還沒有完全改觀。第三次全國經濟普查數據顯示，全國六大高耗能行業主營業務收入占全部規模工業的33.6%，湖南36.2%，比全國高2.6個百分點。能源不足對城鎮化的制約作用逐步顯現。二是環境污染難緩解。城鎮化快速發展造成資源的過度使用和浪費，同時，產生大量污染物，造成環境污染，給城鎮化的協調發展帶來較大壓力。2015年，全省每生產1億元GDP需排放10.87萬噸廢水，每生產1億元工業增加值排放34.74噸粉塵、6510.26噸工業固體廢物，污染物排放強度超過環境自凈能力，水和大氣環境受到一定程度污染。2015年湖南主要污染物化學需氧量、二氧化硫、氨氮排放和氮氧化物等四項主要污染物排放總量削減率分別低于全國平均水平1.4、1.3、1.5和0.8個百分點。
5．城人融合不緊密，“五化同步”導向力難加強
經過幾十年的發展，湖南城鎮化率有了大幅提高，但與全國平均水平的差距依然明顯。一是常住人口城鎮化水平依然不高。2015年，湖南的城鎮化率與全國平均水平的差距仍有5.21個百分點。湖南的城鎮化水平在中部六省僅居中游，城鎮化率排在湖北、山西、江西之后居第4位。人口城鎮化的速度遠遠低于土地城鎮化，2010年到2015年，全省城市建成區擴大超過100%，而吸納的城鎮人口只增長了21.33%。二是戶籍城鎮化率增長偏緩，農業轉移人口市民化進程滯后。2015年全省戶籍人口城鎮化率僅為28.13%，低于常住人口城鎮化率22.76個百分點，這一差距高出全國6.56個百分點。說明我省農業轉移人口市民化進程滯后，大量農業轉移人口進入城鎮但并未真正實現市民化，農民工尚不能共享城鎮的醫療衛生、公園交通、文化教育等公共資源。
“五管齊下”：“五化同步”推進湖南新型城鎮化的實現路徑
（一）深入推進產城融合，增強“五化同步”支撐力
1．優化產城融合發展新布局。從區域實際出發，培育特色產業體系，逐步形成城市群與城市群之間、城市與城市之間以及城市與農村之間錯位發展的產業格局。支持長沙等大城市中心城區加快“退二進三”步伐，推動產業結構向高端、高效、高附加值轉變，形成服務業為主的產業結構。鼓勵中等城市推進制造業“退城入園”，加快發展高新技術產業和先進制造業，提高服務業吸納就業能力，積極融入大城市產業鏈條。引導中小城市壯大特色產業，培育龍頭企業，發展優勢項目，夯實產業基礎。引導小城鎮和農村地區發展特色產業，發展與其資源環境承載力相適應的勞動密集型產業。
2．探尋產城融合發展新路徑。進一步推動工業企業和項目向園區集中，通過工業產業和產業工人的相對聚集，促進物流、商貿、住宿、餐飲、娛樂、教育、文化等服務業發展。同時，加快園區工業地產建設，完善園區配套功能，把一大批產業園區打造成宜工宜業宜居的城市新區，讓產業園區成為發展工業、吸納就業、集聚人口的主陣地。
3．探索產城融合發展新機制。探索推動建立新型工業化與城鎮化融合發展聯席會議制度，促進地區之間、部門之間溝通合作，及時研究解決融合發展中的困難和問題。加強省新型工業化領導小組和省城鎮化領導小組工作會商，研究建立科學合理的測評體系，加強對不同地區的分類監測，對融合發展效果進行評價。
（二）深入推進數城融合，增強“五化同步”驅動力。
1．推進數據開放共享。強化信息網絡、數據中心等信息基礎設施的共建共享，促進跨部門、跨行業、跨地區的政務信息共享和業務協同，建立跨部門跨地區業務協同、共建共享的公共服務信息服務體系。充分發揮物聯網、云計算、第三代移動通信技術等信息技術的作用，建立健全統一的電子政務系統以及電子政務應用平臺，努力實現城市管理的互聯化、智能化、數字化。
2．提升數據分析應用能力。加強信息化應用有關知識的宣傳與培訓，提高大數據的運用能力，推進城數融合發展。以發展智能交通、智能電網、智能水務等智能系統為重點，綜合應用物聯網、云計算、大數據等新一代信息技術，統籌城市發展的物質資源、信息資源和智力資源利用，形成可供開發利用的高質量、高價值密度的“大數據集”，建設智慧城市，提高城市管理服務民生的水平，實現居民滿意幸福。
3．探索數據管理協調機制。推動城市范圍內相關部門、行業、群體、系統之間的數據融合、信息共享、業務協同和智能服務，強有力的統籌協調機制是必要條件。探索建立大數據局、大數據管理局等統籌機制，對政府數據進行統籌，并將大數據、智慧城市等信息化工作有機結合、統一部署，推進城市管理數字化水平。
（三）深入推進鄉城融合，增強“五化同步”基礎力。
1．優化現代農業布局。加強糧食等農產品主產區建設，加快形成各具優勢和特色鮮明的長株潭都市農業圈、洞庭湖現代農業示范區、大湘南丘陵農業區、大湘西山地農業區。轉變農業發展方式，拓展農業的多功能性，提高農業綜合生產能力。
2．推進農業產業化。充分發揮湖南作為農業大省的農產品資源優勢，加快發展糧食加工、肉類加工、水產品加工、精制茶加工、植物油加工等特色、高效、生態、安全的農業產業，力爭食品產業成為全省經濟的一大支撐點。同時，有效引導城市資本、技術人才、管理人才、營銷人才等生產要素向農村合理傾斜，將城市先進的經營、管理、營銷理念推廣到農村地區，推進農業產業化發展。
3．深化土地制度改革。以土地物權化為重點，以保護農民的土地財產權利為核心，深化“一塊地”與“三塊地”改革。進一步整合規劃土地用地，探索土地有序流轉方式，合理分配土地增值收益，提升土地節約集約利用水平，探尋農業規模化發展和新型城鎮化可持續發展的最優土地安排。
（四）深入推進綠城融合，增強“五化同步”保障力。
1．以“心”育生態， 涵養城鎮綠色文化。堅持以人為核心，加強生態倫理教育，培育綠色發展理念。宣傳人類與自然和諧相處、共進共榮共發展的行為規范、思維方式以及價值觀念，推廣低碳居家、綠色出行、適度消費等健康文明生活方式，倡導社會節能減排的生產方式和消費模式，提高踐行生態文明、共同建設美麗湖南的自覺性。
2．以“優”保生態，發展城鎮綠色經濟。優化產業結構，發展低能耗、低污染、高效益“兩低一高”產業，促進工業化與城鎮化、農業現代化、綠色化的良性互動，推動城鎮產業綠色化發展。優化生產方式，采用高新生產技術，建立循環的、可持續的發展方式，實現資源、能源和廢棄物的合理有效利用，促進城鎮綠色化生產，實現綠色經濟和綠色社會與生態建設相協調。
3．以“制”治生態，健全城鎮綠色制度機制。落實新型城鎮化進程中各項生態文明建設的具體政策措施，實行最嚴格的生態環境保護和環境監管制度。建立健全城鎮化建設規劃機制、官員政績綠色 GDP 考評機制、責任追究機制、產業綠色化機制、資源有償使用機制、生態環境補償機制和公眾參與機制等，從體制機制層面保障生態城市建設。
（五）深入推進人城融合，增強“五化同步”導向力。
1．優先滿足創業就業之需。秉持“以人為本”的核心理念，以農民工市民化為切入路徑，優先解決農民工市民化過程中群眾最關心、最迫切的現實問題。加強農村勞動力轉移就業技能培訓、失業人員再就業技能培訓、新成長勞動力技能儲備培訓、創業促進就業培訓、企業職工技能提升培訓等，提升農民技能和素質，提高農民工創業就業能力。大力發展就業容量大的勞動密集型產業、服務業和小微型企業，擴大農民工就業機會。
2．優先解決安身之所。盡快出臺省級層面“人房掛鉤”“人地掛鉤”“人錢掛鉤”新政策，強化政府責任，千方百計降低農民工進入城鎮的住房門檻。支持農民工通過租、購、集體宿舍等多種方式解決住房問題；支持城中村、城郊村等組織利用農村集體建設用地建設農民公寓；建立和完善保障性住房體系，推進以公共租賃住房、廉租住房、經濟適用住房等保障性住房建設，真正讓農民工“居者有其屋”。
3．優先安排生活之便。做好農業轉移人口就業、養老、醫療等社會保障與城鎮居民社會保障的有機對接，建立健全了全覆蓋、均等化、可持續的基本公共服務體系和社會保障制度，讓農民工在共建共享中有更多獲得感。逐步實現農民工隨遷子女學前教育、義務教育納入各地教育發展規劃予以統籌安排。創造條件允許農民工子女異地參加中考、高考。最終實現“員工融入企業，子女融入學校，家庭融入社區，農民工融入城市”。
作者系中共湖南省委直屬機關黨校經濟學教研室主任、教授
中國鄉村發現網轉自： 湖南省人民政府發展研究中心 微信公眾號
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