改革開放40年來，伴隨高速經濟增長，中國的城市化水平不斷提高，尤其是在1990 年代中期以后步入快車道，以常住人口計算的城市化率從1990 年的26.41%提高到2016年的57.35%，短短30年間中國有2.6億人口從農村進入城市工作和生活。與此同時，大量農地轉換為市地，1990年到2016年間，中國的城市建成區面積增加41475.47km2，年均擴增5.70%。相較于其他發展中經濟體城市化進程中出現的貧民窟等城市治理問題（邁克·戴維斯，2009），中國的城市化呈現出鮮明的雙軌特征。在二元土地制度下，城市政府依靠強制性低價征收權和土地一級市場獨家壟斷權，利用土地招拍掛出讓和土地抵押融資，為城市建設提供主要資金來源，基礎設施建設迅猛增長，城市面貌日新月異。但是，受制于城鄉二元體制，城市政府只向擁有戶籍的城市原住民提供公共服務。兩億多入城的農民大多數只能在城市擴展中形成的城中村、城邊村及城郊村落腳（道格·桑德斯，2014）。這些區域的農村集體組織和農民利用政府征收后剩余的集體建設用地和宅基地蓋房出租，為外地人提供棲息之地，所在地的集體組織也提供了這些區域主要的公共服務。我們稱之為“雙軌城市化”。第一軌的城市化解決了城市化進程中的資本來源和公共品提供，但也導致城市蔓延、效率低下、結構失衡、政府財政和銀行金融風險。第二軌的城市化為進城農民落腳城市提供了有組織的生活空間，但也造成法外之地蔓延、基本公共服務提供能力不足、外地人與本地人的權利不平等、以及治安事件集中發生等城市治理問題。通過消除城鄉二元土地制度實現雙軌城市化的融合，是中國下一程城市化要解決的關鍵問題。研究分析了政府主導城市化和農民自發城市化的特征和問題，提出了改革土地制度實現城市化并軌的政策建議。
1、政府主導的城市化
中國雙軌城市化的第一軌由政府主導。城市政府通過城市規劃變更、行政管轄權調整、土地制度安排所賦予的排他性權力，不斷擴大城市版圖和發展空間，快速實現城市規模擴張、城市基礎設施建設、城市形態改變和城市治理能力提升。
無論是發達國家還是發展中國家，城市化進程的共同特征是，人口從鄉村向城市遷移，土地從農地轉換為非農用途。在土地用途轉換中，除了公益性用途實行基于市場價格的強制性征收外，城市用地主要通過土地市場獲得，城市政府主要依靠不動產稅收和土地價值捕獲分享土地增值，并以此資金進行城市基礎設施投資和城市治理（史蒂文·C.布拉薩，康宇雄，2007）。
中國獨特的土地制度是實現政府主導城市化的關鍵制度安排。與其他經濟體相比，中國的土地制度安排具有以下特征：一是農村土地和城市土地分別實行集體所有和國家所有，城市國有土地所有權屬于國務院，實際由市縣政府行使；二是農村土地轉為非農用地一律實行征收。政府對土地被征收的農民按原用途進行土地和安置補償，兩項之和不超過前3年農業產值的30倍；三是非農經濟活動所需的建設用地由政府供給，從事非農建設只能使用國有土地。政府擁有土地一級市場的排他性權力，中央政府為了保護耕地和國家糧食安全，實行土地規劃、用途管制和指標管理，建設用地的出讓方式和用途由地方政府決定；四是地方政府成為土地增值收入的主要捕獲者（land value capture)（史蒂文·C.布拉薩，康宇雄，2007）。建設用地從不得轉讓到允許合法轉讓，從無償使用到有償使用、從協議出讓到實行經營性用地、甚至工業用地的招拍掛出讓，土地資本化的深化使地方政府從土地出讓中捕獲的價值增值不斷攀升；五是地方政府利用土地進行抵押融資，土地的金融化為城市建設和基礎設施投資提供主要的資金來源。尤其是為了應對2008年全球金融危機，允許地方政府利用儲備土地、平臺公司、土地抵押進行以地融資。在以上這套系統性土地制度安排下，地方政府通過征地、賣地的排他性壟斷權，獲得從農地轉為市地的增值收入，通過土地使用制度和單邊壟斷的市場化改革，推進土地資本化，不僅為政府主導的城市化提供巨額資金來源，而且也通過土地資本化提升了城市政府的治理能力。
1.1政府主導城市化的特征
伴隨城市化進程加快，城市政府所有和經營的土地規模擴增，獲得的土地資本化收益和城市建設資金增加，城市發展和個人利益的雙重激勵誘使地方政府利用規劃變更、行政區劃調整、土地國有化，快速推進以地城市化進程。
第一，不同等級城市的土地同步擴張。地方政府通過規劃修編和行政區劃調整，使城市區域迅速外擴，我們稱之為“城市圈外移的城市化”。2001-2015年，全國城市建成區面積共增加了2807.68km2，年均凈增5.68%。其中，直轄市面積增加2036km2，增長了6.05%；省會城市面積增加6327km2，增長了6.8%；地級市增加了15403km2，增長了6.19%（圖1）。
在全國不同等級城市同步擴張的同時，主要城市的擴張更為顯著。2001-2015年間，中國排名前10位城市的建成區面積從2958km2擴增到10670km2，年均增長8.93%（圖2）。
第二，征收方式是政府擴張城市獲得土地的主要來源。伴隨城市化進程，城市版圖不斷向農村延伸，農民集體土地被政府征用為國有。2005-2010年，中國新增居民點工礦建設用地共21627km2，同期居民點工礦建設以征地方式獲得14551km2，征地占居民工礦用地面積的比重為67.3%（表1）。全國城市的擴張也呈現出對土地征收的高度依賴（圖3）。
第三，土地出讓收入和土地抵押融資成為城市基礎設施建設資金的主要來源。1993年至2016年，地方政府共獲取土地出讓收入315871.05億元，土地出讓收入占地方政府收入的比重從1993年的9.7%提高到2016年的23.48%。尤其從2003年起實行經營性用地招拍掛以后，土地出讓收入增長出現“井噴”。1993年到2002年，土地出讓收入僅收取12546.73億元，到了2003年到2016年，地方政府共收取土地出讓收入308745.63億元，土地出讓收入增長近6倍（表2）。城市政府依靠土地出讓作為財政收入和建設資金來源的特征明顯。對全國84個重點城市的統計表明，2003年到2014年，土地出讓成交款從3432.45億元增加到20057.39億元，增加4.84倍，土地出讓成交款占城市政府財政收入的比重高達66.56%（表3）。
城市化帶來基礎設施投資的需求上升，因而引致巨額的資金需求。中國城市基礎設施投資中來自于中央財政撥款的比重從1980年代初的26％降至2008年的1.1％，地方政府已成為城市基礎設施投入的主體。1994年分稅制后，地方政府“吃飯靠財政、建設靠土地”的格局已經形成。2000年以來，地方政府依靠土地出讓收入和通過土地儲備中心和各類融資平臺，以土地抵押擔保獲取大量銀行貸款，提供土地開發和基礎設施建設的資金來源。從城市基礎設施建設資金的三個主要來源（財政、貸款和自籌）來看，2008年的城市基礎設施建設資金中，政府投入占32.2%、銀行貸款占29.6%、企業自籌占28.7%，這三塊資金都高度依賴于土地。2008年以后，中央政府為了應對國際金融危機，增加貨幣投放和放寬土地供應，政府投融資平臺迅速增長到2009年的8221家。城市建設資金從依賴土地出讓收入轉向土地抵押融資。銀行貸款多以土地使用權或收益權作質押、由未來土地收益還款。2008年以來，土地出讓收入占城市建設支出的比重從29.58%下降到10.49%，同時土地抵押面積和貸款金額迅速增長，土地抵押面積在2008-2015年期間增加543.7萬畝（約3691.52km2），土地抵押金額從2008年的18107億元增加到2015年的113300億元，增加了95193億元（表4），土地抵押成為城市建設的主要資金來源。
1.2城市主導城市化的問題
政府主導的城市化，保證了城市化的快速推進，土地資本化提供了城市建設所需的資金。但是，也產生了大量問題。主要表現為：
第一、“要地不納人”。1995-2016年，中國城市的建成區面積擴張速度達到年均5.32%，城市常住人口的年均增長率僅3.65%。在中國排名前十位的城市中，除深圳以外，其它城市建成區面積的擴展速度都要大大快于城市人口的增長。
一旦將中國常住人口與戶籍人口的統計差異考慮進去，中國土地城市化快于人口城市化的特征更加顯著。2016年，中國常住人口城市化率達到57.4%，戶籍人口城市化率僅41.2%，二者相差16.2個百分點（圖5）。城市的發展吸引了大量外來人口（主要是農民工）到城市就業和生活，但是他們無法在社會保障、就業、醫療和教育等領域與具有城市戶籍的本地人口享有同等的權利。
第二、就業結構轉型滯后于產值結構轉型。成功經濟體的結構變遷歷程表明，隨著工業化和城市化的推進，第一產業的產值和就業份額不斷下降，第二、三產業的產值和就業份額不斷上升（H·錢納里、S·魯賓遜、M·賽爾昆，1995）。在政府主導模式下，計劃時期形成的結構失衡沒有根本扭轉，三次產業之間的就業份額變化大大滯后于產值結構變化。1995-2016年，第一產業占國民生產總值的比重從19.3%下降到8.6，第一產業就業占總就業的比重僅從56.4%下降到27.7%（圖6），大大高于同一發展階段的其他經濟體。
第三、高度依賴土地的經濟風險和社會風險。土地出讓收入占地方政府本級財政收入的比重從2001年的16.61%提高到2016年的56.59%。
中國高速城市化順利推進的重要因素是土地低成本，政府將更多的土地收入用于城市投資。但隨著一些城市從新增用地為主轉向存量用地，農民權利意識不斷覺醒，征地拆遷成本大幅上升。2008年以來，很多地方的政府土地出讓成本占一半以上，有的地方達到60%。成本上升導致政府土地凈收益下降，到2016年時降至20%左右。在土地出讓收益下降的情況下，仍在加大基礎設施投資、進行新城新區擴張的政府，不得不更多依賴土地抵押。土地出讓收益的減少和土地抵押的上升，背后是更大的債務和金融風險。
近年來，為了加快城市基礎設施建設，中國地方政府債務規模呈較大幅度增長。根據國家審計署公布的數據，到2010年底，中國東部地區加計劃單列市、中部地區和西部地區的地方政府負債率分別為19.2%、24.2%和36.4%，都已超過美國13%-16%的地方政府負債率警戒線，中部地區和西部地區則已分別逼近或大大超過加拿大25%的地方政府負債率警戒線（國務院發展研究中心，2014）。總體來看，根據財政部數據，截至2016年年末，全國法定限額內政府債務余額為27.33萬億元，負債率（債務余額/GDP）為36.7%，地方政府債務余額15.32萬億元，債務率（債務余額/綜合財力）為80.5%。
中國地方政府舉債和償債都高度依賴土地，50%以上地方融資平臺都以土地作主要抵押物進行舉債，地方政府償債則主要依靠土地出讓收入獲取新債償還舊債。到2010年底，各級政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務額占到地方政府負有償還責任債務額的37.96%。2011年以后，中央銀行對以土地舉債的門檻提高，但土地出讓收入仍然是地方政府償債的主要來源。如果土地出讓收入增長繼續下滑，地方政府資金缺口將逐步增大，地方政府的償債能力和財政狀況將面臨嚴峻考驗。
另一方面，從地方政府性債務資金來源看，銀行是最大的資金供給者。2010年底，銀行貸款占到地方政府性債務資金的79.01%，其中負有償還責任的債務中銀行貸款占到74.84%。從2013年國家審計署披露的信息可以看出，全國性債務余額中，銀行貸款余額為10.1萬億元，占全國地方性債務余額的48％。
中國這一輪地方融資平臺的償債方式主要采取“借新還舊”，2010年對358家融資平臺公司的調查發現，借新還舊率平均達55.20%，同年有148家融資平臺公司存在逾期債務，且逾期債務率平均為16.26%，有1734家融資平臺公司（占26.37%）出現虧損（國務院發展研究中心，2014）。未來幾年內，一旦地方政府土地出讓收入和土地抵押價格繼續回落，融資平臺公司的逾期債務率還會進一步上升，地方政府償債能力下降，銀行業所受到的負面沖擊不可小視。
更要引起重視的是，由于許多城市的土地抵押價值是在土地高價時評估的，2016年前后，全國土地名義杠桿率在0.5到0.6倍，實際杠桿率是1.5到2倍，中西部地區土地杠桿率更高，大部分中西部省份真實杠桿率都在2倍以上。一旦經濟下行，土地需求下降，土地實際價值與評估價值的差拉大。由于土地價值被高估，加上地方政府利用以新還舊機制獲得貸款，地方政府土地相關債務會上升。
第四、不斷攀升的房價和資產泡沫化。在政府主導發展權下，中國獨特的土地制度成為政府謀發展的工具，土地（地根）和貨幣（銀根）是主要工具，住房是出口。住房嵌入以地謀發展模式從1998年開始，1997年到2002年城鎮住宅新開工面積年均增速達25.9%，房地產開發投資占城鎮固定資產投資的比重從16.07%提高到21.95%，住宅銷售面積年均增速達到24.7%。2003年進一步明確住房市場化方向，全國商品住宅銷售面積同比增長25.6%，全國城鎮商品住宅新開工面積同比增長26.3%。2005年進一步加大住房調控，并未達到穩房價的預期，2005-2007年，全國新建商品住宅銷售均價漲幅分別達到12.6%、6.2%和16.9%，其中北京等部分城市的房價漲幅更高，2006年北京新建商品住宅銷售均價上漲了19.69%，2007年達到了44.55%。2009年房地產市場在金融危機后快速回暖，全國商品住宅銷售面積86184.9萬m2，同比增長45.4%，全國新建商品住宅銷售均價4459元/m2，較2008年上漲了898元/m2，漲幅達到25.1%。2010-2013年，國務院及有關部委和地方政府多次出臺相關調控政策，但是，北京等部分熱點城市房地產市場大幅波動問題比較突出。2010年，北京新建商品住宅銷售均價同比漲幅仍高達29.7%，2011年和2012年分別下降了9.5%和0.1%。2014年以來，住房市場出現重大變化，住房銷售面積和新開工面積開始明顯下降，庫存快速增加，在限購、信貸等政策調整的作用下，2015年商品住宅銷售面積同比增長7.9%。但2016年以來商品住宅銷售面積繼續保持增長態勢，住宅待售面積從3月末以來持續下降，低于2015年年末水平。房價漲幅過快，既是城市化帶來的需求增長的結果，也與中國的土地制度和政府行為有關，地方政府為了獲得高額土地收入，減少住宅用地供應，造成住房供應緊張和住房價格攀升，居民對住房的需求從居住轉向投資和投機，更加劇住房供求失衡。
2、農民自動自發的城市化
在地方政府主導的城市化之外，中國還有一個軌道的城市化也在如火如荼地進行，那就是農民的離土、離農、出村，參與到人口城市化的洪流。2000年至2016年，中國的常住人口城市化率從36.22%提高到57.35%，每年有2087.03萬的遷移巨量涌入城市化的洪流。在城鄉二元體制格局下，形成中國常住人口城市化率比戶籍人口城市化率高16.2個百分點的“中國特色城市化現象”（圖5）。伴隨城市化進程，全國主要城市的非本地戶籍人口已大大超過本地戶籍人口，全國城市（地級市及以上城市）非戶籍人口已從2000年的5478.03萬人增加到2014年的6890.77人，非本地戶籍人口占城市人口比重已從2000年的19.22%變化到2015年的16.06%（表6）。在政府主導的“要地不納人”的城市化下，如此大規模的農村人口和勞動力如何在城市棲息的？這只能從中國城市化的另一軌道——農民自動自發城市化中找到答案，它發生在人口高度密集、生活和生存環境不斷惡化的“城鄉結合部”或“城中村”的自動自發的城市化。
我們之所以稱這一軌道為農民自動自發的城市化，一方面是因為涌進這一區域的人口主要是外地農民工。他們為了謀求非農就業機會及獲取更高的收入流向城市，在城市住房銷售和租賃價格雙高的約束下，選擇在城鄉結合部居住，分享城市的工作機會。另一方面則由于為外地農民工提供居住和公共服務的是本地農民和農村集體組織，面對外地農民工涌入帶來的居住需求上升，劃入城市圈的城鄉結合部原住農民以剩余土地（包括宅基地、原集體經營性用地和公益性用地）“種房”出租，分享城市化帶來的級差收益。
2.1農民自動自發城市化的特征
全國和各大城市到底有多少城中村、占用多大城市空間、棲息了多少人口，目前尚無官方統計。從近幾年部分城市披露的數據來看，北京市的城中村346個，城中村面積達190km2，全市流動人口704萬人；廣州市的城中村138個，面積266.48km2，流動人口500多萬人；深圳市城中村320個，面積390km2，城中村內原住民595萬人，流動人口1200萬人；武漢市有城中村162個，面積213.82km2，流動人口142萬人；昆明市城中村382個，流動人口198萬人，面積尚未公布，但拆除房屋面積達4000多萬m2，流動人口198萬人。
在這一區域展開的城市化主要呈現以下特征：
第一，非正式的土地市場。大多數土地被征收后的原住農民，利用“剩余土地”——集體建設用地、公益性用地和農民宅基地，蓋房出租或將土地非正式轉讓或轉租給外地人或企業使用，形成獨立于政府土地和住房市場之外的法外集體土地和房屋租賃“灰市場”。北京市的城鄉結合部地區涉及77個街道鄉鎮、1673個村（社區），剩余的農民集體自用土地有300多萬畝。深圳市現狀建設用地面積917.77km2，原農村集體經濟組織共占用約390km2，其中僅有95km2為合法用地。廣州市“舊城鎮、舊村莊、舊廠房”用地494.1km2，其中356.7km2屬于集體建設用地，占“三舊用地”總量的72.2%。據廣州市對實行舊村改造的6個城中村統計，6個村的村域總面積2102659m2，宅基地面積632950.6m2，經濟發展用地106062m2（表7）。
第二，城鄉結合部區域是流動人口城市化的主要區域。由于這些區域房屋租金低廉，外來人口主要聚集在此。北京市直到1980年代，外來流動人口規模僅20萬人左右，到2007年末居住半年以上的外來人口達420萬人，比30年前凈增400萬人，占人口增量的52%。目前北京市流動人口超過700萬人，且以每年約40萬人的速度在增長，城鄉結合部地區棲居的流動人口占全市流動人口總量的52.63%（劉守英，2014）。
第三，城鄉結合部區域的基礎設施和公共服務由村集體組織自我提供。與政府主導的城市化不同，城鄉結合部的基礎設施由于沒有納入城市市政設施體系，只能由農民集體組織自行提供；此外，這些城中村的人口、環境治理和治安維護等公共服務也沒有納入城市公共服務體系，主要由村集體組織自行提供。因此，大多數城中村為了提供這些公共服務，處于超負荷運轉。
2.2農民自動自發城市化的問題
城鄉結合部的存在，為本地農民增加收入、以房租分享城市化帶來的級差收益提供了機會（表8），為外地人口以低房租成本和生活成本在城市謀生提供了方便，也解決了城市對不同層次產業工人、服務業者的需要。但是，城鄉結合部的自我無序蔓延，也帶來大量社會問題，滋生越來越嚴重的“城市病”。
一是人口資源環境矛盾加劇。北京城鄉結合部的大多數村莊都存在嚴重的人口倒掛，本地人口與外地人口之比為1∶1.2。流動人口過萬人以上的街道鄉鎮共有70個，流動人口數量超過戶籍人口的社區（村）有667個。據廣州市2010年啟動的44km229個城中村（注：琶洲、獵德、冼村、林和、楊箕、小新塘、棠下、蕭崗、三元里）“三舊”改造統計，9個城中村的戶籍人口為42618人，外來人口達67209人，外來人口與本地人口的比例為1.58∶1。
二是違法違規建設嚴重，城市化成本上升。農民為獲得更多補償，一般采取多增加地上附著物的辦法，導致征地拆遷前的亂搭亂建、搶栽槍種現象非常嚴重。海南省陵水縣黎安鎮1993年征地時曾出現一晚上死一千人、多出一千個墳墓的離奇事件，僅此一項就多出拆遷成本400萬元。在三亞海棠灣項目實施中，當地政府專門成立治理搶建搶種領導小組，進行全面清查處置，但實際情況仍然是邊拆、邊建，邊扒、邊種，造成政府征地的行政成本和財務成本大大增加，有些地塊的征地拆遷補償給搶種金額達到30萬元以上/畝，高出土地補償款的10倍。三亞月川居委會在短短幾年內搶建的違章建筑達到355棟、15萬m2。按當前當地平均2200元／m2的拆遷成本估算，該村因違章建筑增加的拆遷成本不下于3億元，單宗房屋總面積超過1000m2的有19宗；6層及以上的有18宗，最高的樓房建有8層；擁有兩宗以上的有8戶（劉守英，黃盛玉，盧艷霞，2012）（表9）。
據廣州市實施改造的6個城中村統計，這6個村共蓋各類建筑1486503m2，其中有證的建筑為1284373m2，無證的建筑有202130m2（表10）。
三是土地價值實現不充分，利用不集約。隨著中心城區快速發展，城鄉結合部功能、環境、基礎設施、產業結構等方面不斷提升，成為城市拓展的主要空間，是發展潛力最大的地區。但是，目前城鄉結合部地區產業低端，房屋建設標準低，缺乏規劃，農民沒有長遠預期,造成土地資源分散低效開發利用、違法占地，土地價值沒有充分挖掘出來。
四是社會問題凸顯并呈加劇態勢。由于基礎設施建設落后，環境承載力超負荷，城鄉結合部地區環境衛生狀況差，垃圾遍地、污水橫流現象隨處可見，用水不足和上廁所難問題突出。交通秩序差，部分區域黑車運營情況突出，交通擁堵嚴重，交通安全隱患較大。教育、醫療等基礎設施也嚴重不足。尤其是治安隱患嚴重，這些區域刑事、治安案件多發，人員構成復雜及更迭頻繁，有些地區還形成一定的區域勢力，引發群體性事件。北京市70%的治安、刑事案件發生在城鄉結合部地區。
由于城鄉二元體制的藩籬，城鄉結合部地區盡管在空間上進入城市范圍，但是它事實上被排斥在城市公共服務和管理體制之外。具體表現為，城市基礎設施在這里斷路；農民的生產和生活空間納不進規劃；農民從事非農產業無法立項；農民對集體土地的利用得不到法律的許可；農民居住進不了城市住房保障；農民的社保、養老、醫療等基本公共服務與城市市民不接軌；管理體制仍然保留農村建制，農民只能自掏腰包、自我管理。概而言之，城鄉結合部農民自動自發的城市化，基本上處于“法外”狀態，農民和集體組織盡管從土地和房屋出租中獲取了不菲的租金收入，但沒有長期穩定的制度化保障，導致短期行為；居住和生活在這一區域的外來人口又沒有任何幸福感和長遠打算，因此，農民自動自發的城市化只能走一天算一天，處于自生自滅狀態。
3、土地制度改革與雙軌城市化并軌
改革開放以來，中國的城市化已經走過快速發展的上半程，下半程的城市化必須轉向城市質量提升和城市治理能力的提高，核心是實現政府主導城市化與農民自動自發城市化的并軌，關鍵是推進土地制度改革，主戰場在城鄉結合部地區。
第一、改革以地謀發展模式。隨著中國經濟增長從高速轉向中高速，土地的發動機功能減退，土地需求轉向引致性驅動，土地出讓收入增長波動加大，土地成本上升、凈收益下降，繼續依靠規劃等行政體制調整擴展城市的報酬下降，中央政府必須下決心改革以地謀發展模式，改革土地指標計劃管理，嚴控新城、新區規劃，剎住政府換屆就換規劃擴城市的風氣，防范土地相關債務和金融風險，在嚴格規劃和用途管制前提下，發揮市場配置土地資源的決定性作用。
第二、土地結構優化與城市產業升級。產業結構失衡的根源是土地功能引致的土地結構不合理，土地供應結構不改變，城市產業升級就會受阻。可選擇的土地結構性改革方案有，控制新工業項目、尤其是大型重點招商引資項目在城市區域落地，鼓勵老工業項目向城郊地區或已有工業區遷移，制定明晰的工業用地轉經營性用地政策，查處規劃調整中工業用地轉商業用地時的土地腐敗；減少政府用地比例，嚴控政府大馬路、大廣場、大辦公樓等形象工程用地，優化公共用地布局和結構，增加街道用地、公共空間等方便百姓宜居、宜業；不斷增加房地產供地，實行住宅居住性和投資性用地區別供應，遏制住宅投機，制定針對購買性和租賃性住宅的用地政策。
第三、城鄉結合部地區的制度融合。由于城鄉二元體制的存在，盡管城鄉結合部地區伴隨城市化進程進入城市版圖，但是以上所有方面仍然按農村體制規制，造成這些地區城不城、鄉不鄉、亦城亦鄉的尷尬局面。廣東珠三角“三舊改造”、北京50個重點村改造的經驗表明，只要真下決心從農民（包括原住農民和幾億棲息在這里的外地農民）權利出發，從城市整體格局考慮，成體系地打破城鄉二元體制，將城鄉結合部地區納入城市總體發展規劃，承認農民集體土地從事發展城市的產業，允許農民集體利用集體土地融資搞開發，城市政府向原住農民提供均等的公共服務和社會保障，城鄉結合部地區就能實現雙軌城市化的并軌，城市也能換來很大發展空間，城市范圍內的兩張皮就能合縫，城市治理問題也能得到大大改進。
第四、土地增值的捕獲與城市更新。兩個軌道城市化并軌的關鍵是土地價值的捕獲與分享。中國大多數城市已經從外延擴張轉向內生發展，城市更新比城市擴張對城市的未來影響更大，無論在政府主導的城市區域還是農民自主的城鄉結合部區域都有巨大潛力。在老城區、新城區和城鄉結合部區域，政府通過規劃、基礎設施、投融資、產業發展等政策創新，提高土地價值，相關利益主體分享更新后的土地價值增值，既實現了舊城和城鄉結合部改造，也推進了城市產業升級，雙軌城市化模式得以融合與并軌。
第五、新移民的融入與居住權保障。城市化的最終目的是城市人的權利平等。兩個軌道的城市化，都將外來農民排斥在外。在城市化下一程，公共政策必須根本改變農一代時期將農民視為“過客”的取向，讓已經和即將進入城市工作和生活的新生代融入城市。其中最重要的兩項權利是子女教育權和相對體面的居住權。后一項權利的實現需要土地制度改革的配套，即允許城市范圍內農民存量集體建設用地蓋集體租賃房出租，這一改革能起到多贏的效果，城鄉結合部農民可以長期分享土地增值的好處，新移民可以實現相對體面的居住，城市政府也可以減少為這些人口提供住房保障的財政負擔。
作者簡介：
劉守英，中國人民大學經濟學院教授，博士生導師
熊雪鋒，中國人民大學經濟學院碩博連讀研究生
中國鄉村發現網轉自:《城市規劃學刊》2018年第1期
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