——對我國10個省調查的總報告
摘要：構建農村土地法律制度是解決“三農”問題的關鍵。研究、解決農村土地法律制度問題的第一步應是了解其實際運行狀況。對我國10個省近2000戶農民的田野調查統計結果表明，當前農村土地所有權的歸屬，土地承包經營權的取得、調整、流轉，農村土地的利用和保護，土地的征收，宅基地使用權的取得、流轉，農村土地糾紛的主體、成因及其解決途徑，農村婦女土地權益保護以及農村社會保障、公益事業管理等方面存在各種各樣的問題，有待逐步解決。
關鍵詞：農村土地法律制度 田野調查 調查報告
一、前言
為了解當前農村土地（農地）所有權的歸屬狀況，土地承包經營權的取得、調整、流轉的現狀，農地的利用和保護情況，土地征收中存在的問題，宅基地使用權取得、流轉情況，農地糾紛的主體、成因及其解決途徑，農村婦女土地權益的保護以及農村社會保障、公益事業管理等問題，“農村土地問題立法研究”課題組（以下簡稱課題組）各子課題負責人、主要成員與部分法學、管理學專業的博士研究生、碩士研究生分成5個調查組，于2007年5-8月在全國10個較有代表性的省份進行了歷時4個月的大規模田野調查。
在開展田野調查前，課題組對調查問卷和訪談提綱進行了深入的研討，數易其稿，最終結合試調查的反饋結果定稿。調查問卷含35個一級題目，其中部分一級題目包含子題目，共計77個題目。調查問卷的題型均為選擇題，選擇分單項選擇與多項選擇；訪談提綱所列內容涉及8個方面共有34個問題，訪談提綱為半結構式，即課題組提供訪談提綱供調查人員參考，調查人員可以根據當地實際情況自行決定具體訪談的內容。課題組在確定調查地點和調查對象時采用了多段抽樣與自然抽樣相結合的抽樣方法：首先，根據我國現行的行政區域劃分，選取了江蘇、山東、廣東、湖北、湖南、河南、山西、四川、貴州、黑龍江等10個農業發展水平不一的省份作為調查地點；其次，根據各省的地理位置、產業結構、地形地貌等因素選取3 個縣；最后，根據各縣的前述因素選取3個鄉鎮，每個鄉鎮選取2個村，每村隨機抽選10戶農民進行調查。其中，對中南財經政法大學“農村土地法律制度研究中心”設立在貴州、湖北兩省4縣的“鄉村試驗田”作了深度調研。
本次大規模調查采取問卷與訪談相結合的調查方法，原則上要求每村做10份調查問卷和1份訪談。調查和訪談對象主要是普通村民，也涉及少量村干部。此外，課題組還要求調查人員對樣本縣的基層人民法院進行訪談，以深入了解農村土地糾紛的現狀及其解決機制。
通過調查，課題組共回收有效問卷1799份、訪談記錄200余份、土地糾紛判決書幾十份、調解書以及其他相關材料近百份。課題組在對調查問卷進行整理后，將有效數據輸入專門制作的問卷統計軟件中進行數據處理并得出統計結果。課題組在10個省獲得的樣本數量如圖1所示。
圖1：各省樣本數量（單位：個）
二、調查統計結果與分析
（一）農地所有權歸屬狀況課題組對農地所有權歸屬問題的調查主要從以下兩個方面展開。
1、農民關于承包地所有權歸屬的現實認知
應當說，我國現行法律對農地所有權的歸屬規定得非常明確，即除法律規定屬于國家所有的以外， 農地屬于農村集體所有。在本次調查中，課題組的調查并未涉及國有農地，但調查統計結果顯示，農民對農地所有權歸屬狀況的認識比較模糊，甚或混亂，而且地區性差異較大。就全國范圍整體情況而言，面對“您認為您的承包地（田）的所有權是誰的？”這一問題，受訪農戶中有41.91%選擇“國家”，有29.57%選擇“村集體”，有3.56%選擇“鄉（鎮）集體”，有6.23%選擇“村小組”，但也有17.62%選擇“個人”。
從各省的情況來看，不同的省份差異較大。例如，廣東省和江蘇省分別有76.24%和66.11%的受訪農戶選擇“村集體”，而其他省份則有相當高比例的受訪農戶選擇的是“國家”，如在四川省，這個比例竟高達64.2%。不過，也有個別省份有相當高比例的受訪農戶選擇“個人”，如在黑龍江省，這個比例就高達31.67%。我們從訪談中了解到，不少地方的農民對“農地所有權”這個概念相當陌生，認為土地承包經營權就是所有權，并且混淆了國家所有與集體所有的內涵。從上述調查統計結果可以看出，有相當一部分農民認為承包地所有權的主體是國家。之所以會出現這種狀況主要是因為：（1）農民普遍認為村集體代表國家，甚或將其等同于國家機關；（2）國家公權力在農地權利運行過程中的強勢介入使得村集體基本上淪為基層政府的附庸，在農業稅減免之前更是如此。各省農民對承包地所有權“集體所有”存在認知上差異的原因也有兩個：（1）各地經濟、政治、文化等發展水平的不均衡，導致農民對法律的需求存在差異，從而影響了其對法律規定的了解程度；（2）村集體在不同地區所起的作用及行使的職能不一，導致農民對村集體的認知程度存在差異。
2、農民對承包地所有權歸屬的未來期望
無論經濟發展水平如何，在各個省都有相當多的農民在農地所有權未來歸屬的期望上傾向于個人所有；也有相當一部分農民傾向于國家所有、集體（含鄉鎮、村和村小組三級集體）所有，不過地區性差異顯著。其中，經濟發達省份的農民一般傾向于村集體所有，而經濟發展中等、經濟欠發達省份的農民則一般傾向于國家所有。具體而言，在課題組提出“您覺得農村的承包地（田）的所有權歸誰最好？”這一問題時，有46.41%的受訪農戶期望歸個人所有，有21.23%的受訪農戶期望歸國家所有，僅有22.18%的受訪農戶期望歸村集體所有，還分別有15%和5.05%的受訪農戶期望歸鄉（鎮）集體和村小組所有。 就各省的情況來看，期望農地個人所有的農民比例，除江蘇省較低外，其他省份大體相當。但是，在國家所有與集體所有的認同感上，各省份之間有相當大的差異，如廣東、江蘇、山東三省的農民傾向于村集體所有。其中，廣東和江蘇兩省受訪農戶對農村承包地歸國家所有的認同感很低，不到6%；而四川、貴州、湖南、湖北四省的受訪農戶卻對村集體所有的認同感又非常低，所占比例均不到9%，相反，對國家所有的認同感都在30%左右。
調查組在訪談中了解到，農民較強烈的土地“私有”情結是源于農民期望在關涉土地權利的問題上具有較強的話語權，并希望農地上的權利具有穩定性，自己在行使土地承包經營權時具有更多的自主性。另外，在農地所有權未來歸屬的期望上，也有相當一部分農民傾向于國家所有，尤其在經濟發展中等和經濟欠發達地區更是如此。這是因為農民已經充分認識到土地資源對自身利益的重要性，農民個體在土地問題的處理上有時還難以擺脫依賴心理，故其認可國家權力在土地權利運行中存在的必要性。同時，由于集體經濟組織的職能日趨式微，在現有的制度語境下對農民缺乏影響力，因此有相當一部分農民對“集體經濟組織”缺乏認同感。但是，在經濟發達地區，由于農民切身感受到集體經濟組織在現實生活中，特別是在經濟發展和公益事業中所起的重要作用，因此，他們傾向于認同“集體”而排斥“國家”。
值得注意的是，有關農地所有權的現行法律規定與農民的實際認知存在的差距，使得農民在遭遇土地糾紛而選擇司法救濟時陷入困惑，并對法院依法作出的判決感到難以理解，從而產生誤解乃至抵觸的情緒，進而影響到法院判決的有效履行，損害司法權威。農民關于農地所有權歸屬的未來期望對于在農地法律制度中合理確定國家、集體與農民三者的法律地位以及平衡與協調三者之間的利益沖突、重構三者之間和諧的法律關系，具有重要的參考價值。
（二）土地承包經營權問題
為全面了解土地承包經營權的實際存續狀態及運行機制，課題組針對土地承包經營權的調查主要圍繞以下四個方面展開。
1、承包經營自主權的享有情況
根據調查，農民承包土地后，其在種植糧食作物或經濟作物的選擇方面基本上享有自主權。至于涉及將承包地由種植業改為養殖業或漁業生產時是否須經過村集體或政府的批準，農戶之間分歧較大。面對課題組提出的“如果您想將承包地（田）改造成養魚池或用來植樹（苗）等是否應該經過批準？”這一問題，59.14%的受訪農戶認為應該經過批準，而39.08%的受訪農戶則認為無須經過批準。
至于在回答應當由誰批準這一問題時，在主張應當批準的受訪農戶之間存在較大的分歧。其中，認為應當由鄉（鎮）政府和村委會批準的受訪農戶最多，分別占受訪農戶的31.2%和35.71%。調查組在訪談中還了解到，目前農民在行使土地承包經營權時基本上沒有受到干涉，其自主性較強。這說明現行法律在保障農民承包經營自主權方面發揮了良好的作用。
2、農地承包經營合同的簽訂和證書發放
農地承包經營合同的簽訂使得農民和發包方通過合同的形式明確約定了各自的權利與義務，而承包經營權證書的發放則是對土地承包經營權物權性確認的法律憑證，故農地承包經營合同的簽訂和承包經營權證書的發放，對穩定和保護土地承包經營權具有重大的現實意義。在問及“您承包農地（田）時，是和誰簽訂的承包合同？”這一問題時，有4.67%的受訪農戶認為合同相對人是“國家”，而認為合同相對人是“鄉（鎮）集體”、“村集體”、“村小組”的受訪農戶所占比例分別為6.28%、58.48%、17.68%。 可見，大多數農民認同自己的承包經營合同是與村集體簽訂的。
在關于承包經營權證書發放的調查中，表示已經領到了該證書的受訪農戶只占66.98%。由此可知，土地承包經營權證書的發放工作完成得并不理想。調查組通過訪談了解到，部分受訪農戶之所以認為與其簽訂農地承包合同的相對人是“國家”，是因為其誤認為“村集體”是代表“國家”的。在承包經營權證書的發放上，不少地方沒有按照法律規定嚴格執行。出現這一狀況的主要原因有兩個方面：一是該地區存在的矛盾較突出，不得不進行土地調整，若發證則會對土地調整工作造成不便，如湖南??；二是該地區土地征收現象較為普遍，若發證則不利于土地征收工作的進行，如廣東省。
3、關于承包期限和土地調整
（1）承包期限。承包期限一直是土地承包經營權的一項重要內容，但當課題組提出“您認為對農地（田）的承包期限多長比較合適？”的問題時，各地農民對現行農地承包期限的法律規定看法不一，有的地區的農民對承包期的長短并不太在意，如河南省，而有的地區的農民對法律規定30年的承包期非常不滿，如山東省。對于承包期限，有14.23%的受訪農戶表示5年以內比較合適，有22.51%的受訪農戶表示10年以內比較合適，有31.24%的受訪農戶表示30年以內比較合適，還有8.39%的受訪農戶表示50年以內比較合適，甚至有20.84%的受訪農戶表示土地承包經營權的承包期應該“無限長”。課題組在訪談中深入了解到，農民在考慮承包期限長短這個問題時，更多的是從自己對土地的實際占有情況出發的，即更多的考慮的是承包期限的長短對自己當前利益的影響。
（2）土地調整。農民對土地調整的看法也存在較大分歧，對于“增人不增地，減人不減地”政策， 有的農民反應平淡，但有相當一部分農民深表不滿。面對“您認為‘增人不增地，減人不減地’的農地政策好嗎？”的問題，只有25.9%的受訪農戶認為“好”，有6.78%的受訪農戶認為“增人不增地好，減人不減地不好”，有8.89%的受訪農戶認為“增人不增地不好，減人不減地好”，認為“兩者都不好”的受訪農戶所占比例為56.03%?？傮w來看，對“增人不增地，減人不減地”政策表示不認同的受訪農戶所占比例為71.7%，這個數據不容忽視！
課題組通過進一步深度訪談得知，有些農村地區嚴格執行了政策、法律的相關規定，也有不少農村地區根據當地的實際情況，通過不同的方式（如排隊、留有機動地等）對政策性規定進行了些許變通。 課題組在訪談中還了解到，在某些地區土地調整問題已經成為一個焦點，不少家庭因人口減少而占有較多的農地，但更多的農戶卻由于人口增加而承包的土地未得到相應的增加，從而引發了土地占有不均衡的問題。這違背了農民樸素的公平觀念，致使不少農戶心存不滿甚或由此生怨。在貴州省，甚至占地較多的農民也能接受小幅調整。因此，有不少農民乃至基層干部、法官認為這一政策脫離了農村的實際，應予修訂。
4、土地承包經營權流轉
土地承包經營權流轉在全國各個省份均普遍存在，但各省土地承包經營權在流轉方式上具有較明顯的差異，特別是土地承包經營權流轉需要辦理的手續在各地都有所不同。以下調研考察是從流轉方式、流轉程序、影響土地流轉的因素和土地轉包情況等方面進行。
（1）流轉方式。《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）32條規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉?！钡牵谕恋爻邪洜I權流轉過程中，各種流轉方式適用的普遍程度存在較大差異。面對“您們村農地（田）流動有哪些方式？”問題，選擇“轉包”的受訪農戶占79.6%，選擇“互換”的受訪農戶占46.03%，選擇“抵押”的受訪農戶占4.39%，選擇“入股”的受訪農戶占8.5%，選擇“其他”流轉方式的受訪農戶占3.56%，還有15.12%的受訪農戶表示“沒有以上流轉方式”?？梢姡透魇嶋H存在的流轉方式而言，轉包與互換兩種流轉方式在各地較為普遍，抵押方式除黑龍江省有22.1%的受訪農戶表示在本村存在外，在其他各省則微乎其微。入股方式除在廣東省有64.09%的受訪農戶表示在本村存在外，在其他省份所占比例都很低。農民對土地承包權流轉方式的期望方面，選擇各種流轉方式農戶的比例由高到低依次為：轉包、互換、入股、抵押。值得注意的是，有21.29%的受訪農戶表示不希望流轉。另外，一些省份的農民對流轉方式的期望較當地土地承包經營權流轉方式的實際運行情況發生了很大變化：四川、貴州、黑龍江三省的農戶對“入股”表現出了較高的認同度，黑龍江省有40.33%的受訪農戶希望能夠以抵押的方式流轉。
調查統計結果還顯示，全國各省土地承包經營權流轉的程度與當地經濟的發展狀況和人口流動狀況具有較高的關聯度，即經濟發達、人口流動頻繁省份的土地承包經營權流轉的程度較高。
（2）流轉程序。根據課題組的調查，在實踐中，轉包、互換的流轉方式的程序比較簡單，而入股、抵押等流轉方式的程序比較繁瑣。具體情形如圖2所示。此外，對于抵押和入股兩種流轉方式，各省規定需要辦理的手續也不統一。例如，山東省規定土地承包經營權的抵押全部要經過政府批準，這充分說明當地政府對抵押的嚴格管制。
圖2：各種流轉方式需要辦理的手續（單位：%）
《農村土地承包法》第37條對土地承包經營權流轉程序作了簡要規定。然而，調查統計結果卻表明，關于土地承包經營權流轉合同一般條款的規定并沒有在農村得到很好的貫徹。由于土地承包經營權的流轉更多的是在“熟人社會”的制度語境下展開，因此，只要流轉沒有嚴重違反法律的規定村委會一般不會主動介入。
（3）影響流轉的因素。為了弄清楚影響流轉的因素，課題組提出了“您會在哪些因素的影響下把自己的承包地（田）流轉出去？”這一問題。調查統計結果顯示，在“土地收入不是主要生活來源”的情況下會把土地流轉出去的受訪農戶所占比例為44.58%，在“土地流轉的收入比較高”的情況下會把土地流轉出去的受訪農戶所占比例為35.02%，在“法律政策有規定”的情況下會把土地流轉出去的受訪農戶所占比例為24.9%。由此可見，目前農民是否將承包土地流轉出去主要取決于該承包土地對其所具有的社會保障功能的程度。同時，增收等經濟因素對農民土地流轉行為的抉擇也有較大的制約作用。
（4）轉包情況。關于轉包問題，課題組進行了專門的調查，旨在了解流轉的現狀及發展趨勢。在課題組提出“您有沒有把承包地（田）轉包給他人種呢？”這一問題時，表示將承包土地轉包給他人的受訪農戶所占比例為23.01%，表示沒有將承包土地轉包給他人的受訪農戶所占比例為74.87%。其中，有償轉包承包土地的受訪農戶所占比例為59.18%，無償轉包承包土地的受訪農戶所占比例為33.33%
可見，目前農民承包的土地多為自己耕種，但經濟的發展、農民外出就業機會的增加，使得農地的社會保障功能有所減弱，導致將近1/4的農戶全部或部分轉包出自己的承包土地。調查組在訪談中發現，農民之所以不愿意把承包土地轉包出去，主要是基于以下三個原因：其一，承包土地一般不多，某些地區又在一定程度上實現了農業機械化，勞動強度較之以前有所降低，有老人在家里照管一下即可；其二，承包土地轉包的收益不高，在仍然主要依靠農地解決生活來源和社會保障的情況下，農民還是不愿意放棄耕種“足以確?？诩Z”的農地；其三，多數農民在外打工的收入不穩定且不是很高，使得他們很難成為“專業化”或有穩定收入的打工者，只能演變為游走于務工與耕作之間的“兼業化”的“兩棲”農民。由此可見，轉包或流轉問題不是僅僅依靠完善土地承包經營流轉制度就能夠解決的，還需要制訂相應配套制度與政策予以推動。
（三）承包土地的利用和保護問題
調查統計結果顯示，承包土地的保護和利用狀況不容樂觀！近幾年來，不少地方都出現了在耕地上建窯、建墳和建房的現象，而在耕地上挖砂、采石、采礦、取土的現象也占有一定比例。有41.47%的受訪農戶認為本村的耕地肥力下降或水土被污染，而其中認為該情形嚴重的受訪農戶所占比例為46.38%，認為該情形不嚴重的受訪農戶所占比例為51.88%。耕地拋荒的現象雖然仍然存在，但受訪農戶普遍反映該情形并不嚴重，其所占比例為13.72%。有個別地區出現了隱性拋荒（如承包土地種一季， 閑置一季）和變相拋荒（如在承包土地上種植樹木，以便今后不再耕種）的現象。盡管如此，在實踐中相關政府部門對擅自改變承包土地用途沒有監管或監管不力的現象較為突出。具體情形如圖3所示。
圖3：承包土地利用中存在的問題及其監管情況（單位：%）
此外,課題組對近5年來受訪農戶耕種的承包地(田)的數量也進行了考察,有66.7%的受訪農戶表示“沒有變化”，有23.01%的受訪農戶認為實際耕種的土地減少了，有8.73%的受訪農戶表示耕種的承包土地增加了。受訪農戶耕種的承包土地增加的原因主要是因“轉包了別人的土地”（75.8%）、“為親戚朋友代耕”（17.83%）和“人口增加調整了土地”（15.92%）,實際耕種的承包土地減少的原因主要是因“人口減少而調整了土地”（16.18%）、“國家征收征用土地”（27.05%）、“退耕還林還草”（8.94%)、“流轉給其他人”（25.6%）、“自然災害毀損承包地”（9.9%）、“自家建房”（2.9%）、“鄉鎮企業或工業開發區占了承包地”（10.63%）和“村里人口增加，土地數量不變或減少”（21.98%）。上述現象及數據一方面反映出當前承包土地的流轉比較普遍，另一方面也反映出農村社會普遍的人地矛盾愈來愈尖銳。
在與農戶訪談時，課題組還發現在承包地利用和保護方面出現的種種問題。而這些問題一方面是因農民的耕地保護意識不強和經濟利益的驅動造成的；另一方面，則是因為城市化和工業化的迅猛發展使得耕地的受到較為嚴重的污染造成的。而且，相關監管部門沒有很好地履行相應的職責，客觀上放任了亂占耕地、水土污染現象的發生和泛濫。在承包地利用和保護方面，如何完善相關立法，更充分地發揮司法機關和基層政府的作用，還有待認真檢討。
（四）土地征收問題
土地是農民賴以生存的根基，而土地征收關涉土地所有權的轉移，對農民的生存、生活具有重要的影響。在本次調查中，課題組關于土地征收的調查主要從以下四個方面展開。
1、土地被征收的數量
土地征收在此次被調查的農村中雖然不是普遍現象，但也不容忽視。據調查，有約1/3的受訪農戶表示其所在的村存在土地被征收的現象。調查組從訪談中了解到，土地征收隨著城市化進程的加快而逐漸增多，并且土地征收的發生與所在村的地理位置和經濟發展水平有較強的關聯度，即靠近城市周邊和經濟水平發展較快的農村，其土地被征收的概率高于地理位置較偏僻、經濟水平發展相對落后的農村。 同時，農民對土地征收的態度因土地被征收的目的不同而有所不同。具體而言，對于完全以公益事業為目的的土地征收，農民一般持支持態度；而對于以商業用地為目的的土地“征收”，農民的態度就比較復雜，農民是否支持該類土地征收往往與其能否從中獲得應有的合法權益以及該用地是否將對當地環境造成污染不無關聯。
2、土地征收補償款的分配與發放
農民雖然深知補償款無法解決其失地后的生活來源等根本問題，但在不得不接受上述兩種征收的現實面前，往往以獲得合理的補償為底線。隨著對農民合法利益保護的加強，對失地農民給予合理的土地征收補償也越來越受到重視。調查統計結果顯示，有78.78%的受訪農戶表示獲得了相應的土地征收補償款，但仍有12.17%的受訪農戶反映根本沒有獲得過補償款，另有5.57%的受訪農戶則表示不清楚是否獲得了補償款。在對已獲得土地征收補償款的受訪農戶作進一步調查時發現，有52.17%的受訪農戶表示其所在村主要是按照被征收土地的數量分配被補償款的，而分別有13.39%、9.22%的受訪農戶表示是按照人口及土地數量的綜合因素和單純按人口的數量分配補償款的，另有3.48%的受訪農戶則表示不清楚補償款是如何分配的。
雖然《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）和其他相關法規、規章都對征收補償的程序、標準、監管作了較為明確的規定，但調查組通過訪談發現，大多數農民對征收補償款的確定、發放等具體情況并不了解。由于征收補償款的發放直接關系著農民的切身利益，因此如何真正做到公平補償并合理界定“公共利益”頗值得學術界和實務界展開進一步的務實性探討。同時，在實踐中還需加強有關土地征收補償的法律宣傳和程序監督，以使補償款的分配與發放成為實現“良性”土地征收的重要途徑。
3、土地被征收農民的主要生活來源
對土地被征收農民主要生活來源的調查也成為本課題組關注的一個重要問題。在受訪農戶中，有 39.13%的受訪農戶表示土地被征收后的主要生活來源是打工或經商，有31.48%的受訪農戶表示土地被征收后的主要生活來源仍依靠務農，選擇以土地征收補償款為主要生活來源的受訪農戶僅有13.22%，另有1.57%的受訪農戶表示土地被征收后已經喪失了生活來源。調查組在訪談中發現，政府除發放土地征收補償款外，能提供給農民的其他安置措施十分有限，而依靠打工維持生活的農民普遍對其晚年或沒有勞動能力時的生活保障感到憂慮，對生活前景缺乏足夠的信心。不過，雖然土地征收補償款十分有限， 并且也不可能成為農民未來持久生活保障的唯一途徑，但對沒有其他生活保障來源的農民而言卻是十分寶貴的。因此，在當下切實關注失去土地的農民的生活狀況并盡快完善相應的保障措施無疑有著重要的現實意義。
4、失地農民的生活現狀
課題組在調查中發現有14.12%的受訪農戶表示其所在的村存在失地農民。農民完全喪失土地的原因比較復雜，具體而言，有33.46%的農戶是因為國家、集體建設占地導致完全失地，有11.81%的農戶因規模經營而完全失地，因退耕還林和農民自建房而導致完全失地的比例均為2.76%，因其他原因導致完全失地的比例竟高達41.34%。對非因自身原因喪失土地的農民的主要生活來源的調查結果顯示，依靠自己打工、經商或轉包他人土地為主要生活來源的農戶比例高達62.2%，而依靠政府補償、政府安置和失地保險的農戶僅分別占4.33、0.79%和0.39%。不過，由于失地農民大多數已不在當地生活，因此， 對該問題的調查主要限于本村村民的客觀陳述，存在一定的局限性。但是，種種現象表明，現實中雖然農民完全失去土地的現象并不普遍，但因該部分農民的生活一般都比較困難，因此，仍需對失地農民的利益保護給予特別重視，并應當建構一種有利于失地農民利益保護的制度。
（五）承包地糾紛及其解決情況
由于承包地糾紛能否得到有效解決是農民合法土地權益能否得到切實保障的重要判斷標準，因此， 課題組對承包地糾紛問題就以下方面展開了調查。
1、承包地糾紛產生的原因
根據課題組的調查，有63.04%的受訪農戶表示其所在的村沒有發生過土地糾紛，有35.74%的受訪農戶表示本村發生過承包地糾紛。通過對承包地糾紛發生原因的進一步調查發現，在表示本村發生過承包地糾紛的受訪農戶中，有33.44%的受訪農戶反映糾紛的發生原因是承包地分配不合理，有19.6%的受訪農戶反映糾紛是因農民將承包地流轉而引起的，有10.42%的受訪農戶反映糾紛是因為土地征收補償不合理造成的，有9.95%的受訪農戶反映糾紛是因為村集體調整土地不合理而造成的，還有6.38%的受訪農戶反映糾紛是因為拋荒戶返鄉討要承包地造成的。除此之外，選擇因其他原因導致承包地糾紛的受訪農戶所占比例為35.61%，此處所謂的“其他”原因，經即時訪談得知，主要是指相鄰承包地的邊界不清。其他訪談獲得的材料也證實承包地邊界糾紛為農村承包地糾紛之常態?？梢?，承包地糾紛在農村社會發生的原因呈多樣化趨勢。
2、承包地糾紛的主體
在對發生承包地糾紛主體的調查中，有62.05%的受訪農戶表示該類糾紛發生在農戶之間；有26.28%的受訪農戶表示該類糾紛發生在農戶與村民委員會之間；表示該類糾紛發生在農戶與鄉（鎮）人民政府、開發商和縣級以上人民政府等部門之間的農戶所占比例非常低，分別為3.11%、2.95%和0.62%。據此可知，承包地糾紛主要發生在農戶之間，從法律上看主要表現為平等主體之間的民事糾紛。
3、承包地糾紛的解決機制
為了解承包地糾紛的解決途徑，課題組在調查中提出了“你們村承包地糾紛一般通過什么方式解決？”這一問題，在表示本村存在承包地糾紛的受訪農戶中，有高達67.19%的農戶反映該類糾紛是通過村委會調解解決的，另有19.13%的農戶反映該類糾紛由農戶與農戶之間協商解決，而將向人民法院提起訴訟或上訪作為解決承包地糾紛途徑的農戶比例分別為1.09%和1.56%。這一調查數據在課題組對各地基層人民法院所做的訪談中也得到了印證。大多數基層人民法院反映，每年受理的承包地糾紛案件的數量較少，如貴州省清鎮市人民法院在2005年、2006年受理的承包地糾紛案件分別為3起和5起。另外，由于村委會調解成本低，且村干部對本村土地、人員的情況十分熟悉，也有一定的威信，有利于在處理糾紛的基礎上維系爭議雙方賴以生存的社會關系，因此，大多數因承包地發生糾紛的農戶選擇了村委會調解這個途徑。而訴訟這種公力救濟的方式在當前承包地糾紛解決中所發揮的作用具有較大的局限性。那么，農民認為采用哪種方式解決承包地糾紛最好呢？通過調查發現，認為以村委會調解解決土地糾紛最好的受訪農戶所占比例為54.28%，認為采用雙方當事人自行和解最好的受訪農戶所占比例為30.02%，認為到人民法院訴訟、上訪或以其他方式解決承包地糾紛最好的受訪農戶所占比例分別為6.53%、1.4%和3.27%?？梢姡r民選擇采用訴訟等方式解決承包地糾紛的意愿仍然較低。課題組在訪談中得知，受傳統觀念的影響，農民對訴訟有抵觸情緒，并且在求助于訴訟時還面臨著經濟上的困難。
（六）宅基地使用權問題課題組對宅基地使用權狀況的調查主要集中在以下三個方面。
1、農民占有宅基地的數量
改革開放以來，我國關于農村宅基地使用權的法制建設取得了重大進步，但也存在不少問題，因此， 需要進一步了解農村宅基地使用權制度運作的現狀，以便對該制度加以完善。本著“合理用地、保護耕地”的指導思想，《土地管理法》和國土資源部發布的《關于加強農村宅基地管理的意見》等法律、法規和規章都反復強調：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”。課題組以該規定為基礎提出了“你們家現在有幾處宅基地？”的問題，有90.11%的受訪農戶表示自己僅有一處宅基地，表示自己有兩處宅基地的受訪農戶有7.78%，表示自己有三處和三處以上宅基地的受訪農戶也分別有0.83%和0.44%?？梢姡耙粦粢徽敝贫鹊玫搅溯^好的執行，但也存在超占、多占宅基地的現象。通過訪談，調查組發現，農民擁有兩處及兩處以上宅基地往往存在一定的歷史原因，而近年來新增的占有兩處以上宅基地的情況較少。此外，由于我國各省農村的情況差異很大， 因此，各省規定的每戶宅基地面積標準也有所不同。根據課題組的訪談可知。大多數農戶的宅基地都沒有超出規定的面積，但也有一些省份存在較嚴重的超標現象，如在山西省的農村，有許多農戶的宅基地面積達到500-600平方米，有的甚至超過1000平方米。因此，強化“一戶一宅”制度的執行力度并加強監管，顯得十分重要。
2、 宅基地使用權的取得根據和宅基地使用權證的發放
在各地，宅基地使用權的取得根據是什么是課題組關注的問題之一。當課題組提出“在你們村，根據什么取得宅基地？”的問題時，有26.07%的受訪農戶表示是根據“兒子的數量”取得，有24.07%的受訪農戶表示是根據“子女的數量”取得，而表示“有錢就可以多買”、“權力大、地位高的人就可以多要”的受訪農戶分別為14.12%、5.17%，還有36.41%的受訪農戶表示是依據其他標準取得宅基地的。就各省的相關狀況進行比較發現，在山東、河南兩省根據“兒子的數量”取得宅基地的情形最為普遍，所占比例分別為73.03%和79.78%；在廣東省有72.38%的受訪農戶表示主要是根據“子女的數量”取得宅基地；而在貴州省則有40.33%的受訪農戶表示“有錢就可以多買”宅基地，在各省中比例最高?？梢?， 宅基地使用權的取得依據在不同的省份是不同的，而且呈現出多樣化特征。
宅基地使用權證是農民享有宅基地使用權的基本憑證。根據課題組的調查，有72.54%的受訪農戶表示已領到了宅基地使用權證，有18.79%的受訪農戶表示未領到宅基地使用權證，部分領到、部分未領到宅基地使用權證的受訪農戶有1.95%，不清楚是否領到宅基地使用權證的受訪農戶則有5.45%。從各省宅基地使用權證的發放情況看，該項工作完成得最好的是黑龍江和江蘇兩省，其分別有99.45%和96.11%的受訪農戶反映領到了該證，而廣東省的宅基地使用權證發放工作完成得很不理想，有56.35%的受訪農戶反映未領到該證?？梢姡谟行┦》?，宅基地使用權證的發放工作還有待重視和加強。
為保護耕地“現行政策和法律對宅基地使用權的取得設定了日趨嚴格的條件，加之宅基地本身的稀缺性，各地農村出現了規避甚至公開違反法律占用、破壞耕地的嚴重現象。有鑒于此，學術界提出了通過收費控制宅基地擴張的方案，以保護耕地，提高土地的利用效率。為了考察農民對該方案的接受程度， 課題組提出了“您認為取得宅基地是否應當繳費？”這一問題，絕大多數受訪農戶認為取得宅基地“不應繳納任何費用”或“只應繳少量的手續費”，其中選擇“只應繳少量手續費”的受訪農戶所占比例為48.36%，選擇“不應繳納任何費用”的受訪農戶所占比例為36.69%，選擇“應按買賣宅基地的價格繳費”的受訪農戶所占比例很低，不足15%?？梢?，絕大多數農戶仍然傾向于無償或低價取得宅基地使用權，通過將宅基地使用權市場化，控制宅基地擴張的方案恐怕難以為農民所接受。
3、宅基地使用權的使用、流轉狀況
宅基地使用權的目的僅限于建造自家居住的房屋，而不能為經營目的而建造房屋。但是，在課題組提出“在你們村，宅基地可以用作專門建住房以外的經營性用途嗎？”問題時，有43.3%的受訪農戶表示不能將宅基地用作建住房以外的其他用途，有38.02%的受訪農戶表示可以將宅基地用作建住房以外的其他用途，還有16.29%的受訪農戶表示不清楚或不愿意明確回答是否能夠將宅基地用作建住房以外的其他用途。其中，在四川、黑龍江、湖北和湖南4省均有超過一半（分別為51.7%、54.14%、55.25%、54.64%）的受訪農戶反映其所在村的宅基地可以專門用于建住房以外的經營性（主要是辦小商店、小飯館或小規模養殖、小作坊、修理店等）活動，具體比例分別為51.7%、54.14%55.25%和54.64%。由此可知，在廣大的農村，宅基地的使用目的并不完全符合法律的規定。
法律不僅對宅基地的使用目的作出了明確的限制，而且對宅基地使用權的流轉也作出了限制。但是， 面對“你們村有人將宅基地轉給其他人使用嗎？”問題時，有36.35%的受訪農戶表示本村有轉讓宅基地使用權的行為，有62.84%的受訪農戶則表示本村不存在此種行為。此外，《土地管理法》和相關法規雖然明確規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，但課題組調查時發現，表示其所在的村有轉讓宅基地使用權行為的受訪農戶中，有29.51%的農戶反映轉讓宅基地使用權后可以再申請到宅基地，有47.55%的農戶反映沒有再申請到宅基地，而另有20.03%的農戶則表示“不清楚”。
總體而言，在現實生活中宅基地使用權制度的運行存在一定問題，宅基地被挪作他用或假宅基地之名行經營性使用之實的現象時有發生，并且宅基地使用權的流轉制度也極不規范，有待立法的強化。
（七）農村婦女權益保護問題
農村婦女權益保護問題一直是一個困擾各方的難題，課題組在調查中主要考察了農村婦女的土地權益保護問題。
1、出嫁婦女土地權益的保護現狀
根據對農村婦女出嫁后，發包方（如村集體）對原來分配給該出嫁婦女的承包地在承包期內的處理方式的考察，課題組發現，出嫁婦女的土地權益沒有得到有效的保護。具體而言，有15.23%的受訪農戶表示婦女“在出嫁后戶口遷出時由發包方收回”，有4.61%的受訪農戶表示婦女“出嫁后無論戶口是否遷出均由發包方收回”，有9.06%的受訪農戶表示“如果該女孩在婆家村（組）取得承包地，則收回；否則不收回”，有58.48%的受訪農戶表示“無論何種情況，由女孩的家人繼續承包”，還有11.73%的受訪農戶表示其所在的村采用了“其他”的處理方式?？梢姡黾迡D女的承包地多由其家人繼續承包，在少數地區由村組收回，而由婦女自己繼續承包的情況非常少見。即使名義上由該婦女繼續承包，在多數情況下， 其也不能有效行使權利，原因有二：第一，耕種不方便；第二，以戶為單位承包的土地是家庭財產的重要組成部分。在我國農村社會當前的倫理背景下，婦女既然已嫁出便不能對家庭財產主張權利，否則極易引起因獲得財產而斷絕親情關系之嚴重后果。
根據《農村土地承包法》第30條的規定，如果出嫁婦女在新居住地即婆家所在村（組）分得承包地，那么即便喪失在娘家所在村的土地承包經營權也不影響其享有的土地權益，但有66.7%的受訪農戶表示娶進來的媳婦在本村不會分到承包地，而僅有9.67%的受訪農戶表示娶進來的媳婦在本村會分到承包地，還有9.89%的受訪農戶表示如果該婦女原來的土地已被收回就應分給承包地，否則就不分?？梢?， 出嫁婦女在新居住地事實上很難分到承包地。出嫁婦女土地權益的保護與“增人不增地，減人不減地”政策具有密切的關聯。在某些嚴格執行“增人不增地，減人不減地”政策的省，如貴州、廣東和山西等省，幾乎所有嫁入婦女都不會分到承包地；而在普遍有機動地或進行小調整的省，如山東和河南兩省，嫁入婦女分到承包地的比例較高，分別為28.09%和38.76%。該情形充分反映出《農村土地承包法》關于婦女土地權益的保護在農村所處的尷尬境地。
2、農村離婚、喪偶婦女土地權益的保護現狀
課題組的調查發現，農村婦女離婚后，其土地承包經營權也沒有得到有效的保護。在農村，婦女離婚后一般都會返回娘家居住。如果她在婆家有承包地，那么其承包地多由其前夫繼續耕種，很少由該婦女繼續耕種，而其在娘家一般也不會取得承包地。調查統計結果顯示，對于本地婦女離婚回娘家其承包地如何處理的問題，有52.7%的受訪戶表示“由其前夫繼續承包”，有15.56%的受訪農戶表示“由該婦女繼續承包”，有10.62%的受訪農戶回答由“發包方收回”，有7.5%的受訪農戶表示“如果其在娘家村取得承包地（田）的，則收回，否則，就不收回”；還有12.23%的受訪農戶表示村里沒有這種情況或者由離異者商量由誰承包。特別值得注意的是黑龍江省，該省農村婦女離婚后仍由該離婚婦女繼續承包的比例為62.98%，遠高于全國15.56%的平均水平。這主要是因為黑龍江省人均土地多，人們的土地權利意識強，即使離婚婦女自己不能或不方便耕種，轉包出去也能獲得較高的收益。
然而，與上述情形不同，在喪偶的情況下，婦女的土地權益得到了較好的保護。根據課題組調查， 如果喪偶婦女未改嫁，有82.55%的受訪農戶反映其丈夫的承包地由該婦女繼續承包，其已故丈夫的承包地由發包方收回或由丈夫的父母、兄弟承包的比例則比較低，分別為11.06%和0.94%。
（八）農民社會保障問題
1、農民對社會保障的需求
調查組主要考察了農民對農民失地保險、農村醫療保險和農民養老保險的需求問題。調查統計結果顯示，農民對這三種社會保障制度的建立均有迫切需要。有84.84%的受訪農戶表示需要農民失地保險， 有96.57%的受訪農戶表示需要農村醫療保險；有94.36%的受訪農戶表示需要農民養老保險。
在受訪農戶中有很多農民對于失地保險尚不了解，調查開始時許多農戶對農民失地保險制度的建立持無所謂的態度，但經調查人員對失地保險的內涵予以解釋后，許多農戶便表現出極其濃厚的興趣，即使是遠離城市的純農業區的受訪農戶也不例外。
農民對于農村醫療保險的認知因農村合作醫療制度的推廣相對較為準確。由于醫療費是現階段農民背負的重擔之一，因此，有相當多的農民看不起病、不敢看病，而合作醫療制度的建立給他們帶來了希望。但是，課題組在訪談中發現，現存合作醫療制度也存在不少問題，農民對該項制度的意見頗多，其中主要問題有：定點服務，沒有競爭，藥價高昂；定點報銷，可報銷項目少，報銷額度低；醫院級別越高，報銷比例越低。不過，雖然農民對合作醫療制度存在一些不滿，但他們對該制度仍有較高的認同度。上述情形說明，農民對合作醫療制度的推行是比較歡迎的，不過該制度中存在的問題也亟須解決，而農村醫療保險制度的建立可望成為完善合作醫療制度的一項重要舉措。
對于農民養老保險制度，雖然部分受訪農戶表示沒有聽說過，但都能很快理解它的內涵，并且也希望能盡快建立該種制度。課題組調查發現，由于人多地少，農業生產的比較效益低，現在農村里的很多年輕人都已外出打工，因而有不少60歲以上的老年人竟然成了種地的主要“勞力”，有些老人甚至到了80多歲還在種地。老人之所以成為主要的種地“勞力”，一個重要的原因就是他們沒有其他的生活來源。 因此，大多數農民表示迫切希望建立農民養老保險制度。
2、農民對社會保障資金來源的選擇
建立農民失地保險、農村醫療保險和農民養老保險等制度，首先需要解決的就是資金的籌集問題。 選擇由國家出資或由國家、集體、個人共同出資的農戶占多數。由于在多數農村地區集體經濟虛無，因此很多受訪農戶能夠體諒集體的困境，較少受訪農戶選擇單純依靠集體經濟的財力來建立上述各種社會保險制度。同時，絕大多數受訪農戶也表示，完全愿意也應該由農民自己出資來建立上述各種社會保險制度，但由于自身經濟能力十分有限，因此，依靠自己岀資建立這些社會保險制度并不現實。出于無奈，受訪農戶大多傾向于選擇依靠國家出資建立各種農村社會保障制度。
（九）農村公益事業問題
農業稅費取消后，大多數村集體資金的來源基本斷絕且負債累累，僅靠財政轉移支付維持日常運轉，從而無力承擔耗資頗大的鄉村公益事業。同時，隨著村莊合并，村干部的數量也在減少，他們對村民的動員能力也日益減弱，以致現在村干部的基本定位是調解糾紛的“救火隊員”，再無更多精力管理公益事業。
調查統計結果顯示，農業稅費取消后，農村公益事業基本上還是由村委會負責管理，由鄉（鎮）政府和村民小組管理的比較少。在農村公益事業建設實際由誰出資方面。受訪農戶的選項比較分散。這反映了當前農村公益事業建設客觀出資主體呈現出多元化傾向。當課題組問及農民心目中理想的出資主體時，農民最傾向于依靠國家財政解決農村公益事業建設的資金難題，而對村委會和自身出資缺乏信心。受訪農戶對農村公益事業期望的出資方式的具體統計結果如圖4所示。
圖4：農村公益事業現實出資方式與農戶期望的出資方式對比圖（單位：%）
由農民岀資進行公益事業建設時所需資金現在基本上依靠“一事一議”方式收取。由于國家減輕農民負擔的政策已經深入人心。農民的權利意識也明顯增強。因而調查中沒有發現集體借“一事一議”搭車收費的情況。 但是，以“一事一議”方式所獲款項極其有限，難以從根本，上解決農村公益事業的建設問題。此外，各地對以“一事一議”決定事項設定的否決比例太低，僅僅只要有1%（甚至更少）的人不同意，則該議項將不能通過，此舉更使農村公益事業建設的籌資舉步維艱。相當多的鄉（鎮）、村兩級干部認為國家糧食直補款本身較少，不能對農民增收起到根本性作用從而建議將該款項集中起來用于公益事業，以解決公益事業資金籌措困難的問題。課題組在調查中還了解到，大部分村民有為公益事業出資的意愿，但前提是自己能夠獲得收益。需要指出的是，對于各種集資，村民最擔心的問題是資金的使用、管理問題，即如何保證集資款能夠真正用到公益事業上，而不是用來償還村級債務，甚至被貪污、挪用?？梢?，一些地方的村民對村委會等組織缺乏基本的信任，希望建立切實可行的監督制度。
三、調查結論
（一）關于承包土地所有權的歸屬
在承包土地所有權歸屬的認知方面，有將近半數的受訪農戶認為其承包土地屬于國家所有，尤其是在四川、貴州和湖南三省，持該種看法的受訪農戶甚至超過了半數，這種現象與現行法律規定的農村集體所有制度產生了較大的偏差。結合訪談和課題組以往的調查結果來看，該現象的產生一方面與農民對承包土地所有權的法律概念缺乏正確的認識有關；另一方面，也在一定程度上反映出國家公權力不當介入農村土地權利運作造成了消極的影響，同時也是村委會對有關法律規范的誤讀或其借國家權力給農民施壓的結果。
課題組在對承包土地所有權的歸屬期盼予以考察時發現，竟有近半數的農民傾向于未來承包土地所有權歸農民個人所有。不過，對此結論的深度訪談交流的反映值得注意，即被訪農民之所以傾向于“承包地私人所有”，在一定程度上是因為他們將完整的土地承包經營權等同于土地所有權。這反映出農民對土地承包經營權的物權性和穩定性的期望與需求。
此外，在經濟發展中等和經濟欠發達地區，農民對農民集體缺乏足夠的認同感，這種狀況應引起法律制度設計者與研究“三農”問題的學者們深思。
（二）關于土地承包經營權
隨著法律、政策對農民土地權益保護的日益強化和農民法律意識的逐步提高，目前農民的土地承包經營自主權基本得到村集體和基層政府的認可，簽訂土地承包經營合同已成為我國廣大農民承包土地的普遍做法，但土地承包經營權證書的發放工作仍然存在一些問題，有少數農民沒有領到該證書，發證工作還存在死角。
法律上關于土地承包經營權承包期限的規定體現了“增人不增地，減人不減地”政策的精神，但因其在實施中缺乏必要的彈性，并且沒有科學合理的配套制度消解該制度的缺陷，以致“土地承包期限30年不變”的規范在農村的運行引發了較多的問題。為解決矛盾，不少農村通過變通、規避法律政策，在承包期限內對承包土地進行了所謂適當的調整，這已經成為不容忽視的現實存在。因此，我們應對“土地承包期限30年不變”法律規范的利弊得失進行系統的研究，以便為土地承包經營權及其相關配套制度的進一步完善提供理論與立法上的支持。
對于土地承包經營權的流轉方式，目前法律規定的轉包或出租、轉讓和互換等方式均得以普遍實行，而入股、抵押等方式僅存在于個別省的部分地區，但農民普遍存有實現流轉方式多樣化的期望。此外，由于承包土地承載著為絕大多數農民提供社會保障的功能及農民對土地的深深眷念習慣和依賴之情，農民對承包土地一般以自主經營為主，但也有一些地區的農村存在流轉承包土地或大規模流轉集中經營的現象，且有逐步向前發展的趨勢。影響土地承包經營權流轉的不利因素主要是農民對承包土地的依賴程度和農民從流轉中可獲得的收益并非理想。此外，雖然現行法律規定了在多種情況下承包土地流轉需要經發包人同意或到有關部門備案，但在實際運作中，該規定并沒有得到有效執行，承包土地流轉經村委會或基層政府同意或備案的情況比較少。這種情況表明，如果流轉中的物權變動缺乏應有的公示程序，未來就不可避免地會引發諸多問題。這應當引起立法者的重視。
（三）關于承包土地的利用和保護
耕地的利用和保護狀況不容樂觀，耕地被轉化為非農用途的情況時有發生，在耕地上建房、建墳、建窯等亂占土地的現象屢見不鮮。此外，出于利益的驅動，在耕地上采石、挖砂、采礦等現象不僅存在，而且在有些地區還比較嚴重。同時，承包土地因過度使用化肥導致肥力下降的現象較為普遍，個別地區的水土污染問題也不容忽視。更嚴重的是，上述違規行為不僅未受到有關部門的處罰，甚至連過問也較為鮮見，這說明有關行政部門對耕地監管的力度不夠，有失職之嫌。與此同時，出現了一個令人欣慰的現象：在農業稅取消之后，承包地拋荒的現象有所減少。
（四）關于土地征收
土地征收制度運行中存在的諸多問題已嚴重影響到農民合法土地權益的充分實現。農民對于因公共利益而進行的征收能夠予以理解和支持，但對商業擴張用地的所謂“征收”態度較為復雜，傾向于不贊成或至少國家不應與其爭利。在土地征收的過程中，農民非常關注自己的利益能否得到有效的保障，而保護耕地的意識較為淡薄。關于各種土地征收補償款發放的實際操作與法律規定之間存在很大的差距，大多數農民并不了解關于土地征收法律規定的內容、程序及相關的政策，故農民的利益很難得到有效保障。土地被征收的農民中有相當一部分的生活來源主要靠自己打工或經商，也有相當一部分農民仍依靠剩余的土地為生。完全失去土地的農民根本不能靠土地征收補償款長期維持生活，而征收方又很難加以妥善安置，農民只能自尋謀生之路，其未來的生存和發展狀況令人擔憂。
（五）關于承包土地糾紛
在現實生活中承包土地糾紛并不常見，且發生原因呈多元化?，F有的承包土地糾紛主要是因承包土地邊界不清引發的，因此，承包土地糾紛往往發生在農戶與農戶之間。至于農戶與村委會之間也有一些糾紛發生，但這種糾紛多由承包土地分配不合理、不公平以及土地征收引發。上述有關承包土地糾紛的解決方式以村委會調解為主，以當事人之間和解為輔，很少通過訴訟途徑解決。在此問題上，引發糾紛原因的多元化和解決糾紛路徑的單一性，也頗具思考的價值。
（六）關于宅基地使用權
在農村，“一戶一宅”的規定得到了較好的執行，但仍存在極少數超占、多占宅基地的現象，這主要是歷史的原因造成的。目前，農民在取得宅基地使用權時基本上不繳納費用，宅基地使用權證的發放情況較好。雖然宅基地使用權市場化問題引起了學術界的討論，但農民傾向于無償或低價取得宅基地使用權，而且多數農民尤其是偏遠地區的農民對宅基地使用權流轉的相關法律規定不甚了解，認為其功能依然是自己居住，流轉的要求并不迫切。
（七）關于農村婦女權益保護
目前，農村婦女的土地權益沒有得到有效保護。娶進的媳婦一般不能在新居住地取得土地承包經營權，而出嫁婦女的原土地承包經營權多為其娘家人行使，因此，很多婦女在出嫁后喪失土地承包經營權。離婚婦女的土地承包經營權也沒有得到有效保護，婦女在離婚后一般會返居娘家，如果她在婆家有承包地，那么其承包土地多由其前夫繼續耕種，而其在娘家一般也不會取得承包地。調查統計結果顯示，在喪偶的情況下，婦女的土地權益得到了較好的保護。上述情形的出現與“承包期30年不變”的法律規定和“增人不增地，減人不減地”政策的實施密切相關。我國現行法律規范和政策雖然考慮了對婦女土地承包經營權的保護，但卻不符合農村現實生活的實際，因此應予改進。
（八）關于農村社會保障制度的建立
農民對國家建立相關農村社會保障制度，即農民失地保險、農村醫療保險和農民養老保險都有迫切需要，而建立這些社會保險制度所需要的資金來源成為阻礙其建立的主要因素。因此，農民從樸素認知的可行性出發，多主張應當由國家出資或由國家、集體、個人三者共同出資建立農村社會保障制度。同時，由于農村集體財務狀況惡化，因此，很少有農民主張依靠農村集體資金來建立社會保障制度。
（九）關于農村的公益事業
農村步入后農業稅時代后，大部分村集體沒有了經濟來源，很多村的財務狀況陷入困境，從而使村干部的動員能力日趨減弱，針對那些耗資頗大的村公益事業，村委會顯得有心無力。目前農村公益事業所需費用基本上靠“一事一議”收取，而這“杯水車薪”式的收費往往使得公益事業建設難以辦成，甚至連維持現狀都比較困難。大部分村民雖然愿意為公益事業建設集資，但其前提是自己能夠從該事業中受益。此外，村民對于籌集資金的管理也有所顧慮，擔心集資款不能真正用到農村公益事業上，而是被貪污、挪用甚至被用于償還村級負債，這在一定程度上反映出農民對村委會缺乏基本的信任，也增加了農村公益事業建設依靠農民一家一戶集資的難度。
本文系教育部哲學社會科學重大課題攻關項目(05JZD0005)的階段性研究成果。
中國鄉村發現網轉自:《法商研究》2010年第1期
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