摘要：日本農地不能自由買賣的原因應從歷史中去探尋。明治初年，因收取地稅需確定納稅人，政府通過地稅改革賦予農民以農地私人所有權，但地主制的發展與資本主義產生了矛盾。二戰后，勞動成果歸屬于實際耕作者的新農村經濟秩序建立起來，租賃權得到強化。為擴大生產規模，1970年政府修訂了《農地法》，在基于所有權的經營和獎勵租地經營方面放寬了限制。立法思路轉換后，確立了對農地的集體自主管理制度和耕作者主義，然而后來法律修改使得農地租賃自由化并放寬了農業生產法人要件的限制，產生了對耕作者主義和農地的集體自主管理制度的否定。
關鍵詞：日本農地；集體自主管理制度；耕作者主義
一、為何農地不能自由買賣?
日本是一個保障人、物、金錢自由移動與交易的自由經濟社會。在這樣的自由社會中限制農地的交易，當然應該有非常充分的理由。那么，這些理由是否成立呢？
這是一個正當的疑問。德川幕藩體制下，田地是禁止買賣的。后來，明治政府放開了這項禁令，倡導四民（士農工商）平等，允許所有人自由買賣土地。這樣一來，領主制被廢除，日本也開始向近代社會邁進。既然如此，那么限制農地交易是否就意味著倒退到了德川時代呢？
要回答這個問題，有必要先回顧一下歷史。因為，限制農地交易的農地法制是在漫長的歷史長河中逐漸形成的。
二、私人所有權的引入導致地主制確立
明治初年，因收取地稅需確定納稅人，故政府通過地稅改革賦予農民以農地私人所有權。農民在成為土地這一生產資料的所有者的同時，也須負擔上繳地稅的義務。恰逢政府為籌集經費鎮壓西鄉隆盛的反政府軍而開始濫發“不換紙幣”，通貨膨脹之下，大米等農作物物價飛漲，農民的生活寬裕起來。然而好景不長，在內戰結束后的明治14年政變中，松方正義成為大藏卿，收回了“不換紙幣”，實行通貨緊縮政策（松方緊縮）。于是米價暴跌，又趕上連年歉收，中小農戶陷入無力支付地稅的境地。地稅一旦滯納，政府就會將該土地拍賣，導致農民失去土地。農民為避免這種情況，只好借高利貸或者將土地抵押給富農大戶來借錢納稅。而到了約定日期還無法償還借款的話，土地所有權就會移轉到債主名下。理論上債主可以將原土地所有者趕走，實際上大多數新土地所有權人仍會讓農民繼續耕作，但會以高達土地收獲百分之五十以上的比率收取租金。明治10年中期到明治20年中期，在債主=新土地所有權人=地主與在地主土地上經營農業的佃農之間普遍形成了佃耕制。這是將自由的私人所有權引入農地的結果之一。
三、地主制與資本主義的矛盾
因為創業所必須的資金與廉價勞動力都可依賴于農村，由此日本的資本主義因農村的地主制而得以產生。高額地租的壓榨使佃耕經營很不穩定，因此，為減少養育人口和補貼家用，大量佃農家庭的女性勞動力開始以低廉的薪水投入到紡織業當中。地主沒有把收來的地租繼續用于農業，而是投資購買了紡織業所發行的股份。國家則把從地主手中征收的地稅通過“殖產興業”政策回流到資本中。可見，農村生產出來的財富通過地稅與地租兩條途徑轉為資本。
其后，因地主制而產生的日本資本主義以第一次世界大戰為契機，完成了從輕工業到重工業的發展，不再需要依附于農村的地主制。同時，稅收中地稅所占的比例開始低于所得稅，勞動力轉而由集中居住在城市的勞動者家庭提供，城市中的農產品市場也應運而生——至此，佃耕經營發展進步的客觀條件已經成熟。此時，阻礙其前進的正是高昂的地租。于是，以城市近郊和先進地區的佃戶為中心展開了要求永久減免地租的佃農抗爭運動（日語原文為“小作爭議”，下同），并擴展至全國。佃農們組織了日本農民工會，地主們則組織了大日本地主協會，呈現出階級對立的態勢。
四、農地制度的緣起
資本與國家都認為這種情況是日本資本主義的危機，意識到改革若不觸動地主制則根本無法解決問題。大正9年，租佃問題調查委員會作為農商務大臣的咨詢機構正式成立，石黑忠篤、小平權一等開明的農林官員向委員會陸續提交了限制地主所有權、確立佃農耕作權的租佃法案。與此相對，明治民法中確立了所有權對租賃權的壓倒性優勢。例如，可以隨時解除不約定期限的租賃合同。鑒于當時農村的合同普遍不約定期限，故地主可以隨時收回土地。另外，地主將租佃土地賣與他人時，如無租賃權登記，則購得該土地的新土地所有權人有權請求佃戶退出農地。登記需要地主的同意，而地主通常不會同意。如此一來，佃農是不可能安心經營農業的。于是，限制地主自由解除合同的權利、賦予租賃權以對抗第三人（新土地所有權人）要求退出農地的效力、設置租佃審判以厘定合理的租金等法案被提了出來。
認可農地自由交易導致了地主制的形成，阻礙了農業經營的發展，引發了佃農抗爭運動，進而形成了資本主義的危機。在這種情況下，越來越多的人認識到需要制定限制所有權的農地制度。但是，上述提案在地主團體的壓力下胎死腹中，未能付諸實踐。
五、村莊的土地掌握在村民手中
雖然統稱為“地主”，但當時有兩種不同性質的地主，分別是在本人居住的村莊里擁有租佃土地的“在村地主”和在自己居所之外擁有租佃土地的“不在村地主”。在村地主雖然是地主，也必須遵守村莊的規矩。由于不能將村莊的土地讓與給村外之人是不成文的規定，因此，在村地主將租佃土地賣給外人是受到限制的。與此相對，不在村地主則不同，他們將租佃土地賣給外人則無需猶豫。當不在村地主想要賣地時，村莊會試圖先讓本村的地主購買，若沒有這樣的人選，則募資組建土地合伙組織等買下這塊土地，仍讓之前的佃農耕作甚至使其成為自耕農。這是村莊對農地的自主管理。農商務官員本欲將此種農地自主管理的模式納入法律中，卻因地主的抵制而未能如愿。
六、農村經濟秩序的大變革（戰后農地改革）與戰后農地法
第二次世界大戰后，作為戰后改革的一部分，政府實施農地改革從而改造了農村經濟結構。政府對不在村地主的全部租佃土地，以及對在村地主擁有的租佃土地中超過都府縣平均1公頃、北海道4公頃以上的租佃土地進行了強制購買并賣與佃農，從而創設了大量的自耕農。自此，剝奪他人勞動成果的地主制被廢除，勞動成果歸屬于實際耕作者的新農村經濟秩序建立起來。為避免此種新秩序倒退到從前的地主制，1952年制定《農地法》將農地交易劃歸到國家管制之下，規定非實際耕作者不得成為農地的權利主體。此外，強化了剩余租佃土地租賃權的效力，即使存在當事人的合意，解除合同也必須有知事的許可；對于約定期限的租賃，若出租人未在恰當的期間內通知承租人其拒絕更新合同的，則既存合同將以同等的條件予以更新（“法定更新”），而且，該拒絕更新合同的通知也需得到知事許可。承租人不存在遲交租金等違反誠實信用原則的行為時，知事不會做出許可決定。如此強化租賃權，甚至達到了讓土地所有者意識到農地一旦出租就再也收回不來的程度。
七、擴大規模——農地流動化政策——農地法修改
由于農地改革給很多佃農分配了土地，因此產生了大量擁有1公頃左右農地的自耕農。農地改革并沒有改善細碎化農業的結構。由此立論，有觀點認為很難說農地改革在農業經營上是成功的。另一方面，也存在從誰是改革受益者這一角度出發對其他國家的土地改革與日本農地改革進行比較的觀點。例如，東德在蘇聯占領下實施的土地改革中，大規模農場被無償沒收，以往的農業勞動者和東方難民都分到了土地。但由于分到了土地的這些受益者們沒有經營農業的能力，因而無法充分利用土地，不久就轉向了大規模集體經營。與此相比，在日本的農地改革中被讓與土地的受益者們即使在二戰前以及二戰中，盡管苦苦掙扎于高額地租之中也逐漸發展了經營，他們都是佃耕經營者，故從持續經營的角度來看，可以說日本農地改革比其他任何國家都成功。
其后，高速經濟增長開始起步，農工業間的收入差距逐漸拉大，提高農業的生產效率、縮小差距成為了農業政策上的主要課題，而提高生產效率就必須考慮如何擴大生產規模。當時，普遍認為高速經濟增長可以為其提供相關條件。承擔經濟增長的大量勞動力來源于農村的小規模農戶，繼而讓有志于擴大經營規模的農戶接收離開農業生產、離開農村的人的土地。于是在《農業基本法》的框架下，通過結構改革項目，整頓不規整的農地并引入農用機械，以期達成擁有2公頃規模農地的250萬專職農戶耕種全部農地83%的目標。為此，農地必須流轉起來。當時考慮過通過農地買賣（移轉所有權）來集中土地的辦法，但農戶們認為農地是家產，他們普遍持有將祖先留下的農地代代相傳這一強烈的義務觀念，認為自己這一代不能隨意處分，因此不肯放棄農地。加上特別是從20世紀60年代末到70年代以降地價上漲，這對有志于擴大生產規模的農戶來說是個很大的負擔。因此，政府認為通過所有權有償轉移來促進農地流轉較為困難，轉而將政策的重點放在了以租賃來促進流轉的方案上。然而，1952年《農地法》卻擋住了其去路——如前所述，承租人的權利受到極大程度的保護，甚至達到了出租人認為農地一經出租就收不回來的程度。
在這種情況下，1970年政府修訂了《農地法》，在基于所有權的經營（自耕農主義）和獎勵租地經營（耕作者主義）方面放寬了限制。比如，約定期限在10年以上的租賃合同，拒絕更新合同的通知不再需要知事的許可。此外，也將協議解除合同從知事許可的項目中予以刪除。為了增加長期租賃，還制定了一次性提前支付10年地租的制度。
八、轉換思路——發現共同的世界
然而，農地還是巋然不動。于是，農林水產省內設置了以其原官員東畑四郎為首的農地制度研究會，開始制定對策。東畑認為，耕作權保護力度大就會妨礙流動化，但若是為了促進流動化而降低耕作權的保護水平則會導致農業經營的不穩定，于是又不得不強化耕作權，由此陷入一個循環。如何從此種兩難境地中解脫出來呢？這需要轉換思路。東畑道出了如下轉換思路的方法：即使耕作權還未作為一種權利在法律上予以確立下來，但耕作本身穩定下來即可；穩定耕作本身的是農民之間信賴的組織，那么就應該建立起此種組織。此種考慮的背后存在著建立“共（同）”世界的思路。在歐洲，即使公司這樣的私有領域也存在著“公”的觀念，而在日本說起“公”來就只有國家層面的“公”，與私人利益是沖突的。毋寧說，在國家的“公”與私人的“私”的世界之間形成公共領域，并以此作為農業政策的基點如何呢？東畑設想的“共”的世界，就是以前的村莊、農業村落。這也是基于農地管理的實際情況所作的提案。村落的農戶就加強村落農用地的利用進行討論，在土地租借方面通過全體協商同意，維護和管理村落的農地。對于大家協商同意后的租借，《農地法》不介入其中。這種租借，例如設定3年或5年期限的農地租賃權（利用權），一經公告即可排除《農地法》的適用，到期后農地會自動回到出租人手中。這一系列的過程就是1975年《有關完善農業振興地區的法律》所引入的加強農用地利用項目。現在農地的租借多為這種組織結構下設定的利用權，也即沒有更新規定的定期借地權。因此，此處所稱的利用權的設定與《農業法》第3條規定的租賃權不同，乃是以農業村落中農戶的協商與合意為前提的，是與加強農用地利用項目密不可分的。
九、對農地的集體自主管理制度
此后，東畑的研究會繼續存續下來，并設計出了不受農地流動化這一國策限制的、以地區農地管理本身為目的的制度。這就是1980年的《加強農用地利用法》中引入的、改善農用地利用項目與作為其主體的改善農用地利用團體。在這個項目中，改善團體將通過協商決定種植農地的集體化、改善農作物的種植、農作業的共同化、效率化等對于提升地區農業生產、維持農村景觀而言最為合理的、農用地利用所必需的事項，并在協商一致設定促進這些事項所需的利用權后再向市町村提交申請。
上述制度的背后存在著如下思路：農業因地區不同而千差萬別，與其由國家統一制定政策，還不如強化地區的自我處理能力，尤其是在農地管理上，村落所擁有的傳統的自我主導力量應該在法律上得以體現。作為擔負起既非國家也非個人的“共”的世界的組織也即“改善利用團體”便被賦予了法律地位。
然而，這個制度的意義在實施階段并未被充分理解。在促進農地流動化、提升利用權設定率等國家上層政策要求的壓力下，在利用權設定工作的實務中，集體合意這一自主管理的原則往往被遺漏，導致《農地法》第3條規定的需要許可的租賃與利用權設定的區別變得模糊不清。
十、何為耕作者主義
由于結構改革項目帶來的機械化等原因，擴大經營規模成為可能。因此，在1970年的《農地法》修改中，將原來都府縣平均3公頃（北海道12公頃）這一經營規模上限的限制予以廢除。取而代之，70年修法規定了長期從事農活之義務，以排除那些大量雇傭勞動力而自己卻安閑度日的外褂農民（日語原文為“羽織百姓”）。也就是說，不管是買地還是借地，在所有農地上耕作及飼養家畜的當事人必須要長期從事農活，否者，不允許買地抑或借地。此為耕作者主義，是取得農地權利的要件。為了使不再因廢除農地經營規模的上限而出現搶奪他人勞動成果的地主，法律同時要求農地的權利主體必須具備經營（包括資本）與勞動這一要件。因此，農地的權利主體自然就排除了以經營、資本和勞動的分離為特征的股份制公司。
十一、耕作者主義再考
我認為時至今日，耕作者主義除了“將勞動成果交到耕作者手中”這一內容之外，還被賦予了新的意義。1998年公布了《糧食、農業、農村基本法》。該法律的宗旨在于確保以合理的價格穩定供應優質的糧食（第2條）,以及發揮農業多方面的功能（第3條），為了實現這一目標，有必要確立理想的農業結構以及通過維持并增進農業的自然循環功能來實現農業的可持續發展（第4條），力爭完善作為其可持續發展之基礎的農村地區的生產條件、生活環境以及提高福利水平（第5條）。
需要注意的是，該法將以農業的自然循環功能來確保農業的可持續性理解為是發揮農業多方面功能的前提條件，并認識到了此種可持續性是以農業生產與生活的一體性為擔保的（第5條“有鑒于在包括務農者在內的地區居民的生活場所進行農業生產，進而其發揮著農業可持續發展的基礎性作用這一事實”）。同時，該法將定居農村的務農家庭以及以此為基礎的農業生產法人、村落集體經營農業定位為經營農業的主力軍，并認識到了農業的自然循環功能的可持續性正是通過此類主體的農業生產與生活的一體性以及他們與自然互動的全過程予以確保的。之后,農林水產省在2003年出臺了《農林水產環境政策的基本方針》，并“從大量生產、消費以及廢棄社會到可持續性社會的轉型”這一問題意識出發，指出：保持與水、大氣、土壤等自然資源的良好關系，促進物質循環，確保人與自然共生的農林水產業的可持續發展；為實現這一目標，一方面要確保妥善保全并管理農地、農業用水、森林、海洋生物資源等的擔當主體；另一方面維持和增強農林水產業的自然循環功能也是必不可少的。
《農地法》也應按照這樣的政策方向去實施和運用。《農地法》第3條規定的農地權利變動許可之要件“經營與長期從事農活的一體性”，就應將其解釋為確保長期妥善保全并管理農地的擔當主體的要件。耕作者主義，事實上就要求生產者居住在生產活動的地方，它所設想的是生產者在其生活的地方持續從事農業生產這樣一種生活方式。為了長期培養并管理作為微生物空間的土壤以及維持地力，需要世世代代都定居在當地從事農業的農業從業者。這樣一來，該農業從業者同時就成為囊括農地的自然資源乃至整個地區社會的主力軍。換句話說，耕作者主義很好地杜絕了一些生產者為了短期利益立馬撤資走人極盡搜刮土地價值之能事的現象，起到了有效保護農地的作用。可見，《農地法》的耕作者主義在新基本法農業政策的框架下被賦予了新的內涵。
十二、耕作者主義之否定
經濟界認為耕作者主義恰恰是妨礙日本農業效率化的元兇，強烈主張廢除《農地法》。他們認為，具有經營、加工、流通經驗的高效率企業本來可以代替小規模低效率家庭農業加入農業，以低成本進行農業生產、提供滿足消費者需求的廉價農產品，但《農地法》的規制正好妨礙了這個流程。
特別是在進入2000年后，這種主張在內閣府下設的規制改革會議等會議中得到了更多的支持。農林水產省以前在農業政策上，一直將生活在地區社會并從事生產的農戶及農業生產法人作為農業與地區社會的主力軍。但此種主張，此后逐漸被內閣府下設審議會提出的應將沒有農業背景而具有競爭力的股份公司等一般企業法人作為主力軍的這一強硬提案打壓下去。
（一）農地租賃的自由化
2003年制定了《結構改革特別區域法》，在特區內開始進行放寬各經濟領域規制的試點。該法第16條引入了《農地法》的特例措施亦即在閑置農地占相當比重的地區，農業生產法人以外的一般法人可以租借農地進行農業經營。其具體內容為，在與市町村等簽訂有關合理利用農地等協議、違反該協議時解除合同的條件下，市町村及農地持有合理化法人可將借來的農地轉租給一般法人。
該特區試點的租借項目很快就擴展到了全國。在2005年的《農業經營基礎強化促進法》的修改中，引入了特定法人租借項目，即市町村在基本構想中指定那些有必要加強利用的閑置農地占相當比重的地區，由事業主體與業務執行董事中有一人以上長期從事農業生產的一般法人締結協議后將農地轉租給該法人。但是，在無暇驗證特區試點結果的情況下就給特區松了綁。這是作為以市町村及農地持有合理化法人為主體來設計的項目，沒有項目也就沒有給一般法人的出租。
然而，這個項目不久被廢除，農地的租借不是作為項目法而是作為一項制度予以自由化了。在2009年《農地法》的修改中規定，只要能有效利用農地，即使不是長期從事農業生產的個人或農業生產法人，一般法人以及任何人也可以租借農地。與此相對應，《農地法》的目的也從“最好是耕作者本人擁有農地”改變為“促進能夠有效利用之人的權利取得”。對此可能會存在這樣一種觀點，亦即：對所有的規制和使用的規制進行了分離，只改變后者而原封不動地將前者保留下來，既然如此，此種變化就不應大幅修改以前的規制性質。但是，既然是想將《農地法》的目的改變為促進農地的有效利用，那么如若在邏輯上一以貫之的話，只要存在土地的有效耕作這一事實，毋寧說何人成為農地所有者無關緊要。應該說，如此下去的話，早晚有一天任何人都很可能可以擁有農地。
（二）農業生產法人要件限制的放寬
與此同時，否定耕作者主義的另一方案——放寬農業生產法人要件的限制，也一直在進行。我們來回顧一下可成為農地權利主體的農業生產法人的歷史。舊《農業基本法》規定，“……作為助推生產流程中協同作業之方案……實施為了使得農業從業者能夠相互提供農地相關的權利或勞動力并協同經營農業而完善農業從業者的協作組織以及保證順利取得農地相關權利等必要的措施”（第17條）。于是政府將以個人或戶為前提的自耕農主義適用在法人組織原理上，于1962年的《農地法》修改中規定了如下的生產法人制度：①不承認股份公司是法人的形態；②將事業限定為農業與附帶事業；③其組成人員必須是農地的權利提供者或農業的長期從業者；④經營面積中從組成人員以外處借來的土地占比不到二分之一；⑤組成人員中的農業長期從業者持有超過半數的表決權；⑥依附于組成人員以外的勞動力原則上不得超出二分之一。
此種自耕農主義的結構在1970年的《農地法》修改中變更為耕作者主義的結構。④～⑥要件被刪除，取而代之設置了董事要件，即法人的業務執行董事的半數以上應為權利提供者，且必須是長期從事農業者。此后，法人不僅是經營與勞動的主體，而且也是農地的權利主體，變為三位一體的結構。
在1993年的《農地法》修改中，對此進行了本質性的變更。具體來講，法人的營業范圍追加了與農業相關的農產品的制造加工等，從法人處持續接受物資或服務之人（持續性交易相關人）與對法人事業有貢獻者被追加到了法人的組成人員當中。此前的農業生產法人是作為農業從業者共同經營農業的組織來組成的，然而通過此次的變更，承認了與其具有不同性質的參與者與事業。
其后在《糧食、農業、農村基本法》的制定過程中，開始討論股份公司是否可以取得農地這一問題。作為之前《農業生產協同組合法》上規定的農事合伙法人以及限定為有限公司、合資公司、合名公司這三種形式的農業生產法人的法人形態，是否可以認可股份公司也成為討論的對象。由于在股份公司的農地取得上沒有達成合意，以后者的形式達成妥協，在2000年的《農地法》修改中引入了股份公司形態。不過，雖然認可了股份公司這一形態，但其是以章程中必須載明股權轉讓需董事會承認為要件的。與此同時，放寬了農業生產法人要件（事業要件、組成人員要件、業務執行董事要件）的限制。具體而言，事業要件中，只要營業額的一半以上來自于農業（包括銷售加工等），也就允許經營農業以外的事業；關于業務執行董事，以前要求其半數以上是長期從事農業者且必須是長期從事具體農業活動之人，此要件被放寬為原則上只要從事60日以上即可。此種情形越來越背離于《農地法》第3條規定的耕作者主義了。
再者，在2009年的《農地法》修改中再次加大了放寬的力度。之前作為組成人員的持續性交易相關人的表決權總數設定為總表決權數的四分之一以下，且每個表決權都在總數的十分之一以下，通過修改，這個十分之一要件被刪除了。此外，在通過工農商合作事業而獲得認定的經營者加入的情況下，包括該經營者在內的持續性交易相關人的表決權總數規定為二分之一以下。
2013年，作為總理大臣的咨詢機構而設置的規制改革會議于2014年6月公布了第二次報告，其中提出了重新審視農業協同組合、重新審視農業委員會、重新審視農業生產法人的三個課題。政府接受該報告后立即就規制改革實施計劃通過了內閣會議決定。農林水產省則根據這個決議準備了法案。
其中，農林水產省從排除法人進行六次產業化等來發展經營時所面臨的障礙這一觀點出發，提出應當重新審視農業生產法人制度。具體來講，第一，現行《農業法》認為由于推行六次產業化將會導致銷售加工比重加大而農業比重降低，因此規定必須有四分之一的董事從事具體農業生產活動，但應將這一限制修改為董事或重要使用人一人以上從事即可；第二，推行六次產業化時需要加大資本的投入，因此，農業從業者以外的表決權應擴大到接近總數的二分之一；再者一般法人已經可以自由借用農地，農業生產法人只剩下可以擁有農地所有權的法人這層意思，故為了明確其含義，應將其名稱改為“農地所有權適格法人”。農林水產省于2015年向第189次日本國會提交了包括上述內容的《農地法》修改法案，并于該次國會通過。
另一方面，與上述規制改革會議的舉措同步，2013年制定了《國家戰略特別區域法》，在內閣府之下設置了國家戰略特別區域咨詢會議。正如農地租賃自由化是在特區起步的，此次所有權的自由化正在特區起步。例如，兵庫縣養父市首先將農地權利轉移許可事項從農業委員會移轉至市長作為特區的特定事業進行申請，繼而在獲得認可之后，趕在2015年《農地法》修改之前放寬了農業生產法人的要件，讓農業外資本作為特例農業法人進入農業。養父市還向政府提交了如下放寬要件的追加申請，即將農業從業者以外的表決權（出資比率）提高到二分之一以上；在事業要件上，認可那些該法人事業中農業以外的營業額達到二分之一以上的法人。政府接到該申請后，于2016年3月決定以附條件的形式認可企業可以在該特區取得農地所有權。這雖然是以5年為期限且認為實際上是限定于養父市的措施，但是對耕作者主義的否定發展到了此種程度。
十三、對農地集體自主管理制度的否定
農業委員是從事農業活動以維持生計的個體農業從業者，并非如專任公務員一樣獲取工資而生活。盡管如此，農業委員一方面執行著作為國家行政事務之一的對農地的統一管理，另一方面又代表著農業從業者的利益，且作為地區農業政策的促進主體來參與對農地的自主管理。比如，《農地法》與《農業經營基礎強化促進法》等國家法律的執行是由并非真正公務員的農業從業者的代表來負責的。換言之，法的執行者與被執行人一體化了，乍看之下存在利益沖突；但實際上，作為被執行人的個體農業從業者們通過推選出自己的代表，在這些農業從業者們的私的空間中形成了公的空間。農業委員既代表著有別于每個農業從業者的個體性利益，又代表著與諸如市町村議會或（地方自治團體的）負責人所顯現出的公共性不同的、該地區農業社會共通的利益亦即共益。在此制度設計層面上所設想的是：由農業委員會這一共益的擔當者進入到一方為個別農業從業者的私人利益與另一方為市町村—都道府—國家這一公共利益之間，由其來擔負起聯系二者的功能。在上述2015年的《農地法》修改中，雖然農業委員的選任方式從公選制改為市町村長任命制，但任命以農業從業者的推薦與公開招聘為前提，因此可以說不存在實質性的變化。
要想完成農地移轉朝著有利于地區農業的維持與發展的方向前進這一有關農地管理的政策性課題的話，不管國家管制還是市場放任，都是不可行的。因此，可以說由置于二者之間的各種地區團體來進行社會性自主管理的“農地管理”就具有了重大的意義。農業委員會是立足于地方“共益”而選擇、利用適合本地區的各種事業項目并負責農業管理的重要主體之一。它尤其被寄予厚望的功能是：一方面在準入的門檻上通過對于每塊農地的權利人進行人為規制來確保定居在該地區的農戶與農地之間的持續性關系，另一方面創建和盤活以農業村落為核心的農用地利用改善事業以及確立符合農業發展方向的農地自主管理體制。農業委員會通過發揮此種功能，占據了農地制度內在的兩個法理亦即耕作者主義與農地自主管理之間的連結點這一位置。否定作為農地法制連接點的農業委員會意味著否定整個現行農地法體系。
然而，對于那些將農業外企業（日語原文為“農外企業”）定位為農業生產的主要承擔者的立場而言，此種在國家與市場的夾縫中發揮其功能的農地管理系統本身會被評價為妨礙農地自由交易的無用的制度。2013年公布了《關于促進農地中間管理事業的法律》，該法的宗旨在于：各縣設立一個中間管理機構，由該機構租賃農地而進行中間管理，通過將農地轉租給作為擔當主體的農業從業者，以期擴大經營規模、促進農地的集中化和新生力量的加入。這是規制改革會議、產業競爭力會議以及農業分科委員會為了讓有意參與農業的農業外企業加入進來而設計的制度。因此，在上述相關會議中出現了強烈反對由與此相矛盾的農業村落或農業委員會來管理農地的意見。例如，“應當突破農地為‘村落之物’這一觀點，將其調整為可以優先出借給有競爭力之人的結構”，或者“應調整為不由農業委員會干涉的結構”等等即屬于此種意見。此種意見在由村落或農業委員會來自主管理農地會將參與農業的自由競爭秩序扭曲甚至排除在外的觀點下，認為應將機構集中起來的農地按照機構制定的使用分配計劃轉租給全國范圍內最具競爭力的一般企業法人。
農林水產省曾經想把中間管理事業定位為實現地區的“人與農地計劃”時可利用的一個手段。但是在法律上，機構既可以否定由村落或農業委員會進行自主管理，也可以制定促使形成由房地產中介商或房地產開發商來實現租賃對接的全國農地租賃市場的農用地分配計劃的決定方案。根據《農業經營基礎強化促進法》上的農用地集中利用計劃而產生的利用權將成為機構取得之權利的核心。然而在這個瞬間，便產生了制度上的矛盾。利用權實質上是通過農業從業者的合意而形成的，而其在形式上則與以市町村為實施主體的利用權設定等集中事業亦即農地自主管理是一體的。但是，不管其所在地在日本的何方，中間管理事業均可指定有競爭力的法人企業為利用權的分配對象，此時將其內容、主體、法律均不同的中間管理事業與該利用權接合，只能說是制度上的矛盾。
十四、結語
目前日本的農地制度站在了一個很大的分歧點上：其一，經營與勞動一體化的農業從業者與農業生產法人作為農地的權利主體從事生產生活，二者也成為了展望本地農業的發展方向并進行與此相適應的集體管理農地的主體，此外，二者還通過維持本地自然、社會資源成為了進行可持續性的農業生產以及維持和發展當地社會的主體。那么，是否恢復和堅持支撐農業從業者與農業生產法人的農地制度呢？其二，亦或讓在全國各地設有總公司的農業外資本將全國的農地作為一般商品來自由買賣，在農村也貫徹爭奪農業生產效率的“公正的”市場競爭原理，進而形成全國統一的農地市場，為此廢除阻礙這一進程的農地制度呢？我認為，對下一代擔負著責任的我們正面臨著農地改革以來最重要的抉擇也不為過。
本文為楜澤教授的獨著——《保護農地意味著什么：家庭農業與農地制度的過去、現在、未來》農文協（農村山村漁村文化協會）2016年版的概要。本文原載《土地法制科學》第1卷,由文元春、李碩提供翻譯
楜澤能生，早稻田大學法學學術院院長、教授，廣東外語外貿大學土地法制研究院兼職研究員。文元春，早稻田大學法學學術院副教授、法學博士。李碩，早稻田大學大學院法學研究科博士研究生。
中國鄉村發現網轉自：土地法制研究院 微信公眾號（原創）
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