——一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架
摘要：集體所有制是中國農(nóng)村社會(huì)的制度根基, 其四十年改革變遷是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系不斷調(diào)整和完善的反映, 農(nóng)民利益保護(hù)與利益發(fā)展始終是這一進(jìn)程的核心議題。從國家維度分析, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)民利益保護(hù)的主要制度基礎(chǔ);從市場維度分析, 合理有效的產(chǎn)權(quán)配置是解決農(nóng)民利益發(fā)展市場化的關(guān)鍵;從農(nóng)民維度分析, 產(chǎn)權(quán)要素與市場要素集聚混合所帶來的發(fā)展新動(dòng)能與風(fēng)險(xiǎn)并存。農(nóng)村過渡性市場是集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中的秩序均衡策略, 其對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)安排的穩(wěn)定性具有調(diào)控作用, 對農(nóng)民利益發(fā)展具有推動(dòng)作用。
中國是歷史悠久的農(nóng)業(yè)文明大國, 農(nóng)民與土地是歷久不衰的議題。新中國成立伊始, 通過農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)完成了農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造, 集體所有制由此在中國確立并延續(xù)至今。集體所有制是中國特色的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度, 其改革變遷是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系不斷調(diào)整和完善的反映, 而農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和完善推動(dòng)中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了歷史性變革。中國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革歷經(jīng)改革開放初期農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營單位調(diào)整與鞏固、經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)期農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重設(shè)與優(yōu)化、城鄉(xiāng)一體化時(shí)期農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及基本經(jīng)營制度完善與發(fā)展三個(gè)主要階段。伴隨這一進(jìn)程, 始終貫穿著農(nóng)民利益保護(hù)與利益發(fā)展兩個(gè)核心問題。
一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的國家維度
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度作為一項(xiàng)國家基本制度, 其承載著國家意志, 并通過制度的政治功能來體現(xiàn)國家意志。農(nóng)民利益保護(hù)是國家意志在農(nóng)村基層社會(huì)的重要內(nèi)容。理解中國農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)制度, 呈現(xiàn)其對農(nóng)民利益保護(hù)的內(nèi)在邏輯, 首先要從政治功能視角對制度建設(shè)進(jìn)行考察。
(一) 政治功能視角下的國家制度建設(shè)
制度研究一直是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)等關(guān)注的核心問題。馬克思 (1995) 鮮明指出, 制度根源于物質(zhì)的生活關(guān)系, 是這種物質(zhì)的生活關(guān)系的總和。黑格爾就建議, 對制度的考察應(yīng)該到政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中去尋找。恩格斯 (1995) 在闡述國家和制度的起源時(shí)進(jìn)一步解釋到:“國家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物, ……這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級……需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量”。馬凌諾斯基則提出, 制度是一個(gè)社會(huì)有組織有目的的活動(dòng)體系, 制度包括價(jià)值系統(tǒng)、參與人、規(guī)范、物質(zhì)準(zhǔn)備、活動(dòng)本身以及制度的功能六個(gè)方面 (哈奇, 1988) 。從這些經(jīng)典解釋中進(jìn)一步引申理解, 國家的形成為所有共同體成員提供了公共空間, 沒有公共空間, 國家也將不會(huì)存在。而公共空間離不開制度規(guī)范和約束, 制度為共同體范圍內(nèi)的成員提供了一套基本的行為準(zhǔn)則。超越規(guī)則的個(gè)體行為必然會(huì)影響公共生活的質(zhì)量, 對其他共同體成員造成利益損害。所以, 公共空間離不開制度約束和規(guī)范。制度的政治功能如何來實(shí)現(xiàn)?可以這樣理解, 一是制度作為工具性手段為國家提供穩(wěn)定存在。國家的形成必然伴隨著一系列制度的建立, 只有通過制度建設(shè)并發(fā)揮其功能才能保證國家穩(wěn)定持久存在;二是國家的存在為制度執(zhí)行提供政權(quán)支持。個(gè)體的非理性行為必然會(huì)破壞制度, 制度一旦被破壞, 公共利益便受到損害, 只有依靠國家政權(quán)的有效支持才能避免制度失效。國家與制度之間相互支撐和支持, 在這一過程中實(shí)現(xiàn)空間秩序的有序性和穩(wěn)定性。
(二) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的歷史考察
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)始于20世紀(jì)50年代。傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)實(shí)行土地產(chǎn)權(quán)私有制, 農(nóng)民土地要素流動(dòng)相對自由, 但歷史上國家基層政權(quán)建設(shè)疲軟乏力, 并沒有為這一產(chǎn)權(quán)制度的政治功能發(fā)揮提供強(qiáng)有力的支持。由此, 傳統(tǒng)社會(huì)農(nóng)民失地問題非常普遍, 希望擁有更為穩(wěn)定的土地權(quán)益成為農(nóng)民最大的利益訴求。新中國成立后, 黨和國家深刻認(rèn)識到這一問題。通過開展農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng), 中國完成了農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造, 1956年“全國一億二千萬農(nóng)戶中, 加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的, 已經(jīng)有一億一千萬戶, 占農(nóng)戶總數(shù)的百分之九十一點(diǎn)七” (劉少奇, 1956) , 這標(biāo)志著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度在農(nóng)村基本建立起來。“我們黨沒有采取單純依靠行政命令、‘恩賜’農(nóng)民土地的辦法, 去進(jìn)行土地改革。……用徹底發(fā)動(dòng)農(nóng)民群眾的群眾路線的方法, 充分地啟發(fā)農(nóng)民特別是貧農(nóng)的階級覺悟, 經(jīng)過農(nóng)民自己的斗爭, 完成了這一任務(wù) (劉少奇, 1956) ”。所以, 從歷史考察來看, 這一制度建設(shè)具有內(nèi)生性的動(dòng)力。同時(shí), 這一制度建設(shè)受特定歷史條件的影響。經(jīng)過大規(guī)模的土地改革, 雖然農(nóng)民擁有了土地, 但是龐大的農(nóng)民群體與有限的土地資源成為推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民致富的外在矛盾, 而解決這一矛盾的方法指向了合作化。“由于我國農(nóng)村地少人多, 全國農(nóng)民平均每人只有三畝耕地, 南方許多地方每人只有一畝田或者只有幾分田, 所以在農(nóng)村中仍然有百分之六十到七十的貧農(nóng)和下中農(nóng)。在繼續(xù)個(gè)體經(jīng)營的條件下, 他們要想過富裕的生活是毫無把握的。這就使占農(nóng)村人口大多數(shù)的貧農(nóng)和不富裕的農(nóng)民積極地響應(yīng)我們黨的號召, 愿意走合作化的道路” (劉少奇, 1956) 。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度確立至今, 成為中國農(nóng)村社會(huì)的基礎(chǔ)性制度。這一集體產(chǎn)權(quán)制度徹底終結(jié)了中國歷史上長期以來實(shí)行的土地私有制。與傳統(tǒng)社會(huì)不同, 中國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是伴隨著國家基層政權(quán)建設(shè)同步進(jìn)行的, 國家政權(quán)為這一制度的執(zhí)行提供了強(qiáng)有力的支持。發(fā)展到今天, 農(nóng)村生產(chǎn)資料集體所有制這一制度紅線始終堅(jiān)不可破。
(三) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的政治功能
農(nóng)民利益保護(hù)是國家意志在農(nóng)村基層社會(huì)的重要內(nèi)容, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的首要政治功能就是要彰顯這一國家意志。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)“使得農(nóng)民在合作化運(yùn)動(dòng)中不斷地得到好處, ……從而避免了或者大大減少了由于突然變化而可能引起的種種損失” (劉少奇, 1956) 。可以看出, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)初衷是要從根本上解決農(nóng)民的利益保護(hù)問題, 把農(nóng)民最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益 (也就是土地) 通過制度功能進(jìn)行國家規(guī)制。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展, 農(nóng)村所面臨的外部環(huán)境和內(nèi)部條件發(fā)生了深刻變化, 諸如市場的發(fā)育以及農(nóng)民自身溫飽問題的解決等, 這些變化一方面賦予了農(nóng)村資源資產(chǎn)更多潛在價(jià)值, 另一方面推動(dòng)了農(nóng)民利益發(fā)展意識的覺醒。這一過程中, 農(nóng)民最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益呈現(xiàn)出擴(kuò)張狀態(tài), 但農(nóng)民手中大量的資源資產(chǎn)卻受制于國家規(guī)制, 而這些資源資產(chǎn)的效益增長難以沖破制度紅線。所以, 農(nóng)民內(nèi)生性的利益擴(kuò)張需求與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度控制成為一對主要矛盾。一旦具備外部空間條件, 農(nóng)民手中潛在的資源資產(chǎn)隨時(shí)會(huì)轉(zhuǎn)換成為農(nóng)民最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益。這說明集體產(chǎn)權(quán)制度的政治功能已經(jīng)不能滿足或不適應(yīng)農(nóng)民利益發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。而制度結(jié)構(gòu)決定制度功能, 于是, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成為新的時(shí)代命題。集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目的是通過調(diào)整和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu), 以此重塑集體產(chǎn)權(quán)制度的政治功能, 在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益保護(hù)的前提下探索農(nóng)民利益發(fā)展的穩(wěn)定空間。
二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的市場維度
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是伴隨著農(nóng)村市場發(fā)育而進(jìn)行的。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建立以來, 市場在資源配置中的作用越來越明顯。改革開放以來, 我國農(nóng)村社會(huì)通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革徹底擺脫了高度集中的生產(chǎn)經(jīng)營體制, 解決了中國農(nóng)民的溫飽問題, 保障了農(nóng)民的生存利益。但是, 面對新的市場發(fā)展環(huán)境及農(nóng)民對利益發(fā)展的新訴求, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度需要更深層次的變革。理解這一變革議題, 首先要從產(chǎn)權(quán)制度與市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行把握。
(一) 經(jīng)濟(jì)功能視角下的產(chǎn)權(quán)制度
現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開健全有效的產(chǎn)權(quán)制度安排。產(chǎn)權(quán)作為一項(xiàng)制度規(guī)則, 是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期發(fā)展的結(jié)果, 資源的稀缺性為產(chǎn)權(quán)制度的形成提供了原始動(dòng)力。合理的產(chǎn)權(quán)制度安排能夠?qū)Ξa(chǎn)權(quán)關(guān)系實(shí)現(xiàn)有效的組合、調(diào)節(jié)和保護(hù)。以往對產(chǎn)權(quán)制度的理解更多是從靜態(tài)的法律層面展開, 但隨著人們認(rèn)識不斷深化, 產(chǎn)權(quán)制度的含義越來越寬泛, 從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)層面理解產(chǎn)權(quán)制度安排對更好發(fā)揮產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)功能提供了新視野。產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)功能主要有以下兩個(gè)方面:一是降低市場交易成本, 提高資源配置效率。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下, 資源的配置主要依靠行政手段, 資源交易成本高, 資源配置效率低, 資源帶來的收益非常有限。而市場經(jīng)濟(jì)條件下, 資源的配置取決于市場的流動(dòng), 哪里有市場, 資源就往哪里配置, 但資源的流動(dòng)性配置必須要有清晰的權(quán)屬界限。只有權(quán)屬清晰, 才有可能塑造權(quán)責(zé)統(tǒng)一的市場主體, 才有可能降低交易費(fèi)用、提高配置效率, 否則就會(huì)擾亂市場環(huán)境。所以, 產(chǎn)權(quán)制度安排為降低交易費(fèi)用、提高資源配置效率起到了潤滑和保護(hù)作用。二是為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了有效的激勵(lì)和約束。產(chǎn)權(quán)制度明確了產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責(zé)界限, 權(quán)利份額決定了利益分配占比, 責(zé)任界定決定了利益邊界, 在利益驅(qū)動(dòng)下產(chǎn)權(quán)主體在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中會(huì)選擇將所占有的權(quán)利發(fā)揮到極限, 以此來獲取更多的收益, 但又不能超越責(zé)任的界限。所以, 產(chǎn)權(quán)制度既能夠激勵(lì)產(chǎn)權(quán)主體追求權(quán)利收益又能夠有效控制越軌風(fēng)險(xiǎn)和權(quán)利侵襲風(fēng)險(xiǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展, 資源的有限性、稀缺性問題越來越突出, 而資源的有限性、稀缺性必然引致資源潛在的高收益結(jié)果。所以, 產(chǎn)權(quán)制度作為一種經(jīng)濟(jì)制度和市場規(guī)則, 現(xiàn)代市場的發(fā)展和資源的稀缺為其提供了源源不斷的新動(dòng)力。
(二) 集體產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)濟(jì)邏輯
集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本目標(biāo)是建立起歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。這一目標(biāo)表現(xiàn)為對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化。如上文所述, 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定產(chǎn)權(quán)制度的功能, 集體產(chǎn)權(quán)制度改革的本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變革, 通過調(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu), 重塑或再造集體產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)功能。集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)導(dǎo)向則是為農(nóng)民利益發(fā)展創(chuàng)造新空間。改革開放以來, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)濟(jì)邏輯尤為明顯。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施, 將土地承包權(quán)從所有權(quán)中剝離出來, 實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)分離”, 賦予農(nóng)民更加靈活的生產(chǎn)自由權(quán), 這一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整解綁了農(nóng)民與國家。對于農(nóng)民而言, 其同樣具有經(jīng)濟(jì)理性, 所以這一改革極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性, 農(nóng)民的溫飽問題也隨之而解。雖然這一改革受市場影響較小, 但其背后的經(jīng)濟(jì)邏輯卻已顯現(xiàn)出來。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革大潮, 社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)逐步建立, 城鎮(zhèn)化快速推進(jìn), 市場發(fā)育急劇進(jìn)行, 農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境發(fā)生了巨變, “兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)再次不能滿足農(nóng)民現(xiàn)實(shí)利益發(fā)展需求。于是, 農(nóng)村土地承包權(quán)進(jìn)一步調(diào)整為土地承包經(jīng)營權(quán), 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了土地“三權(quán)分置”, 這一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整解綁了農(nóng)民與土地。土地“三權(quán)分置”下, 所有權(quán)歸屬集體經(jīng)濟(jì)組織, 承包權(quán)歸屬農(nóng)民, 經(jīng)營權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)。通過產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化, 土地作為生產(chǎn)要素基本實(shí)現(xiàn)了自由流動(dòng), 為參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)釋放了空間。集體產(chǎn)權(quán)制度改革至今, 其背后的市場邏輯越來越明顯, 發(fā)揮的作用越來越重要。
(三) 農(nóng)民利益發(fā)展市場化的限度
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是推動(dòng)農(nóng)民利益發(fā)展市場化的關(guān)鍵舉措。但應(yīng)該看到, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革始終沒有突破集體所有制這一國家規(guī)制, 說明市場邏輯的行進(jìn)并沒有徹底瓦解原有的政治邏輯。國家通過制度調(diào)適, 既堅(jiān)持通過集體所有制安排實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益保護(hù), 又以產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益發(fā)展。這一舉措既有對歷史的反思, 又有現(xiàn)實(shí)考量。從歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看, 中國歷史上實(shí)行了幾千年的土地私有制, 結(jié)果農(nóng)民失地問題嚴(yán)重, 嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的生存權(quán)益。這一問題雖有國家政權(quán)乏力的原因, 但是產(chǎn)權(quán)私有制下合法的資本控制土地也不應(yīng)該被忽視。而后者在今天更具有現(xiàn)實(shí)意義。有學(xué)者認(rèn)為, 土地之于農(nóng)民的生存保障功能已經(jīng)嚴(yán)重弱化了, 農(nóng)民已經(jīng)不再需要依靠土地來保障生存 (王瑜等, 2011) 。基于這種認(rèn)識, 有學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為農(nóng)村土地承包權(quán)也可以流轉(zhuǎn)。現(xiàn)實(shí)是土地的生存保障功能依舊存在, 在快速城鎮(zhèn)化階段, 農(nóng)民的弱勢地位沒有發(fā)生根本改變, 即使進(jìn)了城, 一旦遭遇重大挫折, 隨時(shí)有退城回村的潛在可能性。所以, 從農(nóng)民利益保護(hù)的角度看, 農(nóng)民利益市場化發(fā)展必須要毫不動(dòng)搖堅(jiān)持集體所有制這個(gè)根本制度, 承包權(quán)的流轉(zhuǎn)則要穩(wěn)妥審慎推進(jìn) (張守夫等, 2017) 。從現(xiàn)實(shí)來看, 市場經(jīng)濟(jì)條件下, 資本的流動(dòng)更為頻繁, 也更為跌宕起伏, 從側(cè)面加劇了資本侵襲的風(fēng)險(xiǎn)。但是, 農(nóng)民利益發(fā)展市場化不可避免的引致資本的趨利性流動(dòng)。有學(xué)者認(rèn)為資本下鄉(xiāng)是“資本家剝削小農(nóng)、傷農(nóng)害農(nóng)、一定是壞事” (趙俊臣, 2009;侯江華, 2015;賀雪峰, 2009) 。這一認(rèn)識沒有從根本上看到農(nóng)民利益發(fā)展市場化的現(xiàn)實(shí)需求和其限度, 所以對資本下鄉(xiāng)持有消極態(tài)度。而農(nóng)民利益發(fā)展市場化的有限性主要來源于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的有效控制。同時(shí), 解決“資本下鄉(xiāng)”這一問題, 還要加強(qiáng)對資本的有效監(jiān)管, 建立更為合理的利益增長分享機(jī)制, 加大現(xiàn)代農(nóng)民培育力度等, 構(gòu)筑起農(nóng)民利益發(fā)展安全堤壩。
三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的農(nóng)民維度
中國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革同樣具有內(nèi)生性變革的特征。縱觀農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革歷程, 無不是以農(nóng)民需求為導(dǎo)向。從農(nóng)民利益保護(hù)到農(nóng)民利益發(fā)展, 都是圍繞著農(nóng)民而進(jìn)行。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不斷深化, 理解農(nóng)民在這一進(jìn)程中的角色與定位, 對明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)路和農(nóng)民利益保護(hù)及利益發(fā)展都具有十分重要的意義。
(一) 農(nóng)民利益保護(hù)與農(nóng)民利益發(fā)展的主體性
從現(xiàn)實(shí)發(fā)展來看, 農(nóng)民利益保護(hù)與利益發(fā)展這一對關(guān)系主要經(jīng)歷了三個(gè)變化時(shí)期:集體產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)時(shí)期, 土地是農(nóng)民的“命根子”, 這一時(shí)期主要采取農(nóng)民利益保護(hù)為主、農(nóng)民利益發(fā)展為輔的策略;改革開放以來, 伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施, 農(nóng)民利益保護(hù)與利益發(fā)展開始兼顧進(jìn)行;近年來, 隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展快速進(jìn)行, 逐步形成了農(nóng)民利益發(fā)展為主、農(nóng)民利益保護(hù)為基礎(chǔ)的格局。對于農(nóng)民利益保護(hù)而言, 主體是國家, 對象是農(nóng)民。國家作為制度的供給者, 向社會(huì)進(jìn)行制度輸入, 為公共空間提供一套明確的規(guī)則和秩序, 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)空間秩序穩(wěn)定。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是國家向農(nóng)村社會(huì)提供的一套規(guī)則秩序, 目的是保護(hù)農(nóng)民的土地利益。而對于農(nóng)民利益發(fā)展而言, 主體是農(nóng)民, 客體是市場。近些年來, 農(nóng)民基本生存利益得到了國家有效保障, 農(nóng)民進(jìn)而開始轉(zhuǎn)向謀求自身利益發(fā)展, 這一轉(zhuǎn)變是農(nóng)民自身意識的覺醒, 農(nóng)民希望以主體身份從現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展場域中獲取更多利益。從農(nóng)民利益保護(hù)到農(nóng)民利益發(fā)展, 背后主體由國家讓渡為農(nóng)民個(gè)體, 同時(shí)也伴隨著國家意志與農(nóng)民意識的契合。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)生性特征由此凸顯出來。但這一內(nèi)生性變革不可能一蹴而就, 農(nóng)民利益保護(hù)與利益發(fā)展的主體二元性特征將長期存在。歷史經(jīng)驗(yàn)證明, 農(nóng)民利益發(fā)展必須建立在有效的農(nóng)民利益保護(hù)基礎(chǔ)之上。而農(nóng)民追求利益發(fā)展也是基本事實(shí), 在這一過程中, 只有通過有效的集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 實(shí)現(xiàn)制度的互動(dòng)調(diào)適, 才能真正為農(nóng)民利益發(fā)展塑造新空間。
(二) 農(nóng)民利益發(fā)展市場化中的小農(nóng)理性
農(nóng)民理性問題是學(xué)術(shù)界熱議的話題。有學(xué)者認(rèn)為, 正是基于農(nóng)民理性的擴(kuò)張才創(chuàng)造了中國發(fā)展奇跡 (徐勇, 2010) 。不可否認(rèn), 農(nóng)民理性中包含著諸如勤勞、善良、節(jié)約、吃苦、耐勞、算計(jì)等樸素的理性色彩。但也應(yīng)該看到, 農(nóng)民理性中也蘊(yùn)含著挑戰(zhàn)現(xiàn)代規(guī)則的小農(nóng)非理性、非正式規(guī)則等成分。歷史上, 農(nóng)民長期附著在土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 公共空間也局限在農(nóng)村基于血緣、宗族、傳統(tǒng)文化等因素所維系的“熟人社會(huì)”, 農(nóng)民的規(guī)則認(rèn)知和行動(dòng)邏輯都是從泥土里生長出來的, 且在相對封閉的“熟人社會(huì)”里不斷渲染, 經(jīng)過代代傳承而延續(xù)下來, 從而使這些非正式規(guī)則和行動(dòng)邏輯具有了“歷史的慣性”。從現(xiàn)實(shí)來看, 當(dāng)前部分農(nóng)村并沒有把集體產(chǎn)權(quán)制度嚴(yán)格落實(shí)到實(shí)踐中去, 農(nóng)村土地隱性私有化現(xiàn)象在一定程度上還存在, 農(nóng)民土地自私買賣、土地用途混亂不受管制等問題也進(jìn)一步凸顯。農(nóng)民對利益發(fā)展的非理性追求往往會(huì)擠壓國家的制度安排。而農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度安排對農(nóng)民而言本身具有一定的救濟(jì)性特征。但是, 農(nóng)民一旦主動(dòng)擠壓和破壞制度, 制度的效能便被侵蝕。同時(shí), 在現(xiàn)代社會(huì), 僅僅依靠“暴力”支持來執(zhí)行救濟(jì)性制度已不具有內(nèi)在可能性, 而國家的引導(dǎo)性政權(quán)支持則具有必要性和可行性。以農(nóng)村土地執(zhí)法為例, 當(dāng)前農(nóng)村土地執(zhí)法主要是引導(dǎo)性的, 但這一過程中執(zhí)法體制的弊端也暴露出來。在我國行政體制的安排上, 縣一級政府才擁有比較完整的執(zhí)法權(quán), 但農(nóng)村社會(huì)與縣級執(zhí)法單位存在空間因素的制約, 由此導(dǎo)致信息反饋的時(shí)效性不強(qiáng), 進(jìn)而影響和制約了土地執(zhí)法效果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對農(nóng)村社會(huì), 但其不具有執(zhí)法資格, 在處理過程中往往是“睜一只眼, 閉一只眼”。解決這一問題, 就要探索土地執(zhí)法體制改革, 可考慮通過委托執(zhí)法等形式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地執(zhí)法權(quán)。
(三) 市場化進(jìn)程中的農(nóng)民能力建設(shè)
農(nóng)民利益發(fā)展市場化, 本質(zhì)是農(nóng)村發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換, 農(nóng)民能力建設(shè)則是核心問題。當(dāng)前, 農(nóng)民能力建設(shè)主要是圍繞其民主能力建設(shè)展開的, 這與農(nóng)村推行基層民主制度建設(shè)的客觀環(huán)境密切相關(guān) (馬華, 2011) 。但是, 農(nóng)民能力建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程, 包含了諸多方面, 如農(nóng)民的參與能力、利益表達(dá)能力、合作能力、監(jiān)督能力等。從農(nóng)民利益發(fā)展市場化的視角來看, 農(nóng)民作為市場主體駕馭市場的能力仍舊十分薄弱, 農(nóng)民以市場主體的身份從市場中獲取收益的風(fēng)險(xiǎn)成本和機(jī)會(huì)成本非常大, 市場風(fēng)險(xiǎn)對農(nóng)民的打擊往往是毀滅性的。一方面, 農(nóng)民利益發(fā)展需要通過市場化來整合、配置資源, 使農(nóng)民手中的資源資產(chǎn)效益最大化。另一方面, 農(nóng)民對市場駕馭能力又不足, 農(nóng)民擁有的資源資產(chǎn)一旦被裹進(jìn)市場化的洪流中, 或一哄而上, 隨時(shí)可能“血本無歸”, 這成為當(dāng)前農(nóng)民利益發(fā)展市場化的主要阻礙。所以, 農(nóng)民利益市場化發(fā)展的關(guān)鍵是加強(qiáng)農(nóng)民市場能力建設(shè)。從國家層面分析, 國家支持農(nóng)民利益發(fā)展市場化, 以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收致富。但也意識到農(nóng)民在市場環(huán)境中的弱勢。因此, 近年來, 國家先后開展職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)、選聘大學(xué)生村官、選派農(nóng)村第一書記等工作, 同時(shí), 在家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、土地股份合作社建設(shè)過程中向農(nóng)民提供專門的金融扶持、信貸支持等。國家既要讓農(nóng)民“打鐵自身硬”, 還為農(nóng)民提供有力的外部支持。這一行動(dòng)邏輯直接映射了國家對農(nóng)民利益發(fā)展市場化與農(nóng)民自身能力建設(shè)滯后矛盾的清醒認(rèn)識, 并予以有效回應(yīng)。
四、過渡性市場:三重維度下的秩序均衡策略
農(nóng)民利益發(fā)展離不開現(xiàn)代市場, 但完全自由化市場對農(nóng)民利益保護(hù)提出了挑戰(zhàn)。應(yīng)該看到, 農(nóng)民利益發(fā)展是當(dāng)前農(nóng)民的主要訴求, 但是利益保護(hù)對農(nóng)民而言是永恒主題。所以, 農(nóng)民利益發(fā)展市場化必須要尋找一種漸進(jìn)性策略, 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益保護(hù)與利益發(fā)展秩序的均衡與穩(wěn)定。這一策略有別于完全自由化市場, 又遵循一定的市場邏輯, 將其稱之為過渡性市場。
(一) 過渡性市場的內(nèi)涵與特征
過渡性市場是一種不完全市場形態(tài), 但其蘊(yùn)含著基本的市場邏輯, 卻又受控于特定的制度規(guī)制, 隨著制度的不斷調(diào)整和完善, 進(jìn)而為過渡性市場釋放新的發(fā)展空間。由此分析, 過渡性市場具有以下四個(gè)基本特征:一是有限性特征。過渡性市場的有限性由現(xiàn)實(shí)發(fā)展條件決定。如果忽視農(nóng)村現(xiàn)實(shí)發(fā)展條件限制, 盲目追求完全自由化市場, 并將其引入農(nóng)村發(fā)展場域, 必然會(huì)伴隨著高成本、高風(fēng)險(xiǎn), 而高成本、高風(fēng)險(xiǎn)不一定帶來高收益, 這對于農(nóng)民而言是不可取的。二是漸進(jìn)性特征。從發(fā)展的階段性來看, 農(nóng)村過渡性市場不是一種靜態(tài)市場, 其在農(nóng)村客觀條件基礎(chǔ)上, 推動(dòng)農(nóng)民利益發(fā)展逐步走向更加開放的市場, 其隨著不斷發(fā)展變化的客觀環(huán)境而不斷演進(jìn)和深化。所以, 過渡性市場的發(fā)展呈現(xiàn)出漸進(jìn)性的特征, 這也正好說明了農(nóng)村過渡性市場屬于一種動(dòng)態(tài)發(fā)展市場。三是調(diào)適性特征。農(nóng)村內(nèi)外部的客觀環(huán)境發(fā)生了變化, 也就意味著農(nóng)民利益發(fā)展市場化的條件發(fā)生了改變, 與此相適應(yīng), 過渡性市場就要不斷調(diào)適, 以回應(yīng)客觀環(huán)境和條件的變動(dòng), 從而優(yōu)化農(nóng)民利益發(fā)展市場化的體制機(jī)制, 并實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的更好發(fā)展。四是穩(wěn)定性特征。農(nóng)村過渡性市場的最大特征就是穩(wěn)定性, 穩(wěn)定性來源于過渡性市場的有限性、漸進(jìn)性和調(diào)適性, 有限性、漸進(jìn)性和調(diào)適性屬于農(nóng)村過渡性市場的結(jié)構(gòu)性特征, 結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化目的在于功能的完善, 在這個(gè)意義上, 穩(wěn)定性是農(nóng)村過渡性市場的功能性特征。
(二) 秩序均衡的過程與策略
農(nóng)村過渡性市場的培育和發(fā)展, 必須要基于國家、市場和農(nóng)民三個(gè)維度進(jìn)行。從國家維度而言, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革既要把農(nóng)民利益保護(hù)置于首要位置, 又要圍繞著激活市場活力進(jìn)行。以農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革為例, 通過產(chǎn)權(quán)分置的形式, 將所有權(quán)牢牢控制在集體手中, 這從根本上解決了農(nóng)民的利益保護(hù)問題, 為土地這一生產(chǎn)要素的流動(dòng)劃設(shè)了空間范圍;將承包權(quán)賦予農(nóng)民, 穩(wěn)定農(nóng)民的利益預(yù)期, 進(jìn)而使農(nóng)村社會(huì)維持相對穩(wěn)定;將經(jīng)營權(quán)放活, 使土地要素能夠相對自由流動(dòng), 為農(nóng)民利益市場化發(fā)展提供了源源不斷的動(dòng)力。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度由國家建設(shè), 其制度調(diào)適也由國家進(jìn)行, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的國家作用非常重要, 其是農(nóng)村過渡性市場培育和發(fā)展的掌舵者, 必須健全和完善相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制。從市場維度而言, 市場流動(dòng)的背后是資本要素流動(dòng), 伴隨著資本的流動(dòng), 市場也為農(nóng)村發(fā)展帶來了技術(shù)、管理等新要素, 這些現(xiàn)代性因素的滲入, 對農(nóng)村發(fā)展意義重大。但是, 農(nóng)村市場發(fā)展導(dǎo)向不應(yīng)是掠奪式的利益攫取, 農(nóng)村過渡性市場既要通過資本、技術(shù)、管理等要素放大農(nóng)村資源資產(chǎn)效益, 又要建立合理的利益增長分享機(jī)制, 實(shí)現(xiàn)市場與農(nóng)民的雙贏。目前, 部分地區(qū)探索的農(nóng)民土地股份合作、“三變改革 (資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民) ”等, 都是對農(nóng)村過渡性市場的有益探索。從農(nóng)民維度而言, “打鐵還需自身硬”, 農(nóng)民需要不斷加強(qiáng)自身能力建設(shè), 以能力建設(shè)拓展自身利益發(fā)展空間, 維護(hù)自身合法權(quán)益。要增強(qiáng)農(nóng)民現(xiàn)代性認(rèn)知, 把小農(nóng)理性中的非合理部分予以祛除, 打破農(nóng)民行動(dòng)“歷史的慣性”。具體措施上, 要繼續(xù)推進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn), 精準(zhǔn)選聘、選派大學(xué)生村官、農(nóng)村第一書記等。
(三) 秩序均衡的邏輯建構(gòu)思考
國家、市場與農(nóng)民之間的秩序均衡有其內(nèi)在的邏輯。從現(xiàn)實(shí)看這一邏輯主要有三個(gè)方面的內(nèi)容:
一是國家與農(nóng)民的持續(xù)性有效互動(dòng)。中國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是自下而上的內(nèi)生性變革, 但這一內(nèi)生性的力量有賴于國家的認(rèn)可與推動(dòng), 也就是要有國家與農(nóng)民的持續(xù)性有效互動(dòng)。以安徽省小崗村為例, 20世紀(jì)70年代末80年代初, 農(nóng)民囿于落后生產(chǎn)關(guān)系的限制, 溫飽問題難以解決。農(nóng)民為求生存開始自我探索包產(chǎn)到組、分田到戶, 并收到了良好效果。時(shí)任安徽省委書記萬里予以肯定, 并支持繼續(xù)探索, 所以, 后來農(nóng)民喊出了“要吃米找萬里”的口號。這一過程得以順利進(jìn)展, 正是基于國家與農(nóng)民持續(xù)性的有效互動(dòng)。這一持續(xù)性的有效互動(dòng), 既規(guī)避了農(nóng)民內(nèi)生力量的異化和沖突, 又保障了農(nóng)民的生存發(fā)展利益。可以看到, 中國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革四十年來, 國家與農(nóng)民持續(xù)性的有效互動(dòng)始終沒有間斷, 且更為頻繁, 這也是中國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革始終得到農(nóng)民認(rèn)可和支持的重要原因。
二是由試點(diǎn)到整體的漸進(jìn)性改革。中國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有明顯的漸進(jìn)性特征。這一漸進(jìn)性特征來源于農(nóng)民對自身利益穩(wěn)定性的訴求。如上文所述, 當(dāng)時(shí)歷史環(huán)境下, 農(nóng)村包產(chǎn)到組、分田到戶是農(nóng)民為求生存而內(nèi)生的變革力量, 屬于草根式的自發(fā)行為, 不具有可預(yù)見的穩(wěn)定性。這一新生力量的萌發(fā)得到了國家的關(guān)注, 并通過特定的程序 (試點(diǎn)) 進(jìn)行論證, 進(jìn)而在更廣范圍內(nèi)推廣實(shí)施。1982年全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要中就指出, “這是一場牽動(dòng)億萬群眾的深刻而復(fù)雜的變革, 時(shí)間短, 任務(wù)重, 經(jīng)驗(yàn)不足……, 需要我們采取積極而又慎重的態(tài)度, 毫不松懈地做好生產(chǎn)責(zé)任制的完善工作”。再如, 1983年中央關(guān)于基層供銷合作社體制改革政策強(qiáng)調(diào), “要抓緊進(jìn)行試點(diǎn);已進(jìn)行試點(diǎn)的地區(qū), 要總結(jié)經(jīng)驗(yàn), 逐步向面上推開。……爭取盡快地、穩(wěn)妥地在全國范圍內(nèi)完成這項(xiàng)改革”。試點(diǎn)做法一直延續(xù)到今天, 涉及農(nóng)民群眾重大利益的改革都遵循了試點(diǎn)到整體的漸進(jìn)改革路線。試點(diǎn)過程中, 范圍被嚴(yán)格限定在一定空間內(nèi), 以期通過特定空間的試驗(yàn)來驗(yàn)證其可行性, 或修正其非科學(xué)的部分, 進(jìn)而形成更具有普遍意義的行進(jìn)路徑, 真正維護(hù)了農(nóng)民群眾的切身利益。
三是基于歷史經(jīng)驗(yàn)的反思性進(jìn)取。中國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是基于歷史經(jīng)驗(yàn)反思的制度安排, 這一制度根本解決了農(nóng)村幾千年以來的發(fā)展弊病。站在歷史的新起點(diǎn), 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成為時(shí)代要求, 但是農(nóng)村集體所有制這一基礎(chǔ)性制度始終牢不可破, 并且是新時(shí)期農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革所遵循的基本原則。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》 (2016) 鮮明指出, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要“堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖, 不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了, 防止集體資產(chǎn)流失;堅(jiān)持農(nóng)民權(quán)利不受損, 不能把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了”。這一基于歷史經(jīng)驗(yàn)的反思性進(jìn)取路線, 最大限度維護(hù)了農(nóng)民群眾的切身利益, 從根本上保障了農(nóng)村社會(huì)的長久穩(wěn)定。
五、討論與展望
黨的十九大報(bào)告指出, 我國社會(huì)主義初級階段的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)換為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一矛盾在農(nóng)村社會(huì)表現(xiàn)得更為明顯。鑒于此, 中央決定實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施必然能夠更好回答農(nóng)民利益保護(hù)和利益發(fā)展議題, 而繼續(xù)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革將是這一進(jìn)程的重要組成部分。我們要看到, 農(nóng)村過渡性市場是基于農(nóng)民利益發(fā)展市場化要求而采取的策略。雖然這一策略能夠有效調(diào)適農(nóng)民利益保護(hù)與利益發(fā)展問題, 但農(nóng)村過渡性市場畢竟是一種不完全市場, 會(huì)否引致農(nóng)村市場內(nèi)卷化問題值得學(xué)界進(jìn)一步討論。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題2018年02期
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