2015年12月召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議明確指出，我國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國(guó)特色城市發(fā)展道路。這一新的要求，具有鮮明的問(wèn)題導(dǎo)向特征，進(jìn)一步闡明了中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)內(nèi)涵和主要特征，明晰了實(shí)現(xiàn)路徑，有利于促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。
強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化的“特”和“新”，是在我國(guó)城鎮(zhèn)化關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)作出的理性抉擇
對(duì)我國(guó)究竟應(yīng)該走什么樣的城鎮(zhèn)化道路，中央在認(rèn)識(shí)上經(jīng)歷了一個(gè)逐步深化的過(guò)程。在新中國(guó)成立以后很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，我們并沒(méi)有意識(shí)到實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必須推進(jìn)城鎮(zhèn)化。直到《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》中，才明確提出“實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，首次把城鎮(zhèn)化上升為國(guó)家戰(zhàn)略。黨的十六大報(bào)告首次提出“走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”。黨的十八大報(bào)告明確要求，“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》進(jìn)一步要求，“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”。從提出實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，到強(qiáng)調(diào)“中國(guó)特色”，再到突出“新型”，推動(dòng)認(rèn)識(shí)深化的是城鎮(zhèn)化關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)凸顯出來(lái)的、迫切需要解決的深層問(wèn)題。一般認(rèn)為，城鎮(zhèn)化率為30%~70%是一個(gè)國(guó)家城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段。1996年我國(guó)城鎮(zhèn)化率首次超過(guò)30%，城鎮(zhèn)化步入快速發(fā)展階段，隨后中央提出要實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略；2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率首次超過(guò)50%，城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段的后半場(chǎng)，隨后中央提出要走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路。
突出“中國(guó)特色”和“新型”，基本出發(fā)點(diǎn)是解決“四個(gè)不可持續(xù)”。
一是城市二元結(jié)構(gòu)格局不可持續(xù)。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的前半場(chǎng)，我國(guó)不僅沒(méi)有消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，反而形成新的城市二元結(jié)構(gòu)。從物的形態(tài)看，繁華的中心城區(qū)和簡(jiǎn)陋的棚戶(hù)區(qū)形成明顯反差；從人的形態(tài)看，城市戶(hù)籍人口和非戶(hù)籍人口形成明顯反差。進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段后半場(chǎng)后，如果我們不及時(shí)解決這個(gè)問(wèn)題，等城鎮(zhèn)化基本完成后再回過(guò)頭來(lái)解決，所要付出的代價(jià)就會(huì)大得多。
二是城鎮(zhèn)化的開(kāi)發(fā)建設(shè)籌資模式不可持續(xù)。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的前半場(chǎng)，我們主要通過(guò)“計(jì)劃價(jià)征地、市場(chǎng)價(jià)賣(mài)地”來(lái)賺取土地的價(jià)差用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。全國(guó)國(guó)有土地出讓收入，1999年為514億元，2015年達(dá)到32547億元，峰值為2013年的43745億元，17年累計(jì)27.29萬(wàn)億元、年均1.6萬(wàn)億元；土地出讓收入相當(dāng)于地方財(cái)政本級(jí)收入的比例，1999年為9.2%，2015年達(dá)到39.2%，峰值為2010年的67.62%。在這種籌資模式中，被征地農(nóng)民難以分享土地城鎮(zhèn)化的增值收益，引發(fā)嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題。城鎮(zhèn)化建設(shè)的另一個(gè)籌資方式，是地方政府通過(guò)融資平臺(tái)籌集城市建設(shè)資金，但這導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大。2013年6月底，全國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)共計(jì)17.89萬(wàn)億元，其中市、縣兩級(jí)地方政府占80%。地方政府債務(wù)是我國(guó)城鎮(zhèn)化不可承受之重，繼續(xù)靠負(fù)債籌集城市建設(shè)資金的路子越走越窄。
三是局部地區(qū)的泡沫化格局不可持續(xù)。雖然目前我國(guó)城鎮(zhèn)化水平仍然滯后于工業(yè)化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但在整體滯后的同時(shí)也出現(xiàn)了局部泡沫化的苗頭，突出表現(xiàn)是：在城市定位上，全國(guó)600多個(gè)城市要走向世界、180多個(gè)城市要建設(shè)“國(guó)際化大都市”；在城市外在形態(tài)上，全國(guó)現(xiàn)有摩天大樓（超過(guò)152米）470多座，在建摩天大樓還有330多座，另有500多座已經(jīng)完成土地拍賣(mài)、設(shè)計(jì)招標(biāo)或已奠基，而美國(guó)目前為530多座，在建及規(guī)劃的摩天大樓只有30座；一些地方出現(xiàn)盲目的“造城運(yùn)動(dòng)”，新區(qū)數(shù)量多、規(guī)劃面積大、城市功能弱、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差，有的甚至淪為“鬼城”；商品房嚴(yán)重積壓，三四線城市尤為明顯。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的這些泡沫化現(xiàn)象，確實(shí)應(yīng)該引起高度警覺(jué)。
四是城鎮(zhèn)化布局失衡的格局不可持續(xù)。從規(guī)模結(jié)構(gòu)看，“大的大、小的小”問(wèn)題突出，大城市優(yōu)質(zhì)資源集中，人口總量和占比持續(xù)上升；中小城市和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施差、公共服務(wù)不足，人口吸納能力不強(qiáng)。從區(qū)域布局看，城鎮(zhèn)化水平東高西低，工業(yè)化程度高的東部地區(qū)，總城市數(shù)、縣級(jí)城市數(shù)明顯多于工業(yè)化程度低的中西部地區(qū)。京津唐、長(zhǎng)三角、珠三角城市群人口占比持續(xù)提高。
城鎮(zhèn)化的“特”和“新”究竟體現(xiàn)在哪些方面
堅(jiān)定走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路的信心，需要搞清楚其科學(xué)內(nèi)涵和具體表現(xiàn)。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出，走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路。2015年城市工作會(huì)議提出城市工作是系統(tǒng)工程和五大統(tǒng)籌新理念。這些表述既體現(xiàn)了問(wèn)題導(dǎo)向，是對(duì)城鎮(zhèn)化關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)凸顯出的深層問(wèn)題的歷史反思；又體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)，是對(duì)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念的深刻把握。中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，是空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化，是規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化，是改革、科技、文化三大動(dòng)力統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化，是生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化，是政府、社會(huì)、市民三大主體統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化。具體而言，應(yīng)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過(guò)程中，如果農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題沒(méi)有解決好，極易落入“中等收入陷阱”。2013年7月習(xí)近平總書(shū)記在湖北考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，即使將來(lái)城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上，還有四五億人在農(nóng)村，農(nóng)村絕不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園；城鎮(zhèn)化要發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)也要發(fā)展，同步發(fā)展才能相得益彰。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的后半場(chǎng)，必加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。學(xué)術(shù)界對(duì)究竟應(yīng)該強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化還是城市化，有不同意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)把發(fā)展中小城市特別是小城鎮(zhèn)作為我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，對(duì)大城市的規(guī)模應(yīng)嚴(yán)加控制。持這種觀點(diǎn)的人往用德國(guó)的情況來(lái)印證自己的觀點(diǎn)。德國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到74%，共有大中小城市2065座，但人口超過(guò)100萬(wàn)的城市只有3座，82%的城鎮(zhèn)人口居住在10萬(wàn)人以下的中小城鎮(zhèn)。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)該發(fā)展大城市，大城市產(chǎn)業(yè)集聚度、資源要素利用效率高，而且也有助于降低物流成本。持這種觀點(diǎn)的人往往以日本、韓國(guó)為例，用東京都市圈和首爾都市圈所聚集的人口、GDP規(guī)模，來(lái)論證自己的觀點(diǎn)。我們認(rèn)為，無(wú)論大中小城市，還是小城鎮(zhèn)，都有其存在的邏輯。要堅(jiān)定不移地推進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，通過(guò)城市群這種形態(tài)，把大中小城市和小城鎮(zhèn)有機(jī)聯(lián)系起來(lái)。
既積極又穩(wěn)健。應(yīng)抓住城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展階段的歷史機(jī)遇，充分挖掘城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的巨大需求潛力，為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供接續(xù)力量。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，妥善解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要問(wèn)題，是個(gè)系統(tǒng)工程，不能盲目追求城鎮(zhèn)化率的提高，應(yīng)把產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)增加放在突出位置，注重提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。
集約、智能、綠色、低碳發(fā)展。強(qiáng)調(diào)集約，意在改變以往那種土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、土地資源利用率不升反降的局面，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的后半場(chǎng)注重提高土地的集約程度，發(fā)展緊湊型城市。強(qiáng)調(diào)智能，是同步推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求，要大力促進(jìn)信息化與城鎮(zhèn)化深度融合，提高城市運(yùn)轉(zhuǎn)和治理的信息化水平。強(qiáng)調(diào)綠色，就是要建設(shè)生態(tài)宜居城市，解決好空氣污染等城市病，提高生活質(zhì)量和幸福感。強(qiáng)調(diào)低碳，就是要從建筑到交通出行，都必須節(jié)能減排、降低消耗。
以“三個(gè)一億人”為抓手促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展
統(tǒng)籌推進(jìn)戶(hù)籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)。這是城鎮(zhèn)化以人為本的重要體現(xiàn)。應(yīng)深化戶(hù)籍制度改革，放寬城鎮(zhèn)落戶(hù)條件，提高戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率，讓更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口直接享有城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口的全部權(quán)利。按照《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的目標(biāo)，到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率為60%、戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率為45%。這意味著屆時(shí)有15%的人口盡管長(zhǎng)期生活在城鎮(zhèn)，但仍然不能在城鎮(zhèn)落戶(hù)。對(duì)這部分人，要盡量納入居住證覆蓋范圍，并提高居住證的含金量，使他們依法享有居住地義務(wù)教育、就業(yè)、醫(yī)療等基本公共服務(wù)。無(wú)論是放寬落戶(hù)條件，還是提高居住證覆蓋率和含金量，關(guān)鍵在于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。為此，要建立健全“人地錢(qián)”掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和中央基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤。
推進(jìn)城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)，完成約1億人居住的棚戶(hù)區(qū)和城中村改造。這既是擴(kuò)大有效投資的重大舉措，又是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和中低收入人群生活水平的迫切需要。各地要切實(shí)落實(shí)棚改計(jì)劃，加快工程建設(shè)進(jìn)度，完善管理辦法。多渠道籌集棚改資金，將保障性安居工程作為中央預(yù)算內(nèi)投資的重點(diǎn)，各地也要安排一定比例的配套補(bǔ)助資金，落實(shí)相關(guān)稅費(fèi)減免措施；加大企業(yè)債券融資對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造建設(shè)的支持力度；各地應(yīng)根據(jù)“統(tǒng)一評(píng)級(jí)、統(tǒng)一授信、統(tǒng)借統(tǒng)還”的原則，積極爭(zhēng)取國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行專(zhuān)項(xiàng)貸款；積極利用商業(yè)信貸、社會(huì)資本、民間資金等支持棚戶(hù)區(qū)改造。加大用地保障，將保障性安居工程用地納入住房用地計(jì)劃優(yōu)先安排。在拆遷過(guò)程中遵守相關(guān)法律法規(guī)，努力化解棚戶(hù)區(qū)改造產(chǎn)生的利益矛盾，尊重棚改居民的合理訴求，接受群眾和社會(huì)的廣泛監(jiān)督，促進(jìn)棚改拆遷公平公正進(jìn)行。與棚改區(qū)不同，城中村土地屬于集體土地。改造城中村，不僅要解決缺乏科學(xué)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施條件差、人口構(gòu)成復(fù)雜等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而且會(huì)遭遇現(xiàn)行土地征收制度和集體土地入市制度的限制。為此，需要加大土地制度改革力度，為城中村改造松綁。
以產(chǎn)業(yè)集聚提升中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的內(nèi)生動(dòng)力，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。這是促進(jìn)城鎮(zhèn)化均衡布局的重大舉措。關(guān)鍵是要堅(jiān)持工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。要加強(qiáng)國(guó)家重要戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、支柱性產(chǎn)業(yè)在中西部地區(qū)的布局。依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，加大科技、人才、資金的投入，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈高端延伸和擴(kuò)展，做大做強(qiáng)核心優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)掘地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)資源，改變傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展模式，支持中西部地區(qū)發(fā)展生態(tài)旅游、休閑農(nóng)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等富民產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)，以人氣、資本聚集促進(jìn)關(guān)聯(lián)服務(wù)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平提升。
完成“三個(gè)一億人”任務(wù)要求加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村土地等集體所有制具有明顯的地域性與封閉性。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量原農(nóng)村地區(qū)變成了城鎮(zhèn)建成區(qū)，大量城鎮(zhèn)建成區(qū)以外的農(nóng)村人口持續(xù)流入城鎮(zhèn)，大量農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民集體和土地權(quán)利的封閉性與集體成員的流動(dòng)性之間形成矛盾。一定時(shí)期內(nèi)，集體封閉性需要繼續(xù)保留，但同時(shí)也要顧及農(nóng)村人口大量流動(dòng)進(jìn)城的現(xiàn)實(shí)。應(yīng)適應(yīng)農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，在自愿基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民對(duì)承包地、宅基地、住房和集體資產(chǎn)股權(quán)更大的處置權(quán)，探索市場(chǎng)化的有償退出路徑，農(nóng)民土地等資產(chǎn)可以由集體贖回，也可以轉(zhuǎn)讓給其他集體成員，為進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地等集體資產(chǎn)權(quán)益創(chuàng)造條件。
作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)、研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國(guó)黨政干部論壇
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