——對于A省D縣扶貧項目庫建設的解構
【摘要】本文以一個縣級扶貧項目庫建設的案例為基礎，構建了科層理性和關系理性的分析框架，剖析了項目制“打包”和“發包”過程中基層政府的行為邏輯。研究發現，基層實踐既遵從非人格化的科層理性，也遵循差序原則的價值型關系理性和趨利避害的工具型關系理性。基層政府的項目制實踐在科層理性主導下遵守規章制度，在兩種理性共同作用下變通執行，在價值型關系理性主導下異化了項目用途。基層政府理性權衡的準則是價值型關系理性優先于科層理性，科層理性優先于工具型關系理性。本文為項目制和精準扶貧的后續研究提供了理論借鑒和經驗素材，有利于優化項目制在公共政策中所發揮的積極作用。
【關鍵詞】精準扶貧；項目制；科層理性；價值型關系理性；工具型關系理性
一、導論
十八大以來，中央把扶貧開發提升到了新的戰略高度，明確指出實施精準扶貧戰略，到2020年實現貧困人口全部脫貧、貧困縣全部“摘帽”。為此，各級政府在資源調配上采取了更有力的措施。2015年，中央和省級財政安排專項扶貧資金755億元，隨后兩年的增幅均在30%以上，2017年中央和地方財政專項扶貧資金超過1400億元。在扶貧資金的管理方式上，精準扶貧之前普遍采用了省級或市級項目制的管理方式，即各省（市）通過產業扶貧項目、教育扶貧項目、基礎設施項目等將扶貧資金逐級落實到縣鄉。這種財政支出手段延續著分稅制改革以來自上而下資金配置的項目制運行機制(周飛舟，2006a)。因為項目制在長期運行中不僅影響和塑造了穩定的制度安排，成為其他許多領域中推動任務部署的一個重要形式(折曉葉、陳嬰嬰，2011)，而且也誘發了各層次的政府行為，重塑了中央與地方的關系(渠敬東，2012;周雪光，2015)，所以項目制所引起的變化是理解基層治理邏輯的關鍵因素。
在研究層面，項目制被認為是理解國家治理的運作過程和政府行為的一個新維度，不過其研究結論存在分歧。一些學者認為項目制反映了國家治理的理性化，以完善的監督機制、明確的用途及屬性，加強了中央的集權控制能力，優化了地方財政預算支出能力，提高了財政資金的使用效率(尹利民，2015)；而且項目制突破了科層體制的“條塊”運行模式，導入了市場機制，體現了技術治理的思想(渠敬東，2012)。也有學者對項目運作持批評的立場，認為項目制雖然設計初衷是理性化的，但實際運作過程中的變通、嵌入、異化使其偏離了最初的設想，效果可能并不如意(王漢生等，2011；黃宗智等，2014；呂方、梅琳，2017)。
在實踐層面，扶貧項目的實施過程中也出現了類似的問題。因為過分依賴行政科層體制，扶貧部門通過自上而下的方式來傳遞和管理扶貧資源，基層政府在扶貧項目和脫貧方式的選擇上缺乏自主性。加之許多扶貧項目直接到村到戶，因其分散、零碎，扶貧部門甄別項目的成本較高，導致扶貧項目效率不高，而出現項目配置不切實際、瞄準率不高等弊端。如李小云等在調研中發現扶貧項目對貧困群體的覆蓋率僅為1/6(李小云等，2005)。汪三貴等發現在村級瞄準中，有48%的貧困標準以下的村沒有被列為貧困村，非貧困地區和非西部地區的瞄準遺漏問題更為嚴重(汪三貴等，2007)。馬良燦在貴州的研究發現，各類扶貧項目脫離了項目設計的目標以及貧困人口的實際需要(馬良燦，2013)。在現階段精準扶貧的實踐中仍存在類似的問題，如資產收益扶貧的“大戶吃小戶”，易地扶貧搬遷“搬富不搬窮”等(汪三貴等，2017)。
為解決上述問題，中央改革了扶貧部門項目制運作方式，并出臺相關文件要求除中央有明確規定需要省級組織實施的競爭性項目外，所有項目審批權限一律下放到縣。這次扶貧資金管理機制的改革被稱為責任、權力、資金、任務“四到縣”。此次變革沖擊了原有的基層貧困治理模式，改變了扶貧項目的運作方式。項目制原有的多重結構發生改變，縣級政府由最初的抓包方轉變為集“發包”、“打包”于一體的項目決策者。2016年，國務院辦公廳發文要求各級財政的涉農資金項目審批權限完全下放到貧困縣，貧困縣以重點扶貧項目為平臺，統籌整合使用涉農資金。在“四到縣”特別是“資金大整合”的背景下，貧困縣固然提高了資金使用效率，項目卻更容易發生變通和異化。扶貧項目被地方權力與利益關系所綁架，處于中間環節的執行主體和參與主體成為項目的真正受益主體，貧困群體由于缺失話語權而被排斥在受益范圍之外，扶貧實施結果與精準扶貧初衷和目的出現了嚴重背離(李博，2016;許漢澤、李小云，2016)，而且不同于項目落地后的精英俘獲，項目“發包”、“打包”階段的偏差對扶貧項目精準的影響更大。此外，這種“一管就死、一放就亂”的現象并非扶貧項目的特例，而是項目制的制度秉性所致，其他公共政策財政項目同樣如此。因此對于此類問題的研究具有改進當前精準扶貧工作機制、兼顧輻射其他公共政策的實踐意義。
回顧已有研究可以發現，相關研究主要關注項目制對當前基層治理的影響以及對國家與社會關系的形塑，對于基層政府“抓包”的應對策略及其行為后果研究較多，但概念的闡釋遠多于扎實的經驗研究(黃宗智等，2014)。此外，由于研究者無法進入特定研究場景，研究者看不到項目的實際運作過程和結果，并且對委托方的“發包”過程、項目設計及其意圖知之甚少，只能遠距離推測和勾勒地方政府的“打包”行為(周雪光，2015)。目前所呈現的諸多問題需要在基層實踐層面來解構項目制的運行邏輯，以彌補上述研究的不足。此外，在提出解決扶貧失準的對策方面，學者們大多停留在技術層面，如改進瞄準方法、完善貧困標準、構建科學合理的評判指標體系等。然而，造成項目瞄準偏差的原因不只是技術手段不足的影響，多層次的政治社會關系所造成的偏差影響更大。技術層面的工作改進并沒有從根本上解決實踐中的諸多問題，因而需要在更全面地了解基層貧困治理邏輯的基礎上尋求精準扶貧機制的完善。
項目制的基層實踐處于一個特定的場域空間，不同群體和個人帶著各自的利益訴求參與其中。制度變遷的軌跡和方向取決于參與者的行為邏輯及其相互作用(周雪光、艾云，2010)，因此對于項目制實踐的研究需要認識各參與者的角色，在參與者互動中解讀制度邏輯的作用。本文認為基層實踐遵從著一種超越韋伯的科層理性的理性邏輯。這種理性邏輯既包含非人格化的科層理性，也包含遵循差序原則、趨利避害的關系理性。這種理性邏輯是現存體制性和規范性因素的產物(周雪光，2008)，是項目制不可避免地發生異化的深層次原因，也是政府治理“一管就死、一放就亂”循環往復的重要原因。鑒于此，本文關注的問題是：精準扶貧階段基層項目制的制度邏輯和實踐策略是什么？在特定的縣級扶貧場域中，基層政府如何行動，如何理解其背后的動機?已有的文獻對這些問題少有涉及，這些問題的研究又是當前實踐所需。恰逢當前扶貧資金管理體制改革，縣級政府自主建設扶貧項目庫，并審批執行項目。本文將以某貧困縣扶貧項目庫的制定過程為例，從精準扶貧的視角來透析基層扶貧開發治理機制，以個案的經驗總結對已有研究不足予以補充。本文所采用的案例來自于筆者全程參與制定的D縣扶貧項目庫。筆者獲得了完整的扶貧項目庫建設流程材料，以此為案例藍本，下文將集中闡明如下幾個問題：（1）“四到縣”后，扶貧項目的分配、立項有什么特點？（2）科層理性和關系理性的內涵是什么？（3）在項目“發包”、“打包”過程中，科層理性和關系理性誘發了基層政府何種行為？（4）基層治理的理性權衡標準是什么？
二、案例背景
（一）實踐背景
D縣是A省于2012年自行確定的省級貧困縣，全縣總人口103萬，其中貧困人口11.2萬人。2015年之前，每年獲得的上級財政專項扶貧資金不足2000萬元。2015年，A省出臺了《關于深入實施精準扶貧的指導意見》（以下簡稱《意見》），重新劃分了省市縣之間的扶貧主體責任，并將當年扶貧資金直接切塊到縣，實行了扶貧責任、權力、資金、任務“四到縣”制度。同年，A省財政廳、扶貧辦下發了扶貧資金管理辦法，將扶貧資金使用范圍限定為產業發展、基礎設施建設、提高貧困群體發展能力、金融扶貧和扶貧項目管理五個方面。D縣2015-2016年度項目資金總額為3020萬元，其中上級扶貧發展資金2420萬元，縣級配套資金600萬元。按照《意見》和扶貧資金管理辦法的要求，D縣成立了扶貧開發工作領導小組，縣扶貧辦主任上報了兩次扶貧項目庫的工作方案，因其資金項目的分配未能在扶貧領導小組會議上達成共識而未通過。為完成扶貧項目庫的建設，扶貧領導小組在綜合考慮各方要求的情況下，形成了如下建庫原則。
1.原則上項目必須在貧困村進行。
2.優先考慮用于生產生活的基礎設施建設，如道路、農田整治、水利設施等。
3.村級活動中心建設扶持不超過25萬，酌情考慮美麗鄉村建設點、中心村、撤并鄉鎮扶持額度。
4.每個貧困村保證20萬資金，鄉鎮的扶貧資金額度等于該鄉鎮貧困村個數乘以20萬元。
5.各鄉鎮扶貧資金額度依實際情況上浮。優先考慮謀劃充分、整合資源方案清楚可行、能盤活現有資產的項目。
6.每個鄉鎮都列入了備選項目，備選項目是否執行取決于項目本身的好壞以及總資金的約束，若備選項目沒有納入今年的項目庫，則明年執行。
7.兼顧縣委縣政府的其他要求。
在這份原則的指導下，D縣確定了2015-2016年的扶貧項目。為了更清晰地揭示基層政府如何“發包”和“打包”，本文將從項目類型和鄉鎮分配兩個角度來剖析項目庫。在項目類型上，審定之后的扶貧項目可分為五大類，分別是基礎設施建設、雨露計劃、精準到戶、金融扶貧和精準識別。具體的資金分配情況見表1。需要留意的是，村級活動中心在類型上歸為基礎設施，實際上并不在扶貧資金使用范圍之內。
圖1中，保底資金是以每個貧困村20萬資金為基數測算而得，實際資金即各鄉鎮最終所得資金量。全縣共70個貧困村，保底資金總數為1400萬，而后根據各鄉鎮項目實際情況、貧困人口分布等因素酌情追加資金，所分配的總資金為3005萬元（去除了農調隊貧困監測與統計的支出）。由圖1可見，22個鄉鎮所得資金量均有所不同，存在不均衡的現象，如鄉鎮V的資金量明顯高于其他鄉鎮，K、S、T和U四個鄉鎮實際所得資金均大幅超過保底資金。
通過對項目庫的分析，可以發現幾個特點：（1）資金的違規投向。扶貧資金管理辦法要求禁止非扶貧領域的投入，但符合政策范圍的扶貧資金支出僅占到總資金的78.4%，其中601萬上級扶貧資金違規用于村級活動中心建設，占上級撥付資金的24.8%。（2）資金分配偏好基礎設施類項目。D縣的基礎設施類項目共75個，占總資金的77.3%。（3）鄉鎮實際所得扶貧資金出現非均衡性分配，個別鄉鎮如V鎮所得資金高出其他鄉鎮一倍多。（4）項目類型的增加。D縣的扶貧項目在2012-2014年只集中于三種類型，即基礎設施（道路、橋梁、灌溉）、產業扶貧和教育扶貧（雨露計劃）。2015年的資金項目共5大類15項，其類型數量明顯超過前幾年，而變化的根源便是縣級政府的自主性安排。
（二）制度背景
制度體現于人們在物質和象征性活動諸方面的穩定行為方式之上，其安排導致了特定行為模式的產生和重復存在(周雪光、艾云，2010)。項目制的制度背景是科層制，科層制的一些制度安排塑造了項目實施的基本邏輯。中國傳統科層行政治理是上級部門將各類權力和責任同時打包給下級，使之出現多種權責混合的治理形態(陳家建等，2015)。在這種名為行政發包制的制度下，政府層層下放財政資源、行政權限和相應的激勵，使得基層政府在屬地內有相當大的自主治理權(周黎安，2014;周雪光，2014)。上級政府將剩余的權力和責任同時統籌委托于下級政府，下級政府在獲得較大的自由操作空間的同時也承擔著較大的責任(陳家建等，2015)。與“行政發包制”明顯不同的是，項目制采用中央政府“發包”、地方政府“打包”、基層政府“抓包”的運行機制(折曉葉、陳嬰嬰，2011)，對行政管理所帶來的核心變化是政府間權責關系的明晰化，強化了自上而下的線條控制權(陳家建等，2015)。項目制的“事本主義”原則使得項目庫在設立之初就明確了目標、操作規則、驗收標準等，具有專款專用、專項專責的特點。基層政府只需按照項目發包部門的相關規定申報項目及組織項目實施，并不具有剩余控制權和剩余責任(渠敬東，2012；李祖佩，2015b；陳家建等，2015)。項目庫是項目制的具體實踐載體，項目制的諸多特性在項目庫的管理機制中得以體現。財政項目庫按照工作順序可分為儲備項目庫、執行項目庫等。儲備項目庫統籌協調多個項目，使之按照專項總體規劃予以分期分批執行；執行項目庫主要用于明確年度工作計劃，其所在的管理層級決定了控制權的歸屬，本文主要分析的是執行項目庫。以扶貧領域的項目制實踐而言，扶貧項目經歷了“四到省”、“四到市”，再到精準扶貧階段的“四到縣”體制。之前的管理體制以省市級扶貧項目庫為基礎，這種機制可以實現省市級扶貧工作的統籌安排，但難以兼顧基層扶貧工作實際，也難以保證縣級總體扶貧規劃的完整實施，這也是之前縣級總體扶貧規劃形同虛設的重要原因。
“四到縣”后，扶貧資金使用依然采用項目制的形式，扶貧項目的實施和管理仍遵循著項目制的基本特點，每種項目都有明確的操作指南和規章制度。但“四到縣”沖擊了傳統項目制的運作過程，使扶貧項目管理具備了行政發包制的剩余委托的特點。縣級政府在扶貧資金管理辦法的框架內自主建立項目庫，統合了“發包”與“打包”權，在完成精準脫貧的目標下享有較大的自由裁量權。“四到縣”之前，D縣扶貧辦沒有審批權限，其職責是篩選各鄉鎮申報的項目后再報送市扶貧部門。市扶貧辦建立年度扶貧項目庫，審定后將資金下撥到各縣，由縣扶貧辦負責具體項目的實施。“四到縣”之后，推行省市級備案、縣級審批、實施、驗收等制度。縣級扶貧領導小組牽頭建立年度執行項目庫，項目的收集、前期考察、審批、監督、考核由縣扶貧辦執行。這種權責配置考慮到了全國范圍內政策推進總體控制的需要，也為負責具體政策執行的基層政府留出了因地制宜“轉譯”政策的自由裁量空間(呂方、梅琳，2017)。出于對自身利益的考量，基層政府“選擇性執行”(O’Brien & Li，1999)、“變通”(王漢生等，2011；呂方、梅琳，2017)、“共謀”(周雪光，2008)成為一種常態。
三、分析框架：科層理性和關系理性
剖析基層貧困治理邏輯需要將其置于現有管理體制的語境下。由于科層制是當前主導性的組織制度(布勞、梅耶，2001)，項目制作為一種治理機制依附于科層體制，表現出“科層為體，項目為用”的運作機制(史普原，2015)。韋伯認為理性是指以清晰的目標導向以及明確的實現手段為基礎的思維和行為方式。科層制因專業化、非人格化等特征能得到可預期的行為和結果而被認為是高度理性的組織方式(韋伯，2008)。科層理性體現在組織結構被制度化或者被法律化，組織成員必須依照規則和流程行事，并以特定目的為導向，從而消除外部環境的不確定性。由于科層制對科層成員的激勵弱，非正式關系廣泛地侵入科層制體系，社會關系與正式科層制之間的互動與沖突一直作為科層制的另一面而存在(紀鶯鶯，2012)。在人類理性有限的情況下，科層可視為不完全的契約，部分組織成員并不會嚴格遵守規章制度，從而出現政策目標被替代等問題(Panda，2015)。實踐中，項目制嵌入于多層次的政治社會關系，對其起源的研究成為理解中國治理模式變遷的關鍵線索(陳家建等，2015)。為此，本文將科層制的組織規則定義為科層理性，用以解釋項目制實際運作模式的管理制度的作用；將制度外的關系化、人情化運作定義為關系理性，用以分析基層干部在社會關系網絡作用下如何進行策略選擇。
（一）科層理性
韋伯對科層制所預設的理性規則，主要體現為分工、權力等級、規章制度和非人格化這四個基本特征(布勞、梅耶，2001;韋伯，2008)。
1.分工
科層制把實現組織目標所需的工作以正式的職責分配到每個工作崗位(韋伯，2004)。這種分工體現在橫向的扶貧組織體系中，即財政、發改、交通、農業、水利等相關職能部門在扶貧資源的分配、管理和使用中具有明確的部門機構邊界(林雪霏，2014；楊亮承，2016)。專業分工也會帶來交易成本的增加，分工越多，協調多個部門的行動成本越大，對科層組織的要求也越高(Williamson，1971)。以D縣為例，縣委政府承擔扶貧主體責任，如脫貧摘帽責任，而縣級扶貧部門僅承擔具體項目實施管理的責任。扶貧辦編制資金項目計劃表，上報縣扶貧領導小組審定，扶貧領導小組作為統籌機構在保障脫貧任務完成之余還需要平衡各方的利益訴求，這就為策略選擇埋下了伏筆。
2.法律與規則
有詳盡的規章制度并且要求組織成員嚴格遵守，這被認為是科層制的根本特征(韋伯，2004)。嚴格遵循規則可以減少內部合謀與外部尋租(史普原，2015)。科層制限定了行動邊界，使得組織成員的行為具有可預期性，而可預期的行政管理是理性化的重要表現。在扶貧領域，從中央的指導意見到地方的具體項目實施細則都有較為詳盡的規定，甚至部分省份對扶貧工作進行立法，A省也同樣出臺了包括扶貧資金管理辦法在內的各項規定。這些規章制度要求組織成員在項目的管理過程中必須遵循相關的規定，并明確一旦出現違法違規行為，將會對其主體予以追責。
3.權威層級
等級權威是科層制的核心要素。科層組織運用等級命令能夠減少多次簽訂契約與討價還價所帶來的交易成本(Williamson，1971;史普原，2015)。組織體系中的各個崗位都必須遵守等級制度原則，每個崗位的代理人都要受到高一級崗位代理人的監督和控制(韋伯，2004)。扶貧系統的縱向體系是從中央到省市縣的扶貧機構，即扶貧開發工作領導小組及其辦公室(楊亮承，2016)。按照《意見》的相關規定，省、市兩級扶貧辦以扶貧規劃制定、資金項目監管、工作指導和扶貧績效考評作為主要任務，不再參與縣級具體的項目安排和組織實施。縣級政府承擔扶貧主體責任，負責制定脫貧攻堅實施規劃，優化配置各類資源要素，組織落實各項政策措施。D縣成立了扶貧領導小組以統籌協調精準扶貧工作，組長為縣長，副組長為分管扶貧的縣委常委（省交通廳下派掛職的扶貧專干）、分管扶貧的副縣長、協管農業的副縣長（省農委下派的掛職干部）以及縣長助理。小組成員包括相關職能部門負責人，領導小組辦公室主任由縣扶貧辦主任擔任。在目前的扶貧管理體制之下，縣扶貧辦同時接受上級扶貧部門和縣政府的雙重領導。
4.非人格化
現代科層制的一個顯著特點是非人格化傾向，規章制度下的崗位職責劃定了個人的活動范圍，個人意志沒有發揮的空間，只能服從科層意志。科層理性不允許個體隨意擴大行動并表現出“能動性”。“理想的官員要以嚴格排除私人感情的精神去處理公務，沒有憎恨和熱愛，也因此不受感情的影響”(韋伯，2004)。科層制的崗位代理人的行為須在組織賦予的權限范圍之內，以組織的目標為準繩，將私人關系和公務關系嚴格區分，不夾雜個人的偏好(布勞、梅耶，2001)。以D縣為例，非人格化準則要求扶貧領導小組在確定扶貧項目時必須在扶持貧困村和貧困人口的目標下行事，崗位代理人不能俘獲扶貧資源作為他用，最貧困的村和貧困人口應當得到更多的資金扶持。
（二）關系理性
不同于以規章制度為本的韋伯式科層體制，中國行政制度的核心是由上下級間的忠誠、信任、庇護關系交織而成的向上負責制(周雪光，2012)。社會關系滲透在政治和經濟領域的正式組織和科層體系之中(紀鶯鶯，2012)。韋伯也討論了社會關系及其倫理基礎在構建社會組織和制度中的作用(韋伯，2008)，但中國的社會關系不遵循西方社會的普遍主義原則(帕森斯，2003)，而是具有差序格局特征的特殊主義關系(紀鶯鶯，2012)。從治理邏輯來看，本文界定的科層理性只代表組織管理體制的剛性規則，還需從特殊社會關系的角度去理解組織機構的彈性運作。
本文所界定的關系理性既遵循明確的關系價值及其實現手段，又在關系框架內界定利益及其實現方式(高尚濤，2010)。利用韋伯的價值理性和工具理性框架可將關系理性進一步劃分為價值型關系理性和工具型關系理性。價值理性是以特定的規范性理念如道義、道德為基本導向的思維和行為方式，工具理性是以特定的功利目標為基本導向的思維和行為方式。因此，兩者都具有清晰的目標導向和相應的實現手段，但擁有不同的內涵。價值型關系理性以倫理來定位關系，其核心是強調個體之間的關系序列和差序格局原則的“倫理本位”(梁漱溟，2011；費孝通，2012)。個體需先在關系序列中定位自己，然后遵循既定的行事規則開展合宜的行為(李芊蕾、秦琴，2008)。價值型關系理性下的行為模式并不符合西方經濟學中假定的“理性人”，個體并不追求利益最大化，而是在關系序列中作出選擇(李芊蕾、秦琴，2008)。工具型關系理性則以個體利益最大化為行動依據，指導個體主動構建對自己有用的關系，不再被動地接受“倫理本位”規定的各種關系，并將這種關系視為自身獲取資源的手段，以改善個體在關系結構中的地位。
具體而言，價值型關系理性是一種嵌入在已經存在的社會關系中的理性，其行為動機是保護既有的有價值資源，希望獲得承認和認可。個體是不自覺地、被動地接受體制內部上尊下卑的等級秩序、慣習等理念原則。工具型關系理性的行為動機是尋找和獲得額外有價值的資源，希望獲得資源和利潤(林南，2005)。換言之，工具型關系理性將關系視為一種擴展利益的工具。基層政府的自利性則體現了工具型關系理性，有主動選擇的特征，如“趨利避害”、追求政績、庇護關系等。科層制的剛性規則在社會關系的化約下具有了彈性，兩者之間具有一定張力，一方面科層理性在一定范圍內約束了關系理性的行動；另一方面，關系理性在不斷地消解科層理性的束縛，對既有規則進行自主性建構，初始意圖的失敗是最直接的體現(林雪霏，2014；李祖佩，2015a；史普原，2015)。下文將剖析D縣扶貧領導小組制定的扶貧項目庫建庫原則，以揭示科層理性和關系理性是如何影響項目制的基層實踐，也為理解項目制演變后的運行邏輯提供經驗證據。
四、理性分析框架下的項目庫建設解析
本文將研究限定于縣級扶貧項目庫建設的始末，研究對象是扶貧工作責任主體，即縣級政府和扶貧辦。借用布迪厄的場域理論，在D縣的縣級扶貧場域中，縣級政府和扶貧辦作為主要行動者，通過采取各種策略，使用和部署各種資本來滿足自身利益訴求，博弈的過程和結果體現在建庫原則和項目資金分配表中。只有了解扶貧項目庫建設過程中行動者的策略選擇邏輯是什么，才能解釋D縣項目實踐為何發生了變通和異化，偏離了理性化的設計意圖。鑒于此，筆者將在科層理性和關系理性的框架下，從建庫原則的對比分析入手，展現行動者的策略選擇邏輯，闡釋項目制變通與異化的過程。
（一）科層理性：遵守規則、目標合理和追求效率
科層理性體現了事本主義的行政邏輯，在已界定的組織目標、政策實施等工作下，遵循常規、程序性的處理方式(折曉葉，2014)，使得“組織中理性”的實踐服務于國家治理的總體意志，并契合社會期待(呂方，2013)。這種遵守規則的特性在建庫原則的第一條和第五條有明確表現。建庫原則第一條“原則上項目必須在貧困村進行”有兩層含義，一是申報主體必須是貧困村；二是項目的執行區域必須限定在貧困村。這與《意見》提出的“省到非重點縣的財政專項扶貧資金要全部用于貧困村”是相符的。將扶貧資源全部用于貧困村、貧困人口，是中央、省級扶貧資金管理的“高壓線”。精準扶貧采用了目標管理責任制，以貧困人口全部脫貧為指標，層層分解指標和責任，以“一票否決”的考核機制強化了正式權威體制的約束力，因此D縣的扶貧項目在地域安排上沒有越界，遵循了基層政府在規則文本剛性約束下的目標理性實踐邏輯。建庫原則第五條強調了資源整合等條件，這與《意見》的規定是一致的。扶貧項目實施優先選擇土地指標有保證、能盤活現有資產且資產權屬清晰的建設項目，以便降低項目實施成本，有利于項目順利開展。這種對效率的考量是科層制追求效率原則的體現(韋伯，2008)。總體來看，因為具有維護規則的合法性權威、明確項目目標、追求效率、非人格化執行等特點，這兩條建庫原則可認為是科層理性主導下的規則遵守。
（二）科層理性與關系理性的權衡
1.項目的變通：科層理性與關系理性的交互作用
建庫原則中第二條“優先考慮基礎設施”是對《意見》相關條款的變通執行。鑒于交通、發改、水利等部門也有基礎設施建設資金，中央和省級的政策文件傾向于以專項扶貧資金側重產業發展。D縣往年的扶貧項目以產業發展為主，特別是2013、2014年有70%左右的資金用于產業發展，但D縣2015年的資金項目分配實行基礎設施建設優先，這一變通直接導致了基礎設施項目呈現壓倒性的數量優勢，占比達到77.3%。《意見》明確要求發展產業促進就業，提高產業發展項目資金和到戶資金的比例。如果D縣按照正式制度執行，就不會出現基礎設施資金占比77.3%的現象。經研究發現，D縣優先考慮基礎設施建設是基層政府在科層理性與關系理性共同作用下的策略，科層理性體現在正式的文本有基礎設施建設這項工作，不再贅述，下文將對關系理性的作用途徑從慣習、規避風險和追求政績三個角度予以論述。
（1）價值型關系理性：慣習
布迪厄把慣習定義為行動者以往實踐活動的結構性產物，長期的經驗積累內化為意識，并以此指揮和調動個人和群體的行為(布迪厄，2003)，使行動者產生各種“合乎理性”的常識性行為(洪巖璧、趙延東，2014)。慣習的行為動機是保護既有資源，以期獲得群體承認和認可，因而屬于價值型關系理性。基層政府偏好基礎設施建設的慣習來自于工作實踐。一方面，“四到縣”之前，基礎設施項目容易獲得上級職能部門審批，每一次審批通過都會增強縣級部門對投資基礎設施重要性的經驗認知，多次互動使基礎設施投資的重要性意識得到了強化。另一方面，貧困地區基礎設施建設滯后是一種共識，“要致富先修路”成為普適性的策略選擇，以至于長期以來縣級涉農職能部門的重點工作之一就是加強農村的基礎設施建設，如住建局的危房改造、交通局的村村通、國土局的高標準農田整治等。這兩種因素形成基礎設施建設優先的慣習，并如同“路徑依賴”一樣，具有自我強化的趨勢，進而影響著基層政府的行動策略選擇。這種慣習在Ｄ縣縣長的一次會議講話中得到了印證。縣長對扶貧辦主任說：“任主任，我們D縣是貧困縣，但是我們土地多，你扶貧辦每年2000萬的扶貧資金，縣里再給你配套2000萬，你每年只整地，一年整2000畝，五年下來就能整大約1萬畝地，你任主任就是我們D縣的大功臣”（D縣縣長訪談記錄）。
（2）工具型關系理性：規避風險
原則第二條優先考慮基礎設施而不是產業扶貧也是基層政府規避風險的理性選擇。受氣候、水利、病蟲等多種不可控因素的影響，加之缺乏有效的監管力量和手段，農業產業既難以推廣也容易失敗(許漢澤、李小云，2016)。在以往的產業扶貧實踐中，扶貧資金主要投向合作社等農業經營主體，通過經營主體帶動貧困戶發展產業，這種方式為尋租、俘獲創造了空間。由于D縣的合作社運行不規范，缺乏益貧機制的設計和后續監管，貧困戶受益少，從而降低了科層組織對農業經營主體的信任。現行體制是向上負責制，官員趨于規避風險(周雪光，2012)，行事邏輯隱含著“寧可不做事，也不要出事”的原則。在這一邏輯下，即便基層干部付出很大努力，一旦產業項目效果不明顯，或者受某種不可控因素的影響而失敗，不僅個人能力在領導和同行心中打了折扣，其個人操守和品行都有可能受到懷疑，直接影響基層干部的晉升。出于以上考慮，產業扶貧屬于“吃力不討好”的事，盡管產業的失敗不會給基層干部帶來經濟上的損失，但是基層干部出于規避政治風險的考慮也不會選擇產業項目，更傾向于扶貧資金從產業發展流向基礎設施建設。不僅D縣的干部有這種想法，其他縣的干部也有相同的觀點，認為“產業一投就沒”，扶貧資金應該主要投資于基礎設施建設。
（3）工具型關系理性：追求政績
基層政府的自利性很大程度上表現為政績追求。畢竟追求政績是基層政府干部保障其政治地位和實現職位晉升的重要手段，也是地方政府向上級政府爭取更多資源的策略(楊亮承，2016)。一方面，精準扶貧工作機制呈現壓力型體制特點，面臨著強有力的績效考核約束。在政績考核中，地方政府之間的差距極小，亮點工作能夠帶來制度化的考核加分，促進了基層政府打造亮點工作的積極性(陳家建等，2013)。另一方面，在向上負責制中，上級主觀判斷評價尤為重要(周雪光，2012)，上級對基層工作的評價主要來自于實地調研考察，所以在基層干部的語境中，上級檢查是展示自己工作成果的機會。在上級領導視察過程中，基層干部只有介紹亮點工作才能吸引領導的注意力，進而得到上級賞識，獲取政治資本。比起產業扶貧周期長、見效慢，風險大的缺點，基礎設施項目具有經驗成熟、項目周期短、工作量直觀等特點，在形成亮點、迎接考察等方面具有優勢，因此加強基礎設施建設已是基層政府應有之義。
需要補充的是，縣級政府的政績考核更多取決于市級政府，而且在“四到縣”體制下，省扶貧辦對縣級政府具體工作的約束有所減弱。以要求產業扶貧的資金投放比例而言，省扶貧辦并無太多有力的落實措施，只能威脅基層若不遵循其意圖則減少第二年的撥付資金，事實上這種約束在精準扶貧戰略要求各級加大扶貧投入的背景下難以發揮作用。因此在規避風險和追求政績的影響下，D縣扶貧項目的類型分配出現了上述結果。
2.項目的異化：價值型關系理性優先于科層理性
雖然項目制依附于科層制的權力賦予而帶有行政制度的特點，但關系理性使項目制出現了行政吸納政治的特點，行政科層體制一方面按照項目制既有的運作邏輯行事，另一方面貫徹了上級的政治意志，以及對自身利益的訴求，從而遮蔽、轉化和扭曲了項目設定的初衷(李祖佩，2015a)。原則第三條“村級活動中心建設扶持不超過25萬”，這條建庫原則屬于異化條款，源自于價值型關系理性起到主導性作用。價值型關系理性強調“倫理本位”，“倫”指“父子、夫婦、朋友、君臣”等關系，其個體之間的關系具有差序特征(紀鶯鶯，2012)。“差序格局”既包含了以自我為中心、親疏有別的關系網絡，也包括了縱向上尊卑長幼的等級秩序(閻云翔，2006；費孝通，2012)。這些觀念在體制內是被普遍認可的，如價值信仰一樣被參與者所遵循。在行政體制中，上下級的等級差異代表著權力和資本的差異，等級秩序中的“中心”是一個群體中位置最高的掌權者(閻明，2016)。縣域內早已形成以“四大家”主要領導為政治權力中心、向外差序遞減的政治關系圈層結構，其次是縣委組織部長、常務副縣長等重要崗位的副縣級干部，再往外圍則是一般的副縣級干部。
村級活動中心建設并不在A省扶貧資金管理辦法所規定的資金使用范圍之內，D縣依然分配了扶貧資金，原因在于村級活動中心建設是縣委組織部指派的“硬任務”，即在每個村配備一個面積不低于500平方米的活動中心，建設資金由鄉鎮自行解決。一個村級活動中心大約需要50萬元，一個鄉鎮則需要幾百萬資金。在財稅改革的背景下，鄉鎮財政捉襟見肘(周飛舟，2006b)，鄉鎮主要負責人集體向縣委組織部申訴沒有資金無法完成建設任務，縣委組織部則意圖整合各部門資金，其中就包括扶貧資金。關于扶貧資金能否用于村級活動中心，分管扶貧的縣委常委在一次縣長辦公會上明確地進行了否定，并提出組織部門不要占用扶貧資金，也希望縣扶貧辦能夠按規章制度行事。縣委組織部長掌控著科層干部人事晉升權，掛職的縣委常委盡管是縣扶貧辦的直屬領導，但在政治資本上的話語權上遠不如縣委組織部長。在等級差序觀念的影響下，扶貧辦干部遵從了縣委組織部長的指示。所以，執行項目庫包括了25個村級活動中心建設項目，并將其包裝為基礎設施項目，以規避上級審計和監督。由此可見，D縣扶貧項目異化的根本原因是價值型關系理性對基層干部的作用全面超越了科層理性，正式規章制度的約束力僅表現在項目被包裝為合規的類型，不過也反映了價值型關系理性具有一定的作用邊界。
3.項目的非均衡分配：科層理性優先于工具型關系理性
在各鄉鎮的資金分配中，一方面，縣級政府以貧困村的數量為基數分配資金，體現了科層理性的行為邏輯；另一方面，在庇護和趨利性的工具型關系理性的作用下，縣級政府對少數鄉鎮提供了特殊安排，使得各鄉鎮實際所得資金出現了較明顯的非均衡分配。
（1）工具型關系理性：庇護
庇護關系是在特定場域中不同利益主體之間的交換關系，可被界定為工具性友誼關系的一種特殊情況，其中擁有較高政治、經濟、社會地位的庇護者利用其影響力和資源向地位較低的被庇護者提供保護和利益，被庇護者則向庇護者提供一般性的支持和幫助作為回報(紀鶯鶯，2012;趙曉峰、付少平，2015)。庇護主義關系的根源在于資源的匱乏以及壟斷性分配模式(Oi，1985;紀鶯鶯，2012)，而且責任制鼓勵了上下級領導之間的私人聯系與庇護關系的形成與運作(王漢生、王一鴿，2009)。在縣級扶貧場域內，扶貧領導小組對扶貧資源具有壟斷分配的權力，鄉鎮依賴于縣級的分配，也會運用個人關系來影響項目分配的結果，這些制度安排和互動行為在參與者之間構建了庇護關系。
原則第四條“每個貧困村保證20萬資金”也是基層政府庇護鄉鎮利益的策略。此原則目的在于確保資金分配公平，但是容易導致“撒胡椒面”的現象，難以取得規模效益，這種資金分配方式與權力下放之前的分配方式并沒有區別。“四到縣”目的在于增強地方資金使用的靈活性，提升資金使用效率，目前的平均分配方式明顯與權力下放的目的相違背。即便如此，基層政府想改變資金分配策略也困難重重。首先，鄉鎮在財政約束和政績考核的雙重壓力下，不會放棄對扶貧資金的爭取。其次，鄉鎮多次獲取扶貧資金后，在預期穩定的基礎上已經將扶貧資金當作“預算內收入”的一部分，取消這部分資金會打亂鄉鎮的資金安排，引起鄉鎮對縣扶貧辦的不滿。在資源約束條件下，資源獲取的多少直接決定了鄉鎮年度工作指標完成狀況，并對個人的具有競爭性的政治資本產生影響。基層干部深知，如果鄉鎮之間資金分配差別太大，將不可避免地招致對個人的非議，更嚴重的是會造成扶貧辦與某些鄉鎮關系的惡化，這種現象的發生可以直接影響縣扶貧辦的聲望和政治資本。所以，基層政府傾向于采用一種相對公平的分配方式來庇護鄉鎮的利益，以換取政治忠誠和政治聲望。
原則第五條“每個鄉鎮都列入備選項目”也是基層政府受庇護關系影響下的產物。每個鄉鎮都想盡可能多爭取扶貧資金，扶貧辦在總資金量的約束下很難滿足所有鄉鎮提出的要求，出于庇護下級的考慮也不便直接拒絕，于是就和鄉鎮協商將增加的項目列為備選，能否被選中取決于總資金的約束和扶貧領導小組的討論意見。扶貧辦通過這種運作實現了責任轉嫁，這樣既能維護與鄉鎮黨政負責人的關系，又能顧及到領導小組的意見。而在扶貧領導小組討論過程中，扶貧辦主任重點推薦了K、S、T和U鎮。其中T鎮是縣扶貧辦主任的家鄉，K、S和U鎮的鄉鎮主要領導是曾經與縣扶貧辦主任一起工作過的同事。扶貧領導小組采納了縣扶貧辦主任的推薦，圖1反映了各個鄉鎮基礎設施項目資金分配狀況，K、S、T和U四個鄉鎮實際分配到的資金均大幅超過保底資金。
上述行動存在兩重庇護關系：一是扶貧領導小組對扶貧辦的庇護，二是扶貧辦對鄉鎮的庇護。上層機構為下層機構提供活動空間的庇護，以換取下級在其他政治事務上的服從與忠誠，表現在開展工作時的支持和上級意志的貫徹(李祖佩，2015a;趙曉峰、付少平，2015)。這種通過建立和維持個人關系所獲得的庇護關系蘊含了一般社會關系的情感和道德因素(紀鶯鶯，2012)，如信任、忠誠與聲望。從D縣的扶貧項目基層實踐可以發現，項目制的制度要求被既有地方關系結構所綁架，項目發包進一步強化了庇護關系結構(李祖佩，2015a)。不過在項目制的實際運作過程中，工具型關系理性的作用并沒有超越科層理性，行政科層制中的規章仍然主導著項目的“打包”和“發包”。
（2）工具型關系理性：趨利性
布迪厄認為，場域中各種位置的占據者通過采取各種策略，使用和部署各種資本來維持或者改變自身在場域中位置，而場域本身的運作需要依靠各種資本的交換及競爭來維系(楊亮承，2016)。場域中的參與者需要接觸那些資本存量高的占據者，從而增加自有資本，并規避損耗資本的行為。這種趨利避害的策略形塑了項目運作的政治機制(折曉葉，2014)，一方面實現了領導的意志，另一方面基層政府也借此實現了自身利益，只不過是在行政體制的既有邏輯之下發揮作用而已(李祖佩，2015b)。
原則第七條“兼顧縣委縣政府的其他要求”，體現了基層干部對諸多非正式規范的遵守，也是趨利性的一種主動選擇。這些非正式規范概括來說有以下幾個層面。一是重點照顧省、市、縣級黨政核心成員單位聯系的扶貧村；二是照顧現任市、縣級領導家鄉所在的村；三是支持縣里的重點建設項目；四是留取一部分資金供縣主要領導決策。這些規范可以分為兩類，一類是實施“戴帽項目”，一類是配合縣域重點工作。已有研究表明，帶有上級領導意志的“戴帽項目”有較高的溢出效益(折曉葉、陳嬰嬰，2011；李祖佩，2015b)，完成領導戴帽的項目可以給上級領導留下較好的印象，能為以后資金分配和個人晉升提供巨大便利。實施這些項目的目的在于維持良好關系，包括市縣之間的關系、縣與扶貧辦之間的關系等，這些關系的維護有利于基層政府獲取經濟資源和政治資源。在這種動機下，D縣增加了5個上級領導聯系村的扶貧資金，五個村分別屬于E、G、M、N、O鄉鎮，由圖1可見，這五個鄉鎮的實際所得資金多出保底資金不少。另外，政府自利還表現為基層政府整合項目資金，打造重點示范工程，以最大化地實現項目資金投入的行政績效(李祖佩，2015a)。現代農業園是D縣全力打造的重點工程，縣政府為了展現其農村工作的成果，突顯政績，通過整合各部門資金打造現代農業園所覆蓋的中心示范村。縣扶貧辦劃撥130萬資金用于中心示范村的基礎設施建設，以示支持縣領導的決策。D縣扶貧辦主任說：“現代農業園是縣委書記和縣長力推的政績工程，各科局在項目的安排上必須服從‘大局’，將資金配套到重點工作中，扶貧辦必須和縣里保持一致，也只能往里投項目”（D縣扶貧辦主任訪談記錄）。
圖1中，V鎮的實際分配資金遠超其他的鄉鎮則源自于此。V鎮有3個貧困村，保底資金是60萬，實際分配額度為215萬。其中，貧困村的項目只占到85萬，剩余130萬資金是用于V鎮境內的現代農業園建設，包括兩條水泥路項目和一個塘壩擴容項目。
4.小結
本文通過對D縣的扶貧項目庫建設過程的解構，揭示了項目制“打包”和“發包”過程中基層政府的行為邏輯。研究發現項目發包權和打包權的統合賦予了基層政府更大的“理性選擇”空間，已成型的關系和結構性因素決定了項目運作的機制。社會關系作用于科層制體系，行政科層制中的規則并非時刻有效，兩者構成了項目制的實際運行基礎。在社會關系和規章制度的多重約束下，科層理性和關系理性共同作用于基層干部的策略選擇，具體的影響途徑見圖2。通過權衡科層理性和關系理性的作用，筆者發現了以下規律。
（1）價值型關系理性優先于科層理性
國家實行“四到縣”的前提假設就是科層制的可操作性和有效性。科層理性認為官員對于關系的尋求都是徒勞的。但從D縣扶貧項目庫建庫情況來看，價值型關系理性在影響基層干部的行為過程中居于主導地位，項目因價值型關系理性優先而發生異化，將扶貧資金投向了資金使用合規范圍之外的項目。價值型關系理性主要從兩條途徑影響基層政府的策略選擇：一是長期實踐的經驗積累內化而成的慣習，二是以“倫理本位”為基礎的等級秩序觀念。
進一步而言，價值型關系理性優先于科層理性有其行動邊界：一是價值型關系理性所引發的行為在“謀公不謀私”的動機下可被科層制度所默許。當有充分合理的理由支撐時，可以利用申辯機制應對上級的督查與問責(呂方，2013)，實現對科層理性的超越，如基礎設施建設的需求較大而加大了資金投放比例。二是規章制度不完善誘發了價值型關系理性對基層政府治理行為的扭曲。不完善的約束機制降低了科層制度的違規成本，若違規成本過高，價值型關系理性的作用也會受到一定的限制，如D縣的項目實施區域基本都在貧困村。作為佐證，2016年多項扶貧政策的出臺，特別是層層簽訂脫貧任務責任狀，使激勵和問責機制得以進一步完善。在紀檢、審計、督查等部門的重點監督之下，D縣2016-2017年的扶貧項目庫得到了很大程度的矯正，過半數的資金用于光伏扶貧，基本沒有違規使用扶貧資金的情況。鑒于此，價值型關系理性優先于科層理性有一定的作用邊界，取決于科層制度的完善程度，主要是監督和約束機制。
（2）科層理性優先于工具型關系理性
雖然關系理性在實踐中對既有規則進行了自主性建構，但以特定功利目標為基本導向的工具型關系理性有著明確的行動邊界，“趨利避害”、追求政績、庇護結構都只是在一定范圍內靈活有效。項目制實踐中的“超越行政科層制”并不是主要方式便是佐證。在D縣的建庫案例中，項目在科層理性與關系理性的交互作用下發生變通，雖然基層政府也借此實現了自身利益，但是行政體制的既有邏輯發揮了主導作用。基層政府并不會逾越科層理性，表現為項目的性質沒有突破指導文件劃定的范圍，或行政科層制中的規則并沒有嚴格按照原有的層級次序運作而已(李祖佩，2015b)。以上均體現了科層理性優先于工具型關系理性的規律。
五、結語
精準扶貧要求“四到縣”的權力下放致使基層貧困治理機制發生了轉變。本文通過A省D縣2015-2016年度扶貧項目庫建設案例，從科層理性和關系理性的角度構建理性分析框架，揭示了D縣扶貧項目實施的內部邏輯，進而解釋項目為何發生了變通和異化，偏離了理性化的設計意圖，以及這種變通和異化是如何在“發包”、“打包”過程形成的。在理性分析框架下，筆者發現基層治理實踐遵從著一種超越韋伯之科層理性的理性邏輯，這種基層治理理性既包含非人格化的科層理性，也包含遵循差序關系原則的價值型關系理性和趨利避害的工具型關系理性。根據目標的不同將關系理性劃分為價值型關系理性和工具型關系理性，進一步揭示了項目制的實踐邏輯和基層政府的選擇策略。具體而言，基層政府的項目制實踐在科層理性主導下遵守規章制度，在科層理性和關系理性共同作用下變通執行，在價值型關系理性主導下超越了原本規則，異化了項目用途。通過權衡科層理性和關系理性對基層政府的作用，本文發現價值型關系理性優先于科層理性，而科層理性的作用優先于工具型關系理性。不過兩種關系理性均有一定的作用邊界，在強制度約束下，其作用將會受到限制。
基于本文的分析，理性分析框架提供了一個探尋精準扶貧基層實踐機制改進的突破口。政策設計應當重視基層的理性治理邏輯，只有讓基層干部所遵從的關系理性與科層理性趨于一致，才能有效地避免基層干部的行為偏離。達到這個目的的關鍵在于強化約束和監督機制：一方面是強化科層組織內部的考核機制，包括切實落實黨政一把手負總責的制度，使貧困地區各級領導意志聚焦于精準扶貧、精準脫貧，進一步強化做好精準扶貧工作的價值型關系理性，實現關系理性與科層理性的一致性。另一方面是建立外部評價的扶貧績效考核機制，讓獨立的第三方參與精準扶貧的考核。內部考核機制雖然一直存在，但在關系理性的影響下出現了考核形式化的問題。以獨立的第三方為評估主體能夠降低關系理性的影響，并根據評估結果問責約談排名靠后的省市縣。這些安排提高了各地對扶貧工作的重視，同樣可以實現關系理性與科層理性的趨同。
在研究層面，本文雖然是基于一個縣扶貧項目庫建設的案例分析，但所分析的項目制在扶貧領域的運作邏輯同樣適用于其他領域。通過分析基層實踐的運作邏輯，刻畫地方政府的理性治理行為，對理解基層治理邏輯與各個層面代理人行為有較大的參考價值，為進一步深化改革涉農工作的體制機制提供理論借鑒。本文的分析可以為中國項目制運作中的“關系”找到一個合理的定位和解釋。與西方社會相比，中國的“關系”作為一種非正式的制度安排發揮作用的空間和效力是不容忽視的。“關系”理論的運用已經對韋伯的“理性人”假說以及新古典經濟學“經濟人”假設提出了挑戰，也是對已有經濟理論的補充和完善。但是所有研究都有邊界，本文只是分析了縣級層面項目制的制度邏輯和實踐策略，而精準扶貧是系統工程，項目制實踐的利益方較多，其行動邏輯均有不同，如鄉鎮的自利性訴求與策略、村莊的自主性回應都是值得深入研究的領域，這也為后續研究提供了方向。總體而言，本文彌補了項目制和精準扶貧的研究缺陷，延展了關系理論在基層治理研究中的運用，也為后續研究提供了理論借鑒和經驗素材，并且有利于進一步明確精準扶貧過程中扶貧項目實施的基本脈絡，優化項目制在公共政策中所發揮的積極作用。
作者單位：中國人民大學中國扶貧研究院、中國人民大學農業與農村發展學院（殷浩棟、汪三貴）；國家開發銀行湖南省分行（郭子豪）
中國鄉村發現網轉自：《社會學研究》2017年第6期）
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