——兼論塘約道路的啟示
摘要："精英俘獲"是以往扶貧開發(fā)實踐中存在的突出問題,國家投入農村的大量扶貧資源都被各類精英壟斷,無法到達真正的貧困戶手中。精準扶貧的目的就是要克服精英俘獲,但在當前的實踐中,許多地方的基層扶貧部門仍然嚴重依賴鄉(xiāng)村社會精英來完成任務指標,扶貧再次異化成為扶大戶。精準扶貧實踐中的種種亂象折射出國家基層治理的困境,根源在于分田到戶以來,農村集體經濟組織瓦解,村社共同體解體,國家直接面對數(shù)量龐大又高度分散的個體農戶,交易成本過高。去組織化的農民在激烈競爭的市場上單打獨斗,也很難獲得成功。只有把農民重新組織起來,發(fā)展壯大集體經濟,才能徹底擺脫貧困。貴州塘約的經驗表明,新時期農村的再集體化,不僅有必要性,而且有可能性。
從20世紀80年代中期開始, 我國政府在農村開展了有組織、有計劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)。從總體上看, 我國扶貧開發(fā)的成效是非常顯著的, 獲得國際社會的廣泛認可。然而, 我國扶貧實踐中存在的問題也非常多, 包括嚴重依賴外部資源輸入, 貧困村和貧困戶的內生發(fā)展能力始終沒有培育起來, 扶貧資源被社區(qū)中的各類精英群體俘獲, 難以到達真正的貧困戶手中, 等等。針對這些問題, 當前新一輪脫貧攻堅突出“精準扶貧”, 提出要把扶貧對象精準到戶, 因人因戶施策, 確保實現(xiàn)真扶貧和扶真貧。精準扶貧的理念是先進的, 實踐中落實情況如何, 能否克服以往扶貧模式中存在的各種弊端, 是一個值得關注的問題。
一、當前精準扶貧實踐中的一些亂象
近兩年, 筆者所在的研究團隊持續(xù)關注農村社會治理和精準扶貧問題。2016年, 課題組先后前往呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、武陵山區(qū)等國家級集中連片特困地區(qū), 對當前的扶貧開發(fā)實施情況進行實地調研。課題組進村入戶, 實地了解農村的貧困狀況, 訪談基層干部和貧困群眾, 了解致貧原因、扶貧措施和扶貧效果。調研發(fā)現(xiàn), 在當前的精準扶貧實踐中, 各地黨委政府都高度重視, 作為一把手工程來抓, 投入了大量的人力物力財力, 取得了明顯的成效。然而, 各地的精準扶貧實踐中也存在一些亂象, 值得高度關注。
1. 扶貧對象難以精準到戶, 貧困戶認定過程容易引發(fā)社會矛盾
以往的扶貧開發(fā)通常是以縣和村為單位, 因此有貧困縣、貧困村的說法。而此輪扶貧, 對象需要精確到戶, 這是前所未有過的。精準扶貧的首要任務是精準確定貧困戶。我國貧困人口數(shù)量的確定, 是統(tǒng)計部門根據(jù)國家貧困標準, 采取抽樣調查的方式進行估算的。而在扶貧開發(fā)過程中, 貧困戶的具體認定, 則由縣鄉(xiāng)兩級政府扶貧部門和村委會進行識別。各地貧困戶的認定都有明確的標準和嚴格的程序, 通常按照“農戶申請、村民小組或村民代表大會民主評議、村委會和駐村工作隊核查公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核公示、縣扶貧辦復審公告”的流程進行識別, 即“兩公示一公告”。雖然標準和程序都已經明確, 可在現(xiàn)實生活中, 貧困戶的精準識別仍然存在很大困難。一是因為居民的收入來源多、雜、小, 財產狀況不透明, 家庭真實貧困程度難以準確確定;二是由于貧困人口數(shù)量多, 基層干部需要進村入戶核實的工作量很大, 工作難以精細化;三是因為貧困戶的收入狀況是動態(tài)變化的, 扶貧部門很難及時準確掌握變化情況。此輪精準扶貧中, 基層扶貧干部除了入戶核對收入之外, 還采取了“四看”“五優(yōu)先”“六進七不進”等方法對農戶的家庭狀況進行直觀判斷, 但這些直觀的指標很多時候并不能夠準確反映家庭經濟狀況。除了客觀指標上的困難以外, 貧困戶的認定也受到多種主觀因素的影響。村干部在貧困戶指標分配上擁有較大的裁量權。在調研中, 一些基層扶貧干部坦言, 貧困戶的指標并不是給了那些最貧困的家庭, 因為最貧困的家庭, 往往是多種致貧因素疊加在一起, 脫貧的難度很大, 如果被評為貧困戶, 到最后無法如期實現(xiàn)脫貧, 就意味著當?shù)卣麄€扶貧任務沒有完成, 這是各級政府和干部都無法承受的后果。因此, 基層干部在政策實踐中更愿意幫扶那些比較容易脫貧的貧困戶。由于貧困戶的政策“含金量”很高, 農民爭相申請貧困戶資格, 貧困富裕程度相差不大的農民, 有的家庭被評上“貧困戶”, 有些沒有被評上, 沒有被評上的難免產生心里落差, 對干部心存不滿, 也會破壞農村社會的團結。
2. 多數(shù)產業(yè)扶貧項目流于形式, 未能與當?shù)貙嶋H情況有機結合
扶貧是硬任務, 時間緊, 任務重。地方政府把精準扶貧作為一項政績工程, 目標層層加碼, 扶貧干部承擔著很大的壓力。這些上級政府派下來的扶貧干部, 與當?shù)夭]有有機的聯(lián)系, 與貧困群眾并沒有深厚的感情, 扶貧干部的工作任務被量化成各項指標, 必須在規(guī)定的時間內完成各項考核指標。至于扶貧工作長遠的效果, 并不是扶貧干部關心的主要內容, 也無暇顧及。很多地方的扶貧干部在沒有摸清當?shù)貙嶋H情況, 沒有調查群眾意見, 沒有進行科學論證的情況下, 單憑一腔熱情就盲目上馬項目, 以求短期內作出看得見、摸得著的成績, 這樣的扶貧項目, 出發(fā)點就是應付上級檢查, 做給領導看, 自然不會有好的實際效果。而普通村民, 特別是村里的貧困戶, 對這些上面安排下來的扶貧工程, 也只是冷眼旁觀。
S省C村屬于革命老區(qū), 又是省委原書記的對口扶貧點, 因此獲得各種扶貧資源的集中投放。某省屬大型國有企業(yè)投資2000多萬元, 在C村建設了現(xiàn)代化的蔬菜大棚。該企業(yè)對外宣傳是通過現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)的發(fā)展來吸納農民就業(yè), 幫助貧困戶脫貧, 但當?shù)卮迕駞s向我們反映, 工程建設過程中沒有使用一個本村勞動力, 工程建成之后也沒有雇用一個本村村民。并且, 這樣一個從天而降的大型扶貧項目, 嚴重背離當?shù)貙嶋H情況。溫室蔬菜種植用水量很大, 而C村屬于黃土高原, 水資源十分短缺。當?shù)匾矝]有蔬菜種植的傳統(tǒng), 農民更沒有種植溫室大棚的技術和經驗。該村也不靠近銷售市場, 產品銷路很成問題。此外, 當?shù)剞r民相互之間的土地流轉費用大約每畝每年500元, 而該扶貧項目的土地流轉費用高達每畝每年2000元。顯然, 這只是一個形象工程。更尷尬的是, 項目建成后, 省委原書記調走了, 該國企本身也嚴重虧損, 沒有興趣和能力繼續(xù)支持這一項目, C村現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園成了雞肋。此外, C村所屬的H縣政府, 也在C村發(fā)展果樹種植項目, 免費為村民提供種苗、化肥, 鼓勵村民在山上種植山杏、桃子等果樹。我們調研時, 項目已經啟動兩年多了, 山上已經種滿了果樹, 然而縣政府和村干部卻都不知道未來的銷路在哪里, 也沒有和貧困戶約定將來的收益如何分配。在其他省市的調研中, 也遇到同樣問題, 扶貧干部信心滿滿提出的種植和養(yǎng)殖項目, 對未來市場行情完全出于空想, 很多項目也并不符合當?shù)貙嶋H情況。
調研中發(fā)現(xiàn), 各地各級政府和扶貧干部都熱衷于策劃、扶持各種大項目, 認為項目越大, 帶動能力越強。農村中與農民的生產生活息息相關的公共服務項目, 特別是農業(yè)生產所依賴的農田水利、農業(yè)技術指導、農作物病蟲害防治等生產性公共服務項目, 卻無人問津。吳重慶教授的研究表明, 越是貧困人口, 通常越是缺少非農就業(yè)技能和機會, 越是依賴來自農業(yè)的收入。而當前國家的農業(yè)政策卻是扶持專業(yè)大戶、龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經營主體, 針對普通小農戶的公共服務十分匱乏。我們在S省的調研發(fā)現(xiàn), 在許多貧困農村, 由于農田水利設施年久失修, 已經完全喪失了灌溉功能, 水澆地已經澆不上水。S省前幾年曾經投入巨資修建農田水利工程, 抽取河水進行灌溉, 然而工程完工之后, 卻沒有安排專人進行日常維護, 結果水利設施很快就報廢了。
3. 精準扶貧未能擺脫精英俘獲的困境, 扶貧仍然異化成為扶大戶
貧困地區(qū)和貧困戶的脫貧, 關鍵在于產業(yè)。只有產業(yè)發(fā)展起來, 貧困地區(qū)和貧困戶才可以持續(xù)增加收入。此輪扶貧開發(fā)中, 各地各級政府都動用了大量的資金和政策來幫助貧困地區(qū)發(fā)展特色產業(yè)。資金方面, 各級各地政府都安排了財政專項扶貧資金, 還通過金融杠桿撬動社會資金參與扶貧。政策方面, 政府各個部門根據(jù)自身的職能特點, 八仙過海, 各顯神通, 幫扶對口的貧困村。例如, 某地的市政園林局支持對口貧困村種植綠化苗木, 由市政園林局負責收購, 用于城市公路綠化。然而, 這些資金和政策絕大多數(shù)并沒有直接用于貧困戶的產業(yè)發(fā)展, 而是以各種名目用于支持村里大戶的發(fā)展, 政府仍然希望通過大戶的產業(yè)發(fā)展來間接帶動貧困戶。例如, H省某地政府在扶貧工作中, 由財政安排專項經費, 給每個貧困戶每年1500元的扶貧款, 連續(xù)給三年, 同時貧困戶還可以從銀行獲得5萬元額度的政府貼息貸款, 用于發(fā)展特色產業(yè)。但在政策的實際執(zhí)行中, 政府并沒有把財政扶貧款和貼息貸款直接用于扶持貧困戶發(fā)展生產, 而是以貧困戶的名義領取, 再集中起來用于支持當?shù)貙I(yè)大戶發(fā)展特色產業(yè)。理論上, 貧困戶年終可以根據(jù)經營狀況獲得一定的分紅, 但能否分紅, 分紅多少, 貧困戶完全不知道。貧困戶并不實際參加生產經營活動, 甚至與大戶之間并不發(fā)生任何直接的接觸, 所謂的“示范”“帶動”作用根本無從談起。在這個產業(yè)扶貧過程中, 受益最大的是當?shù)氐哪苋舜髴? 他們的產業(yè)得到了政策的支持, 而真正的貧困戶反倒被邊緣化。在調研中我們明顯感受到, 地方政府、村干部、能人大戶, 對產業(yè)扶貧項目抱有很大熱情, 產業(yè)扶貧本身成了某些并不貧困的人快速富裕起來的一項產業(yè), 而真正的貧困戶和普通村民卻成為冷眼旁觀者。各種外部的資源都被農村中的各類精英群體壟斷, 無法直接惠及真正的貧困戶, 這種現(xiàn)象由來已久, 廣泛存在, 社會學者將其稱之為“精英俘獲”。此輪精準扶貧本意是要克服精英俘獲問題, 但在實際執(zhí)行過程中, 并沒有達到預想的效果, 扶貧依然異化為扶大戶。扶貧中的精英俘獲問題, 不但使貧困治理失效, 還進一步拉大了農村的貧富差距, 同時也損害了黨和政府在群眾心目中的形象。
二、農民去組織化與農村去公共性:扶貧亂象背后的結構性原因
扶貧實踐中出現(xiàn)的各種亂象, 并不是局限于一時一地, 而是具有一定的普遍性, 各種現(xiàn)象并不是孤立存在的, 而是相互之間具有一定的關聯(lián)性。扶貧實踐中的亂象說明, 國家希望通過精準扶貧來克服精英俘獲現(xiàn)象, 通過產業(yè)開發(fā)來激發(fā)貧困地區(qū)和貧困戶的內生發(fā)展能力, 初衷是好的, 但實際執(zhí)行的效果并不是很理想。我們認為, 這種困境的出現(xiàn), 并不能簡單地歸結為扶貧干部的業(yè)務素質不高、黨性原則不強, 而是有著深層次的結構性原因, 折射出當前國家農村基層治理的困境。
1. 農民去組織化之后, 國家直接面對分散的小農戶, 扶貧政策難以精準對接貧困戶
國家與農村基層社會的關系是國家治理體系的重要內容。中國幾千來年的小農經濟, 一家一戶就是一個生產單位。農民的分散有利于封建王朝政權的穩(wěn)固, 但面對數(shù)量巨大而又高度分散的個體小農戶, 封建王朝對農村基層社會進行直接管理的成本非常高昂, 因此中國鄉(xiāng)村治理結構一直是“皇權不下縣”, 縣以下依靠代理人進行治理。這種治理結構的結果是農民呈現(xiàn)一盤散沙狀態(tài), 農村公共產品和服務的供給嚴重不足, 農民的生活極為困苦。晚清和民國時期, 在現(xiàn)代國家政權建設過程中, 國家權力試圖深入到農村基層社會, 結果政權沒有能夠深入下去, 卻破壞了原有的權力文化網絡, 使得營利性經紀人取代了保護型經紀人, 不斷加重的負擔最終引起農民的反抗。
新中國成立后, 經過農業(yè)合作化運動, 徹底改造了小農經濟, 同時也改造了傳統(tǒng)農村社會。依托生產隊、生產大隊、人民公社的組織體系, 原本一盤散沙的農民被高度組織起來。人民公社體制實行政社合一, 既是生產單位, 又是行政單位, 國家權力成功地滲透到社會的最基層。國家通過社隊組織直接管理基層社會, 極大地降低了國家與農民之間的交易成本, 成功地從農村汲取資源, 用于支持工業(yè)化建設, 卻并未導致國家與農民關系的惡化。同時, 依托農村集體經濟組織, 國家通過組織農民互助合作, 以很低的成本在農村建立了較為完善的公共產品和服務供給體系, 改善了農村的生產生活條件。
分田到戶后, 農業(yè)生產又重新回到了一家一戶為單位的個體小農經濟生產組織形式。雖然國家也在致力于推動農民的組織化, 但效果卻并不理想。特別是在貧困地區(qū), 一些農村基層黨組織軟弱渙散, 黨員嚴重老化;有的地方農村青壯年人口大量流失, 農村空心化嚴重, 村民自治組織有名無實;個別地方農村集體經濟已經空殼化, 所謂的集體經濟組織早已名存實亡;近年來國家推動的農民專業(yè)合作組織也很不理想, 絕大多數(shù)被大戶控制, 成為套取國家補貼的假合作社。整體來看, 當代中國農民的組織化水平很低, 呈現(xiàn)原子化狀態(tài)。與此同時, 人民公社制度解體之后, 國家權力從鄉(xiāng)村社會中抽離, 造成國家基層治理能力的嚴重弱化。特別是稅費改革之后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的職能進一步被削弱, 很大程度上成為懸浮型政權, 懸浮于基層社會之上, 而不是扎根在基層社會之中。當國家的政策層層下達, 直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府時, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府直接面對的是數(shù)量龐大又高度分散的個體農戶, 政策和資源無法直接對接到小農戶。在實踐中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府不得不依賴鄉(xiāng)村社會中的能人、富人等精英作為代理人, 來完成上級政府下達的各項任務。在這個過程中默認地方精英從中牟利。
稅費改革前, 政府是從農村抽取資源, 稅費改革后, 國家大規(guī)模向農村輸入資源。雖然國家與農民之間“取”和“予”關系發(fā)生了根本改變, 但國家與農民互動的結構并沒有發(fā)生改變。自上而下的資源分配過程中, 官僚體系截留、挪用的問題非常嚴重。為了解決這一問題, 當前新一輪扶貧開發(fā)的主旨是“精準扶貧”, 意味著國家要繞過代理人, 直接面對小農戶。然而, 單單是精準識別貧困戶, 就已經是一個極為浩大的工程, 耗費了大量的人力物力, 效果卻并不理想。只要國家與分散的農戶之間交易成本過高的問題不解決, 國家就不得不繼續(xù)依靠鄉(xiāng)村社會的精英作為代理人與農民打交道, 不得不默認后者的利益。
2. 農民去組織化之后, 小農戶難以對接大市場, 貧困戶發(fā)展特色產業(yè)獲得成功的機會微乎其微
精準扶貧要求精準到戶, 因戶施策, 一戶一策, 這種精細化的管理理念是先進的。然而, 在現(xiàn)有的市場競爭環(huán)境下, 貧困戶單打獨斗發(fā)展特色產業(yè), 其成功的機會能有多少, 是值得思考的。
20世紀80年代初, 農村的市場化改革剛剛啟動的時候, 市場競爭還不是很充分, 包括農副產品在內的社會消費品整體上還處在短缺狀態(tài), 農戶作為市場經營主體, 根據(jù)市場需求情況調整生產經營結構, 從事專業(yè)化的種植或養(yǎng)殖, 還能取得不錯的經濟效益。這一時期的市場化改革是一種解放的力量, 激發(fā)了農村社會的活力。然而, 到20世紀80年代后期, 小農戶與大市場之間的矛盾就已經開始暴露出來, 個體農戶很難適應市場的波動, 農民增產不增收的問題就已經凸顯。到20世紀90年代, 小農經濟就已經開始破產, 三農問題逐漸浮現(xiàn)。正是小農經濟的破產, 農村找不到出路, 推動了農村勞動力向城市大規(guī)模轉移, 形成了波瀾壯闊的民工潮。
過去三十多年的工業(yè)化和城市化過程中, 偏遠地區(qū)的農村青壯年勞動力大量轉移到城市。人口遷徙是一個自然篩選的過程, 最先遷移的通常也是最有能力的人。時至今日, 在中西部的廣大農村地區(qū), 凡是能夠適應勞動力市場競爭, 有條件轉移到城市的人口, 基本上都已經轉移了, 大量農村已經成了空心村, 留守在農村的人口, 多是中老年人, 難以適應城市的競爭, 或者本來就是城市競爭中的失敗者。農村中的貧困戶, 更是弱勢中的弱勢。他們有的是因為身體有殘疾或體弱多病, 有的是因為教育水平低, 頭腦不靈活, 總之, 這些人在市場經濟中缺乏競爭力。扶貧干部鼓勵他們在農村創(chuàng)業(yè), 發(fā)展特色產業(yè), 似乎養(yǎng)幾頭土豬、幾只山羊, 就地就能把錢賺了, 也可以擺脫貧困。如果脫貧如此簡單, 還需要國家下如此大的力氣?前面已經提到, 經過三十多年市場化改革, 今天的中國市場體系已經高度成熟, 競爭已經十分激烈, 不是什么人、什么企業(yè)都能夠適應市場競爭的。有抽樣調查顯示, 中國民營企業(yè)平均壽命只有3.7年, 中小企業(yè)平均壽命更是只有2.5年。在農業(yè)領域, 競爭也非常激烈, 各種新型農業(yè)經營主體在經營規(guī)模、農業(yè)科技、市場營銷、物流運輸?shù)雀鱾€環(huán)節(jié)占據(jù)優(yōu)勢, 擠壓小農戶的生存空間。在如此高度競爭的市場環(huán)境中, 在農產品整體生產過剩的背景下, 貧困戶以散兵游勇的形式發(fā)展特色產業(yè), 成功的機會微乎其微。
3. 農村社會嚴重分化, 村社共同體逐漸解體, 無法形成內生發(fā)展能力
我國的扶貧很早就進入開發(fā)式扶貧模式, 強調從輸血式的救濟型扶貧向造血式的開發(fā)型扶貧轉變。在精準扶貧之前, 國家一直把貧困村作為一個整體進行扶貧開發(fā), 注重培育貧困村的自我發(fā)展能力。然而, 幾十年過去了, 扶貧項目仍然是政府在主導, 仍然依賴外部資源的輸入, 發(fā)展什么項目、如何發(fā)展、資金和政策如何配套等等, 主要都是由政府和村干部說了算, 普通村民和貧困戶成為沉默的大多數(shù)。絕大多數(shù)的貧困村始終無法形成內生發(fā)展能力。一些駐村扶貧干部抱怨貧困農戶自身素質差, 等靠要思想嚴重, 缺乏積極性和主動性。這種抱怨, 讓人想起民國時期鄉(xiāng)村建設知識分子對農民的評價———愚、貧、弱、私。把問題歸結為農民自身的原因, 是忽略了社會結構性因素, 沒有看到農村社會的分化與瓦解。
中國幾千年來都是個體小農經濟, 農民各自為政, 一盤散沙。新中國成立后, 國家改造了鄉(xiāng)村社會, 在生產資料集體所有制基礎上建立起的社會主義新農村, 是一個具有高度公共性的社會。在三級所有隊為基礎的管理體制下, 生產隊的成員共同占有生產資料, 共同勞動, 共同分享勞動成果。國家也致力于對農民進行集體主義思想教育。農民對生產隊具有較強的認同感和歸屬感, 生產隊成為一個有高度凝聚力的集體。正是通過集體的力量, 億萬農民興修農田水利, 根治大江大河, 農業(yè)生產和農村經濟都獲得很大發(fā)展。
20世紀80年代初, 家庭重新成為生產經營主體。競爭激發(fā)了生機和活力, 但負面效果是農村集體產權不斷虛化, 農村集體經濟在改革的過程中逐漸空殼化。原先建立在生產資料集體所有基礎上的村社共同體失去了經濟基礎。農民在市場經濟中經歷了持續(xù)的分化, 形成了包括村干部、專業(yè)大戶在內的少數(shù)精英階層———與貧困戶和普通農民構成的大眾群體。前者與基層政府關系緊密, 壟斷了各種資源, 后者則遭到系統(tǒng)性的社會排斥, 成為沉默的大多數(shù)。農村社會嚴重分化, 公共性瓦解, 農民重新回到一盤散沙狀態(tài), 自然無法形成內生的發(fā)展能力。
4. 在項目制績效考核壓力下, 扶貧干部更愿意和鄉(xiāng)村精英合作, 形成分利聯(lián)盟
確保7000多萬貧困人口到2020年如期全部脫貧, 是全面建成小康社會的底線目標, 是中國共產黨向全國人民的莊嚴承諾, 是一項必須完成的重大政治任務。黨中央和國務院要求各級黨委和政府采取超常規(guī)舉措, 拿出過硬辦法, 舉全黨全社會之力, 堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。此輪精準扶貧, 從中央到省市縣鄉(xiāng), 各級黨委和政府已經層層立下軍令狀, 很多地方都把貧困戶的脫貧與官員的職位晉升直接掛鉤, “不脫貧、不脫鉤”。在強大的壓力下, 扶貧干部的行為邏輯, 是要在最短的時間內完成各項任務指標, 打造出若干拿得出手的亮點。至于扶貧工作的實際效果, 特別是長遠效果, 并不是扶貧干部優(yōu)先考慮的問題。在農村社會高度分化、農民高度原子化的背景下, 扶貧干部與鄉(xiāng)村社會的精英合作, 可以更好地完成各項指標, 而鄉(xiāng)村精英與政府扶貧干部合作, 也可以從中獲得多種資源, 兩者成為一個利益聯(lián)盟, 形成互利共謀的合作關系。相反, 普通村民和貧困戶, 雖然數(shù)量眾多, 卻高度分散, 既無法表達自己的需求, 也無力參與政府的扶貧項目。
此輪精準扶貧, 中央要求精準到戶, 一戶一策, 把資源真正用在貧困戶身上, 目的就是要打破資源被精英階層壟斷的現(xiàn)象。但是, 地方在執(zhí)行過程中, 依然采取了靈活變通的方式。而且省市縣鄉(xiāng)各級政府, 都默認了這種處理方式。貧困戶之所以貧困, 就在于各種因素造成的內在發(fā)展能力不足, 提高貧困戶的內生發(fā)展能力, 需要扶貧干部深入群眾, 做大量耐心細致的組織、動員、培訓工作, 這必然是一個極為漫長的過程, 需要花費大量的時間精力, 短期內也未必能夠取得明顯的效果。扶貧工作團隊既無法承擔時間成本, 更無法承擔失敗的后果。在績效考核的高壓之下, 基層扶貧干部更為現(xiàn)實可行的策略選擇, 當然是與當?shù)氐哪苋恕⒋髴艉献? 給政策、給資金, 扶持他們發(fā)展壯大產業(yè), 希望通過大戶產業(yè)發(fā)展所形成的涓滴效應, 間接帶動貧困戶脫貧。一位基層扶貧干部, 總結當?shù)胤鲐毥涷炇? “資金跟著窮人走, 窮人跟著能人走”。扶貧干部與當?shù)卮髴糁g是否有利益輸送, 我們不得而知, 但即便沒有權錢交易的腐敗行為, 扶貧干部也傾向于同能人、大戶合作。鄉(xiāng)村精英充當了基層政府與農民之間的代理人, 這是農村去集體化、農民去組織化之后, 農村社會治理的必然結果。
三、再集體化與扶貧開發(fā):塘約道路的啟示
精準扶貧遭遇的各種亂象折射了當前我國農村治理的困境。這種困境很大程度上源于農民的去組織化和農村社會的分化, 農村不再是一個團結的有機的整體, 而是四分五裂。在農民去組織化之后, 國家與農民之間的交易成本變得極為高昂, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權不得不依靠鄉(xiāng)村社會的精英階層對基層社會進行治理, 完成國家自上而下設定的各項任務指標, 而鄉(xiāng)村精英并不注重維護村民的公共利益, 而是謀取個人的利益, 成為營利性經紀人。地方政府與鄉(xiāng)村精英的結盟, 并不是個體之間的行為, 而是一種普遍現(xiàn)象。在這種治理結構下, 國家輸入農村的各種資源, 包括精準扶貧所帶來的資源, 無一例外地被精英群體俘獲, 難以到達真正的目標群體, 其結果是進一步拉大了農村社會的貧富差距, 進一步瓦解了農村社會的公共性, 加劇了農村社會的分化。由此形成惡性循環(huán)。
如何才能走出這種困境?我們認為, 最為關鍵之處, 不在于貧困治理技術的改進, 而在于社會治理結構的改革。只有把分散的農民重新組織起來, 把分裂的農村社會重新整合起來, 強化村莊公共性, 再造村社共同體, 國家的資源和政策直接對接到村社共同體, 才能解決國家與農民之間交易成本過高的問題, 走出基層社會治理的困境。為了克服鄉(xiāng)村精英與普通村民之間的對立, 這個新的村社共同體必須是一個扁平化的結構, 成員之間相對平等, 進行民主管理, 村莊能人和普通村民有共同的利益, 緊密捆綁在一起。村干部帶領村民共同致富, 村民利用民主權利監(jiān)督村干部, 形成良性互動。
這樣一種理想狀態(tài)并不是憑空的想象, 而是有現(xiàn)實的可能性, 分布在全國各地的集體經濟村莊就是活生生的案例。在全國絕大多數(shù)農村因為貧富分化而四分五裂的情況下, 仍然有相當多的農村還在堅持走集體化道路 (1) 。這些集體經濟村莊分布在不同省份、地區(qū), 情況各有不同, 但有一個共同的特點, 就是追求共同富裕。近年來, 筆者實地走訪了十多個集體經濟村莊, 感受到盡管各個集體經濟村莊共同富裕的水平不同, 但由于村莊內部貧富差距較小, 村民有很強的歸屬感和凝聚力。這與那些空心村形成強烈反差。
或許有人會說, 南街村、華西村, 這些集體經濟村莊的形成都有歷史的特殊性, 今天的形勢下, 已經無法復制和推廣。對于這種疑慮, 貴州塘約村給出了一個響亮的回答。
塘約村位于貴州省安順市, 全村3300多人口, 勞動力1400多個, 外出打工較多時達到1100多人, 是個典型的“空殼村”。到2014年還是個二級貧困村。就在2014年, 塘約村遭遇百年未見的大洪水, 大水把很多農戶沖得一貧如洗。村黨支部和村委會把農民組織起來, 由村民代表大會投票公決, 成立“村社一體”的合作社。合作社將最初入社的村民土地集中經營, 并由此實現(xiàn)產業(yè)結構調整, 組建了農業(yè)生產、養(yǎng)殖、建筑、運輸、加工等專業(yè)隊, 婦女也組織起來。全體村民因看到好處, 都自愿把承包地確權流轉到合作社統(tǒng)一經營。全村抱團發(fā)展, 走同步小康的集體化道路。其結果, 不僅在短短一年里一舉脫貧, 更在于他們踩出的路, 給周邊越來越多干部群眾以很大的啟示和鼓舞, 并由于安順市和貴州省委的重視, 正在發(fā)揮巨大的示范作用。
塘約村的案例, 經過作家王宏甲的報告文學《塘約道路》, 引起全社會的關注。塘約道路是新時期農民再集體化的成功經驗, 可以給我們很多啟示。
1. 農民只有重新組織起來才能成為發(fā)展的主體, 徹底擺脫貧困
農民去組織化之后, 小農戶無法對接大市場, 導致農民陷入貧困難以自拔。近年來, 農業(yè)資本化的程度不斷加深, 新型農業(yè)經營主體迅速崛起, 小農的生存空間進一步受到擠壓, 小農戶靠種地已經無法維持家庭的簡單再生產。小農經濟已經走到歷史的盡頭, 農民正在走向半無產化和徹底的無產化。
農民去組織化之后, 小農戶難以對接大國家, 導致國家農村治理陷入困境。2003年以來, 中央提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略, 把“三農”問題作為全黨工作的重中之重, 向農村投入了大量的資源。2003年—2007年, 僅中央財政“三農”支出就達1.6萬億元;2008年—2013年, 中央財政用于“三農”的支出累計達到5.85萬億元。然而, 在農民去組織化背景下, 農民無力承接這些資源, 國家的支農資金很難惠及小農戶, 而是被各種精英階層截獲, 進一步加劇了農村社會的分化, 削弱了國家對農村基層社會的治理能力。
當前, 面對嚴峻的三農問題, 不少經濟學家呼吁國家深化農村土地制度改革, 推動土地向新型農業(yè)經營主體集中, 鼓勵工商業(yè)資本下鄉(xiāng), 實現(xiàn)農業(yè)的規(guī)模化經營。另一些學者則主張繼續(xù)保留小農經濟, 給中國經濟軟著陸提供一個緩沖的空間, 讓農村繼續(xù)充當國家現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和勞動力的蓄水池。塘約道路的出現(xiàn), 指出了農村發(fā)展的另一條道路, 就是通過農民的合作, 組織起來抱團發(fā)展, 追求共同富裕。新中國的歷史實踐表明, 農民只有組織起來, 才能成為發(fā)展的主體, 而不是從屬和依附于資本, 農民只有組織起來, 才能有效地對接市場和國家政策, 徹底擺脫貧困。
2. 農村集體經濟是農民重新組織起來的物質基礎, 村社是農民組織起來的有效載體
按照馬克思主義的基本原理, 經濟基礎決定上層建筑, 生產關系決定著其他一切社會關系。過去, 正是由于忽視了集體經濟的發(fā)展, 很多農村集體經濟空殼化, 造成農村社會作為共同體的瓦解, 產生了嚴重的社會治理問題。今天, 我們要進一步深化改革, 建設社會主義新農村, 再造村社共同體, 必須大力發(fā)展壯大農村集體經濟, 夯實村社共同體的經濟基礎。
事實上, 發(fā)展壯大集體經濟, 是黨在農村的一貫政策。早在1990年, 鄧小平在與中央負責同志的談話中就提出了中國農業(yè)“兩個飛躍”的思想, “中國社會主義農業(yè)的改革和發(fā)展, 從長遠的觀點看, 要有兩個飛躍。第一個飛躍, 是廢除人民公社, 實行家庭聯(lián)產承包為主的責任制。這是一個很大的前進, 要長期堅持不變。第二個飛躍, 是適應科學種田和生產社會化的需要, 發(fā)展適度規(guī)模經營, 發(fā)展集體經濟。這是又一個很大的前進, 當然這是很長的過程。”今天的中國農村, 已經到了進行第二次飛躍的時候了。
習近平同志在擔任中共寧德地委書記期間, 就敏銳地意識到加強鄉(xiāng)村集體經濟對閩東擺脫貧困的重要性。他在《擺脫貧困》一書中明確指出, 集體經濟是農民共同富裕的根基, 是振興貧困地區(qū)農業(yè)發(fā)展的必由之路。“在扶貧中, 要增強鄉(xiāng)村兩級集體經濟實力, 否則, 整個扶貧工作將缺少基本的保障和失去強大的動力, 已經取得的扶貧成果也就有喪失的危險。”
那么, 新時期農村集體經濟如何發(fā)展, 農民通過什么方式組織起來?曾經, 很多學者寄希望于農民專業(yè)合作經濟組織。2007年, 《農民專業(yè)合作社法》正式出臺。然而, 十年過去了, 農民專業(yè)合作社絕大多數(shù)成為假合作社, 成為農村中的能人大戶套取國家政策支持的工具。這難道僅僅是因為專業(yè)合作社剛剛起步, 還不夠規(guī)范嗎?我們并不這么認為。由于專業(yè)合作社定位于農民在經濟領域的合作, 遵循的是市場的規(guī)則, 其結果必然是社會精英為了個人利益而強強聯(lián)合, 排斥貧困戶的參與。這與真正的合作社追求公平正義的價值原則是相背離的。因此, 我們認為, 新時期的農民合作, 應該是經濟、社會、文化等全方位的合作, 目標是建設村社共同體, 而不僅僅是為了少數(shù)人的經濟利益。用卡爾·波蘭尼的話來說, 合作社作為一種社會保護運動, 是要讓經濟活動重新嵌入到社會之中, 而不是讓市場的邏輯凌駕于社會的邏輯之上。事實上, 無論是南街村、周家莊這樣的標桿型的集體經濟村莊, 還是塘約村這樣的重新集體化的村莊, 都是集多重功能于一身。
3. 農民的重新組織化和村社共同體的再造離不開黨和政府的支持引導
農民需要重新組織化, 這一觀點或許很多人可以接受。但農民如何組織化, 卻有不同的意見。新中國歷史上, 農業(yè)合作化運動過程中, 出現(xiàn)了“過急”“過快”、強迫命令等問題, 備受詬病, 以致于后來農民合作化的提倡者, 都要小心謹慎地與那段歷史劃清界限, 反復強調要堅持農民自愿原則。筆者并不反對自愿原則, 但以農民自愿的名義, 自由放任, 期待農民自發(fā)地組織起來, 實際上是很不現(xiàn)實的。農村改革以來, 國家權力從農村撤出, 農民始終未能自己組織起來。放眼歷史, 中國幾千年來的小農經濟, 農民從未自發(fā)形成過高水平的合作。按照制度經濟學的理論, 農民有合作的需求, 合作能夠帶來收益, 但合作也是需要成本的, 在高度競爭的市場經濟條件下, 農民合作起來對抗自然風險和市場風險, 所能獲得的收益并不高, 但合作的組織成本卻很高, 在權衡了成本收益之后, 農民陷入集體行動的困境。我們羨慕日本、韓國和我國臺灣地區(qū)農民的組織化, 實際上無論是日本的農協(xié), 還是我國臺灣地區(qū)的農會, 都是半官方的組織, 都是在政府的大力支持和特殊保護下才發(fā)展起來的。
動員和組織群眾曾經是共產黨的看家本領。新中國成立后的農業(yè)合作化運動, 是基層黨組織承擔了農村社會整合的組織成本。農村改革以來, 國家政權組織從農村撤出, 但基層黨組織始終扎根在農村, 黨的組織網絡仍然延伸到中國社會的每一個角落。塘約村成功的關鍵, 也在于基層黨組織發(fā)揮了強有力的組織帶動作用。今天推動農民的重新組織化, 必須充分激活農村黨組織, 發(fā)揮基層黨組織聯(lián)系群眾、整合社會的重要功能。基層黨組織只有在組織動員群眾的行動中才能重新煥發(fā)活力。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：馬克思主義研究2017年06期
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