改革宅基地制度、建設“生態宜居”的現代化農村，不僅僅是農民“安居樂業”的樸實需求，也是實現鄉村振興戰略的內在需要。而宅基地制度改革是一項復雜的系統工程，涉及村民的基本居住保障、土地資產盤活與利益分配、人口的聚集與村莊布局調整、生活基礎設施的配建等諸多內容，在具體改革中，必須抓住重點，處理好其中的5對關系，更好地推進改革。以下結合江西省余江縣的宅基地改革調研，闡述筆者的觀點。
一、“遷村并點”與創新宅基地跨集體經濟組織使用
“遷村并點”是農村社會經濟發展的必然趨勢。隨著社會的發展與技術的進步，特別是交通條件的改善，使農村生產半徑迅速增大、社會分工協作的范圍不斷擴大，且農民生計的分化導致農業生產已不再是農村社會的最主要功能，子女教育、非農就業環境、醫療保障等社會服務成為了農村社會的需求，而生活基礎設施配套的人口聚集規模內在需求，導致“遷村并點”已成為當前農村社會發展一個潮流，傳統的“沿路而建、臨水而居、依田而住”散亂的農村宅基地布局已不適合鄉村現代化的發展需求。在宅基地制度改革中，必須順應“遷村并點”的發展潮流，重視區域層面的土地利用結構優化。調研中發現，一些自然村在前些年的新農村建設中推行了“三改（改水、改廁、改路）”，但由于居住人口不斷減少，逐漸成為了“空心村”，硬化的道路反而增加了拆舊成本。因此，應通過區域農村居民點體系規劃引導，明確不同類型、不同層次的居民點布點，確定區域配套公共服務設施、基礎設施、產業發展與分工協作、生態環境保護，甚至包括歷史文化的傳承與保護，從而為“遷村并點”提供依據。
“遷村并點”涉及宅基地跨集體經濟組織使用。現行宅基地僅限于“本村集體經濟組織成員使用”的規定已成為“遷村并點”的制度約束，因此，應創新宅基地跨集體經濟組織使用，排除“遷村并點”中的農戶建房用地障礙。至于跨集體經濟組織使用的范圍有多大，可以在制度設計中，對本村、本鄉、本縣的農村人口有所區別（如本村可無償獲取“一戶一宅”的宅基地，外村本鄉的應交納一定的使用費，外鄉本縣則交納更多的使用費，調研中也發現，已有一些地方，通過村理事會討論，采取差別化的有償使用方式吸納外村人入住以形成人口聚集規模，成為了美麗鄉村建設的成功案例）。當然，針對取消城鄉戶口區別的戶籍改革，如何界定農村宅基地獲取資格，則需要對農村宅基地的使用主體進行同步研究。
二、政策引導與村民自治
宅基地使用問題涉及面廣、社會敏感度高，既需要在基本原則上作出嚴格的剛性要求，也應在具體執行中體現不同的地域特色、尊重各地的民俗民風和村民自治，客觀上要求“剛性”與“彈性”的有機結合。江西省余江縣宅基地改革中取得成功的一項經驗就是實行“政府引導，村組主導，農民參與”的工作機制，從而確保了工作的順利推進?！罢龑А笔堑胤秸且龑д撸饕氊熓谴_定試點總體方案，制定相關政策制度，明確“集體性質、村為基礎，戶有所居、取退有償，嚴格規劃、堅持標準，只做減法、不做加法（宅基地用地面積只減不增），公平公正、利國利民”的改革綱領；“村組主導”是堅持村民自治原則、把村集體組織（村小組）作為改革的運行主體，由村民事務理事會主導宅基地管理議事機制、民主監督機制、財產管理機制、服務群眾機制和調處矛盾糾紛機制，實行改革試點的“一村一案”，本村的宅基地分配方案、宅基地增值分配方案、宅基地有償使用的起征面積與標準等具體改革內容均由村民事務理事會制定；“農民參與”就是充分尊重村民的主人翁地位，保障農民的宅基地權益，各村改革試點方案中的每項內容都必須廣泛征求群眾的意見，并經過村民會議或村民代表會議討論決定。
調研中，對于依傳統習俗“落葉歸根”“解甲歸田”回鄉的鄉賢，能否為其提供宅基地使用權，一直是困擾各地農村土地管理的“合情不合法”難題，由于其戶口已遷離農村，在現行的法律規定下，不能擁有宅基地，但他們退休回到自己出生的家鄉，很多還為家鄉的建設做過貢獻，情理上應有居住的地方?，F在這一難題有望破解，隨著國家對宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革方向的明確，這些具有城鎮戶口的鄉賢，雖然沒有宅基地的資格權，但可獲得使用權，至于哪些鄉賢可獲得宅基地使用權？具體該如何獲得使用權？則可根據村民自治的形式由集體討論決定，這就是政策引導與村民自治有機結合的好處。
三、福利保障與宅基地的資產化
我國現行的限定身份、無償使用的農村宅基地取得制度，具有鮮明的身份性和福利性，在保障農民的基本居住條件、維持農村社會穩定方面具有特定的功能。在現階段農村社會經濟發展水平下，當前的宅基地取得制度仍然是對農民居住權利的有效保護。然而，這種無償使用并不利于促進土地資源的節約集約利用，更不利于宅基地的資產化，特別是不利于實現“慎重穩妥探索農民住房財產權抵押擔保中宅基地用益物權的實現方式和途徑”的改革目標。在本質上，這就是宅基地利用中的“公平”與“效率”的沖突。
那么，如何在宅基地改革中協調“公平”與“效率”的關系？一方面，要強調“公平”取得與占有。公平取得就是堅持同一身份的人群，取得宅基地的過程應一致；公平占有就是占用的宅基地資源數量應一致。從理論上看，我國已明確了“一戶一宅、面積法定”的宅基地使用基本原則，為宅基地利用“公平”與“效率”的協調提供了依據。但由于“農村宅基地‘一戶一宅’管理實施細則”的缺失，“一戶一宅、面積法定”政策難以落實。比如，如何界定“戶”？農戶通過接受贈予、合法繼承、合法購買房屋取得的宅基地，造成的“一戶多宅”，該如何處理？建新不拆舊的農戶如何處置？舊宅基地又該如何處置？特別是多占宅基地的留置成本幾乎為零，在一定程度上也加劇了“一戶多宅”現象。另一方面，要鼓勵有償流轉，盤活低效閑置宅基地。只有通過流轉，才能優化資源配置，才能實現宅基地的資產化。江西省余江縣的宅基地改革，通過制定系列“一戶一宅”配置政策，為確保農戶宅基地的“公平”取得與占有提供了具體的政策依據；同時，對超起征面積實行階梯式計費、鼓勵通過協商在本村組內符合建房條件的人員中有償流轉，利用經濟杠桿來調節宅基地資源的分配，取得了明顯成效。
四、利益得失與村民改革獲得感
廣大村民的支持是農村宅基地制度改革推進的基礎，缺乏農民擁護的任何農村改革都難以長久。而“改革的本質就是利益調整”，宅基地改革也必定涉及相關主體的利益調整?，F實中，因各種歷史原因多占宅基地的農戶往往占多數比例，在堅持“一戶一宅”政策的前提下展開的宅基地改革，必定會對他們的現有利益產生影響，特別受“祖房祖宅是私有的”觀念影響，加深了因宅基地改革而導致利益受損的感受。有“失”就必須有“得”，且“得”應大于“失”，這樣才能獲得這些農戶的支持，而這個“得”就是改革獲得感。
那么，如何增加村民的改革獲得感？在宅基地改革中，生活環境的改善和基礎設施的建設往往是增加村民改革獲得感的最好路徑。調研中發現，余江宅基地改革得到年輕人更多的支持，究其原因，是因為改革中他們的獲得感最強：改革以前，每逢過年過節，外出打拼的成功村民滿懷自豪與喜悅開車回家，進村后卻發現，小轎車帶來的不是便利，反而是麻煩，停車難、會車更難；衛生環境問題也是一個影響農村生活環境的“頑癥”，“臟、亂、差”幾乎成為村莊的代名詞?，F在通過宅改，統一規劃改變了雜亂無章的房屋布局，修建了村莊道路、改善了衛生環境，生活便利多了。不少村民告訴我們，宅改后“這里既有便利的現代生活條件，又可享受農村清新的空氣與優美的鄉村風光”，流露出滿滿的改革獲得感。
五、宅基地有效利用與農村社會經濟的整體發展
宅基地改革自身是個復雜的系統工程，但也是農村社會經濟發展這個更高層次系統工程中的組成成份。因此，宅基地改革不能僅僅限于土地資源利用效益的提升和“生態宜居”農村生活環境的建設，還要有助于農村社會經濟的整體發展，促進“產業興旺、鄉風文明、治理有效、生活富?！逼渌膫€鄉村振興目標的實現。只有堅持系統思維的宅基地改革，才具有生命力，能受到社會各界的認可。
余江縣的宅基地改革，就是按照“一改促六化”的整體改革思路，即以縱深推進農村宅基地制度改革試點為主抓手，結合新農村建設，嚴格“一戶一宅”面積標準，完善生活基礎設施，促進“基礎設施標準化”、“公共服務均等化”和“村莊面貌靚麗化”；通過閑置宅基地的復墾增加耕地面積，結合耕地經營權的流轉，促進“農業發展現代化”；通過嚴格“一戶一宅”制度和推行“超面積有償使用”，協調了宅基地利用中的公平與效率，帶動村俗民風的好轉，促進“農村治理規范化”；規定農民提供城鎮有房居住證明可全部退出宅基地，可保留一定時期的宅基地使用資格權，在15年內無能力繼續留在城鎮生活的農戶，可憑退出宅基地證書回村重新申請宅基地，妥善解決了外出務工經商農民的后顧之憂，推進了“轉移人口的市民化”。同樣，江西省萬年縣白云村以“拆‘三房’建‘三園’”（拆空心房、危舊房、違章房，建菜園、果園、花園）開展宅基地改革、落實“一戶一宅，面積限標”制度，也是系統思維的體現。全村在拆除54處“三房”、拆除面積達3000余平方米的同時，對全村道路“白改黑”9976平方米，空地及河堤綠化20000余平方米，建設了河堤游步道、村口大橋、洗衣碼頭長廊、休閑廣場、路燈、兒童農耕體驗地，引入了總投資6千萬元、集生態、休閑、體驗為一體的“白云人家”綜合型農業項目，在耕地上發展稻蛙、稻鴨共養，山地上發展雞、羊生態養殖，把宅基地改革與產業培育、村民就業有機地結合在一起，獲得了社會各界的普遍認可。
作者單位：江西農業大學農村土地資源利用與保護研究中心
中國鄉村發現網轉自：中國土地科學 微信公眾號（原創）
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