改革宅基地制度、建設(shè)“生態(tài)宜居”的現(xiàn)代化農(nóng)村，不僅僅是農(nóng)民“安居樂業(yè)”的樸實(shí)需求，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在需要。而宅基地制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及村民的基本居住保障、土地資產(chǎn)盤活與利益分配、人口的聚集與村莊布局調(diào)整、生活基礎(chǔ)設(shè)施的配建等諸多內(nèi)容，在具體改革中，必須抓住重點(diǎn)，處理好其中的5對關(guān)系，更好地推進(jìn)改革。以下結(jié)合江西省余江縣的宅基地改革調(diào)研，闡述筆者的觀點(diǎn)。
一、“遷村并點(diǎn)”與創(chuàng)新宅基地跨集體經(jīng)濟(jì)組織使用
“遷村并點(diǎn)”是農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。隨著社會的發(fā)展與技術(shù)的進(jìn)步，特別是交通條件的改善，使農(nóng)村生產(chǎn)半徑迅速增大、社會分工協(xié)作的范圍不斷擴(kuò)大，且農(nóng)民生計(jì)的分化導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已不再是農(nóng)村社會的最主要功能，子女教育、非農(nóng)就業(yè)環(huán)境、醫(yī)療保障等社會服務(wù)成為了農(nóng)村社會的需求，而生活基礎(chǔ)設(shè)施配套的人口聚集規(guī)模內(nèi)在需求，導(dǎo)致“遷村并點(diǎn)”已成為當(dāng)前農(nóng)村社會發(fā)展一個潮流，傳統(tǒng)的“沿路而建、臨水而居、依田而住”散亂的農(nóng)村宅基地布局已不適合鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的發(fā)展需求。在宅基地制度改革中，必須順應(yīng)“遷村并點(diǎn)”的發(fā)展潮流，重視區(qū)域?qū)用娴耐恋乩媒Y(jié)構(gòu)優(yōu)化。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些自然村在前些年的新農(nóng)村建設(shè)中推行了“三改（改水、改廁、改路）”，但由于居住人口不斷減少，逐漸成為了“空心村”，硬化的道路反而增加了拆舊成本。因此，應(yīng)通過區(qū)域農(nóng)村居民點(diǎn)體系規(guī)劃引導(dǎo)，明確不同類型、不同層次的居民點(diǎn)布點(diǎn)，確定區(qū)域配套公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與分工協(xié)作、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，甚至包括歷史文化的傳承與保護(hù)，從而為“遷村并點(diǎn)”提供依據(jù)。
“遷村并點(diǎn)”涉及宅基地跨集體經(jīng)濟(jì)組織使用。現(xiàn)行宅基地僅限于“本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用”的規(guī)定已成為“遷村并點(diǎn)”的制度約束，因此，應(yīng)創(chuàng)新宅基地跨集體經(jīng)濟(jì)組織使用，排除“遷村并點(diǎn)”中的農(nóng)戶建房用地障礙。至于跨集體經(jīng)濟(jì)組織使用的范圍有多大，可以在制度設(shè)計(jì)中，對本村、本鄉(xiāng)、本縣的農(nóng)村人口有所區(qū)別（如本村可無償獲取“一戶一宅”的宅基地，外村本鄉(xiāng)的應(yīng)交納一定的使用費(fèi)，外鄉(xiāng)本縣則交納更多的使用費(fèi)，調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，已有一些地方，通過村理事會討論，采取差別化的有償使用方式吸納外村人入住以形成人口聚集規(guī)模，成為了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的成功案例）。當(dāng)然，針對取消城鄉(xiāng)戶口區(qū)別的戶籍改革，如何界定農(nóng)村宅基地獲取資格，則需要對農(nóng)村宅基地的使用主體進(jìn)行同步研究。
二、政策引導(dǎo)與村民自治
宅基地使用問題涉及面廣、社會敏感度高，既需要在基本原則上作出嚴(yán)格的剛性要求，也應(yīng)在具體執(zhí)行中體現(xiàn)不同的地域特色、尊重各地的民俗民風(fēng)和村民自治，客觀上要求“剛性”與“彈性”的有機(jī)結(jié)合。江西省余江縣宅基地改革中取得成功的一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)就是實(shí)行“政府引導(dǎo)，村組主導(dǎo)，農(nóng)民參與”的工作機(jī)制，從而確保了工作的順利推進(jìn)。“政府引導(dǎo)”是地方政府是引導(dǎo)者，主要職責(zé)是確定試點(diǎn)總體方案，制定相關(guān)政策制度，明確“集體性質(zhì)、村為基礎(chǔ)，戶有所居、取退有償，嚴(yán)格規(guī)劃、堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)，只做減法、不做加法（宅基地用地面積只減不增），公平公正、利國利民”的改革綱領(lǐng)；“村組主導(dǎo)”是堅(jiān)持村民自治原則、把村集體組織（村小組）作為改革的運(yùn)行主體，由村民事務(wù)理事會主導(dǎo)宅基地管理議事機(jī)制、民主監(jiān)督機(jī)制、財(cái)產(chǎn)管理機(jī)制、服務(wù)群眾機(jī)制和調(diào)處矛盾糾紛機(jī)制，實(shí)行改革試點(diǎn)的“一村一案”，本村的宅基地分配方案、宅基地增值分配方案、宅基地有償使用的起征面積與標(biāo)準(zhǔn)等具體改革內(nèi)容均由村民事務(wù)理事會制定；“農(nóng)民參與”就是充分尊重村民的主人翁地位，保障農(nóng)民的宅基地權(quán)益，各村改革試點(diǎn)方案中的每項(xiàng)內(nèi)容都必須廣泛征求群眾的意見，并經(jīng)過村民會議或村民代表會議討論決定。
調(diào)研中，對于依傳統(tǒng)習(xí)俗“落葉歸根”“解甲歸田”回鄉(xiāng)的鄉(xiāng)賢，能否為其提供宅基地使用權(quán)，一直是困擾各地農(nóng)村土地管理的“合情不合法”難題，由于其戶口已遷離農(nóng)村，在現(xiàn)行的法律規(guī)定下，不能擁有宅基地，但他們退休回到自己出生的家鄉(xiāng)，很多還為家鄉(xiāng)的建設(shè)做過貢獻(xiàn)，情理上應(yīng)有居住的地方?，F(xiàn)在這一難題有望破解，隨著國家對宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革方向的明確，這些具有城鎮(zhèn)戶口的鄉(xiāng)賢，雖然沒有宅基地的資格權(quán)，但可獲得使用權(quán)，至于哪些鄉(xiāng)賢可獲得宅基地使用權(quán)？具體該如何獲得使用權(quán)？則可根據(jù)村民自治的形式由集體討論決定，這就是政策引導(dǎo)與村民自治有機(jī)結(jié)合的好處。
三、福利保障與宅基地的資產(chǎn)化
我國現(xiàn)行的限定身份、無償使用的農(nóng)村宅基地取得制度，具有鮮明的身份性和福利性，在保障農(nóng)民的基本居住條件、維持農(nóng)村社會穩(wěn)定方面具有特定的功能。在現(xiàn)階段農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，當(dāng)前的宅基地取得制度仍然是對農(nóng)民居住權(quán)利的有效保護(hù)。然而，這種無償使用并不利于促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用，更不利于宅基地的資產(chǎn)化，特別是不利于實(shí)現(xiàn)“慎重穩(wěn)妥探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地用益物權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式和途徑”的改革目標(biāo)。在本質(zhì)上，這就是宅基地利用中的“公平”與“效率”的沖突。
那么，如何在宅基地改革中協(xié)調(diào)“公平”與“效率”的關(guān)系？一方面，要強(qiáng)調(diào)“公平”取得與占有。公平取得就是堅(jiān)持同一身份的人群，取得宅基地的過程應(yīng)一致；公平占有就是占用的宅基地資源數(shù)量應(yīng)一致。從理論上看，我國已明確了“一戶一宅、面積法定”的宅基地使用基本原則，為宅基地利用“公平”與“效率”的協(xié)調(diào)提供了依據(jù)。但由于“農(nóng)村宅基地‘一戶一宅’管理實(shí)施細(xì)則”的缺失，“一戶一宅、面積法定”政策難以落實(shí)。比如，如何界定“戶”？農(nóng)戶通過接受贈予、合法繼承、合法購買房屋取得的宅基地，造成的“一戶多宅”，該如何處理？建新不拆舊的農(nóng)戶如何處置？舊宅基地又該如何處置？特別是多占宅基地的留置成本幾乎為零，在一定程度上也加劇了“一戶多宅”現(xiàn)象。另一方面，要鼓勵有償流轉(zhuǎn)，盤活低效閑置宅基地。只有通過流轉(zhuǎn)，才能優(yōu)化資源配置，才能實(shí)現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)化。江西省余江縣的宅基地改革，通過制定系列“一戶一宅”配置政策，為確保農(nóng)戶宅基地的“公平”取得與占有提供了具體的政策依據(jù)；同時，對超起征面積實(shí)行階梯式計(jì)費(fèi)、鼓勵通過協(xié)商在本村組內(nèi)符合建房條件的人員中有償流轉(zhuǎn)，利用經(jīng)濟(jì)杠桿來調(diào)節(jié)宅基地資源的分配，取得了明顯成效。
四、利益得失與村民改革獲得感
廣大村民的支持是農(nóng)村宅基地制度改革推進(jìn)的基礎(chǔ)，缺乏農(nóng)民擁護(hù)的任何農(nóng)村改革都難以長久。而“改革的本質(zhì)就是利益調(diào)整”，宅基地改革也必定涉及相關(guān)主體的利益調(diào)整?，F(xiàn)實(shí)中，因各種歷史原因多占宅基地的農(nóng)戶往往占多數(shù)比例，在堅(jiān)持“一戶一宅”政策的前提下展開的宅基地改革，必定會對他們的現(xiàn)有利益產(chǎn)生影響，特別受“祖房祖宅是私有的”觀念影響，加深了因宅基地改革而導(dǎo)致利益受損的感受。有“失”就必須有“得”，且“得”應(yīng)大于“失”，這樣才能獲得這些農(nóng)戶的支持，而這個“得”就是改革獲得感。
那么，如何增加村民的改革獲得感？在宅基地改革中，生活環(huán)境的改善和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)往往是增加村民改革獲得感的最好路徑。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，余江宅基地改革得到年輕人更多的支持，究其原因，是因?yàn)楦母镏兴麄兊墨@得感最強(qiáng)：改革以前，每逢過年過節(jié)，外出打拼的成功村民滿懷自豪與喜悅開車回家，進(jìn)村后卻發(fā)現(xiàn)，小轎車帶來的不是便利，反而是麻煩，停車難、會車更難；衛(wèi)生環(huán)境問題也是一個影響農(nóng)村生活環(huán)境的“頑癥”，“臟、亂、差”幾乎成為村莊的代名詞?，F(xiàn)在通過宅改，統(tǒng)一規(guī)劃改變了雜亂無章的房屋布局，修建了村莊道路、改善了衛(wèi)生環(huán)境，生活便利多了。不少村民告訴我們，宅改后“這里既有便利的現(xiàn)代生活條件，又可享受農(nóng)村清新的空氣與優(yōu)美的鄉(xiāng)村風(fēng)光”，流露出滿滿的改革獲得感。
五、宅基地有效利用與農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展
宅基地改革自身是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，但也是農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個更高層次系統(tǒng)工程中的組成成份。因此，宅基地改革不能僅僅限于土地資源利用效益的提升和“生態(tài)宜居”農(nóng)村生活環(huán)境的建設(shè)，還要有助于農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，促進(jìn)“產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！逼渌膫€鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。只有堅(jiān)持系統(tǒng)思維的宅基地改革，才具有生命力，能受到社會各界的認(rèn)可。
余江縣的宅基地改革，就是按照“一改促六化”的整體改革思路，即以縱深推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)為主抓手，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，嚴(yán)格“一戶一宅”面積標(biāo)準(zhǔn)，完善生活基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)“基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化”、“公共服務(wù)均等化”和“村莊面貌靚麗化”；通過閑置宅基地的復(fù)墾增加耕地面積，結(jié)合耕地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)“農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化”；通過嚴(yán)格“一戶一宅”制度和推行“超面積有償使用”，協(xié)調(diào)了宅基地利用中的公平與效率，帶動村俗民風(fēng)的好轉(zhuǎn)，促進(jìn)“農(nóng)村治理規(guī)范化”；規(guī)定農(nóng)民提供城鎮(zhèn)有房居住證明可全部退出宅基地，可保留一定時期的宅基地使用資格權(quán)，在15年內(nèi)無能力繼續(xù)留在城鎮(zhèn)生活的農(nóng)戶，可憑退出宅基地證書回村重新申請宅基地，妥善解決了外出務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民的后顧之憂，推進(jìn)了“轉(zhuǎn)移人口的市民化”。同樣，江西省萬年縣白云村以“拆‘三房’建‘三園’”（拆空心房、危舊房、違章房，建菜園、果園、花園）開展宅基地改革、落實(shí)“一戶一宅，面積限標(biāo)”制度，也是系統(tǒng)思維的體現(xiàn)。全村在拆除54處“三房”、拆除面積達(dá)3000余平方米的同時，對全村道路“白改黑”9976平方米，空地及河堤綠化20000余平方米，建設(shè)了河堤游步道、村口大橋、洗衣碼頭長廊、休閑廣場、路燈、兒童農(nóng)耕體驗(yàn)地，引入了總投資6千萬元、集生態(tài)、休閑、體驗(yàn)為一體的“白云人家”綜合型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，在耕地上發(fā)展稻蛙、稻鴨共養(yǎng)，山地上發(fā)展雞、羊生態(tài)養(yǎng)殖，把宅基地改革與產(chǎn)業(yè)培育、村民就業(yè)有機(jī)地結(jié)合在一起，獲得了社會各界的普遍認(rèn)可。
作者單位：江西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地科學(xué) 微信公眾號（原創(chuàng)）
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