“流失”，大體可分為兩大類。一類是“顯性”的，即國家投向“三農”的資金流到了“流”到規(guī)定項目之外；一類是“隱性”的，即資金雖然用到了規(guī)定項目之中，但損失浪費掉一部分，致使使用效益低下。
具體說，有以下7種情況：
1、公職人員貪污侵占專項資金
由于支農資金運行機制和監(jiān)督機制不健全，地方黨政官員、“權威部門”的公職人員、鄉(xiāng)村基層干部，都有機會利用職權改變資金運行軌跡，中飽私囊。
地方黨政官員，有時具有一言九鼎的權力，他們如果盯上某塊“肥肉”，總有辦法吞到肚子里。
2004年，中部K省W市農業(yè)綜合開發(fā)辦決定向省、市開發(fā)辦申報該市紅河鎮(zhèn)北藥開發(fā)基地建設項目，獲得批準。項目區(qū)原來選定在紅河鎮(zhèn)八里村，后來在項目實施過程中，時任W市委常委、主管農業(yè)副市長的楊某“提議”，將該項目區(qū)分為兩個，即紅河鎮(zhèn)八里村項目區(qū)和龍山鎮(zhèn)豐收村項目區(qū)。楊某個人承包的林地位于龍山鎮(zhèn)豐收村項目區(qū)內。省開發(fā)辦審批立項后將專項款200萬元撥到該市農業(yè)綜合開發(fā)辦，經開發(fā)辦研究決定，由紅河鎮(zhèn)八里村實施150萬元投資規(guī)模的具體建設項目，由龍山鎮(zhèn)豐收村實施50萬元投資規(guī)模的建設項目。按規(guī)劃設計要求，龍山鎮(zhèn)項目區(qū)要打機電井6眼，架設電路2.5公里，建倉庫200平方米，購買鐵線15噸。項目資金分配后，楊某指使其妻兄蔣某出面，分別找市水利鉆井隊、電器安裝公司和建筑聯(lián)營公司簽訂了施工合同，既未進行施工建設，也末購買鐵線，卻用虛假工程發(fā)票和鐵線發(fā)票到開發(fā)辦報賬，并于2004年9月7日至2005年5月20日間，分別將專項款49. 6萬元(開發(fā)辦留工程質量保證金0.4萬元)，轉賬到這幾家名義施工企業(yè)或商店，并由蔣某經手在這些單位套取現金47.6元。在楊某的授意下，蔣某將贓款42萬元分多次送到楊某家中，其余5. 6萬元，用于項目論證經費和開發(fā)票稅金，0.88萬元被蔣某據為已有。楊某所得贓款42萬元全部用于個人支出。案發(fā)后，楊某曾一度外逃，后投案，并將所得贓款全部退繳。因此，以貪污罪獲刑五年。在楊某套取這筆資金過程中，農業(yè)開發(fā)辦主任曾以改變項目實施地不符合要求為由進行過抵制，但身為市委常委主管農業(yè)的副市長堅持要拿出一部分資金用于自己承包地，另一位主管財政(農業(yè)開發(fā)辦設在財政部門)的副市長也簽字同意改變規(guī)劃，拖了7個多月，開發(fā)辦的同志終于向權力屈服了。
某些掌握財政資金分配權的部門，一直是下級相關部門或企業(yè)“攻關”的對象，因而也成為財政資金流失的“黑洞”。
G省L地區(qū)原民政局局長郭XX在位期間，以幫助爭取撥款、贊助為名，先后15次向下屬各縣民政局索取和受賄22萬元。他還巧立名目，千方百計侵吞國有資產，多次批準由該地區(qū)民政局和下屬縣民政局和企業(yè)以扶持甘蔗生產、災區(qū)生產自救為名，將175萬元民政款和省民政廳下?lián)艿?/span>150萬元捐贈款從民政專戶撥到相關企業(yè)。此外，郭XX還從抗災救災基金賬戶借款50萬元給民政福利廠；從下轄三縣民政局調款170萬元給企業(yè)做生意。爾后以收取“利息”、“利潤”、“資金占用費”和“勞務費”的名義從這些企業(yè)6次領走 90萬元，然后集體私分。
S省財政廳投資管理處原處長雷XX在位時，該省下屬M市東坡區(qū)農業(yè)局的方某找到他，希望省財政廳安排點項目資金給M市巨星農業(yè)產業(yè)公司。方某為了討好雷XX，讓其以妹夫的名義，以干股形式占有巨星農業(yè)產業(yè)公司8%的股份。之后方某又表示，如果雷XX能夠拉來資金，將按照下?lián)苜Y金的20%來感謝。2002年11月，雷XX給方某的項目安排了200萬元的水利基金。方某如約給了雷XX40萬元。
無償培訓農民工，是國家的一項“民生工程”。然而，在一些地方，這項政策卻成了一些培訓學校和官員謀取私利的“斂財工程”。根據國家規(guī)定，每培訓一名農民工，培訓機構可獲500元至800元財政補貼。僅J省，從2006年到2007年底，全省就撥付培訓補貼資金3.75億元。與此同時，2008年以來，該省查處農民工培訓造假系列案件150余起，涉及官員下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)上至省級部門，貪污少則數萬元，多則上百萬元，不法培訓學校騙取國家補貼金額多的達上千萬元。主管部門工作人員與獲得培訓資格的社會人員勾結，搜集農民身份證及照片，搞虛假培訓資料，騙取財政補貼謀私利。省勞動和社會保障廳副廳長楊XX利用定點培訓資格審查批準權收受賄賂，就業(yè)局副局長江X參股經營獲取巨額補貼。
北方Z市，屬于平原區(qū)，退耕還林面積不大。但在2007年至2008年兩年內，檢察機關就查處11起貪污退耕還林補貼款案件，涉案金額35萬余元。涉案人員14人，有林業(yè)部門干部，也有鄉(xiāng)村干部。他們的主要手段是虛報退耕還林面積，然后私刻公章，用農戶名義把補貼款領出來據為己有。
眾所周知，我國目前雖然對各類支農資金都有用途和審批程序等方面的嚴格規(guī)定，但是，“僧多粥少”，符合條件的項目遠遠大于可批項目，哪里善于爭取，資金就落到哪里。所以，“公關”和“回扣”，成為“局中人”心照不宣的“潛規(guī)則”。2008年1月4日，《廉政瞭望雜志》的一篇報道反映了這方面情況的普遍性并對其消除難度進行了中肯分析：某縣的原計生局局長透露，他每年都要向市里的計生局請客送禮搞“公關”，為的是讓市計生局多給他們批一些計生專項資金。“如果不去‘公關’，就要少些。”記者到某縣紀委采訪時，聽紀委的相關負責人介紹，該縣近年來查出了一些財政違紀違規(guī)案件，在處理的時候卻遇到了難題，因為這些案件涉及到上級部門，如果處理當事人把上級對口部門的相關人員牽涉進來，將對以后爭取資金帶來不利影響。該縣一個村向縣里某局爭取到了6萬元的扶貧項目資金，出具了6萬元的領條，卻只收到了3萬元。村民憤然舉報到縣紀委，當紀委組織調查時，該局領導卻理直氣壯地說道：“爭取這些資金、項目我們也是花了代價的。”而所謂的代價就是對有資金審批撥付權力的部門或個人的“公關”費，但到底他們花了多少代價？這些代價花在什么人身上？接下來的調查已經超出了當地紀委的權限。另外一個縣的紀委查出某鎮(zhèn)長貪污挪用民政資金，同時又牽出了該縣民政局部分工作人員，面對這種局面，紀委感到為難：不移交司法機關處理吧，對上下都無法交代；移交呢，上級民政部門可能以這個縣民政資金管理混亂為由，減少資金支持；如果深入追查，還可能再牽連出新一輪“公關對象”——上級民政部門的官員。中西部地區(qū)，由于條件限制，招商引資很難，靠發(fā)展民營經濟很慢，爭取上級政府下?lián)艿膶ｍ椯Y金成為發(fā)展本地區(qū)最直接、最便捷、最有效的方式。所以，有的地方黨委和政府大膽調動一切積極因素，發(fā)動和鼓勵廣大公務員、事業(yè)單位干部、國企職工及普通老百姓爭取國家專項資金，甚至制定了獎懲辦法，發(fā)了紅頭文件，把爭取上級的專項轉移資金作為考核干部政績的重要內容，給各個部門、單位和個人下達了“天文數字”的任務，完成或超過任務的給予重獎；對表現突出者給予提拔重用，不是公務員的可破格錄用為公務員；對完不成任務的領導干部予以停職并專門從事爭取國家資金工作，3年依然完不成任務的就地免職。在這種大背景下，權力尋租難以消除，并難以查處，就在所難免了。
國家支農資金，往往要通過基層組織下?lián)艿骄唧w項目或農戶，使某些貪婪的村干部有了斂財機會。2009年春，中部K縣G鄉(xiāng)W村爭取到15棟鋼架水稻育秧大棚國家補助項目。每個大棚國家補助3500元，需要農民自籌1500元，到指定廠家購買。支部書記趙XX到廠家開出假購貨發(fā)票，一個大棚也沒購買，就套出國家資金52500元。然后，按事先約定，按每個大棚500元的標準，給開假發(fā)票的廠家回扣7500元，給幫忙跑腿的農民屯長兩個大棚的補助款7000元，余下的38000元竊為己有。
2、政府有關部門或項目實施單位擠占挪用支農資金
據《廉政瞭望雜志》一篇文章披露，西部S省Y市根據舉報查實，從2002年起，上級財政每年撥付給其下屬的Q縣農村稅費改革轉移支付資金為1744萬元，而該縣2002年實際撥付1081萬元，截留挪用663萬元；2003年實際撥付1586萬元，截留挪用 158萬元。
2008年，C省審計廳的一份報告顯示，該省7個病險水庫套取、擠占挪用2235萬元建設資金；81個縣擠占挪用“天然林保護”項目資金2429萬元；專項資金進入私設小金庫993萬元；29個縣違規(guī)改變“天保”項目計劃1117萬元；11個縣虛報冒領“天保”資金1406萬元。
據審計部門審計調查，2006年，16個被抽審的省（自治區(qū)）有關部門和項目單位共擠占挪用中央支農專項資金6億多元，其中，被抽審的50個縣共擠占挪用中央支農專項資金1.25億元，用于平衡預算、彌補行政經費不足和發(fā)放補貼等。
一位全國人大代表在考察農村義務教育經費到位情況時發(fā)現，某學校１４０４名學生，按當時的撥付標準有１０萬元經費，實際到位的卻只有６萬元。另一所學校１１００名學生，應到的６萬多元，只有１．５萬元到位。縣有關部門給學校的說法是，學校沒有達到規(guī)定的升學、教學任務，這筆辦公經費被扣除。
2008年，北方L省H市紀委查處了一起挪用財政資金案。該市下屬的W縣農業(yè)機械化管理總站自2003年以來，套取國家專項資金170.5萬元，全部存放在賬外。一部分用于賬外招待費、購買大米豆油等不合理支出，一部分用作辦公、車修、差旅等方面的補充費用。被套取和挪用資金包括“農機購置補助資金”、“救災柴油專項補貼資金”、“擴大水稻大棚育苗補助專項資金”、“大型農用機械深松整地補助資金”等多種類別。套取手段大同小異：將專項資金分別撥給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市直屬基層單位，然后，由本總站財務人員弄來假的購物發(fā)票或明細表，交給接受撥款的基層單位，再套回全部下?lián)艿膶ｍ椏睢Ａ硗猓€向申請成立農機合作社的大戶收取“前期運作經費”47萬元（每戶2萬元至 5萬元不等）。如此嚴重的違反財經紀律的案件，卻難以對主要責任者進行嚴厲懲處，因為這種情況非常普遍。該總站黨委書記、站長向我大倒苦水：“總站和下屬單位百八十號人，多數人要自收自支；上級不斷壓任務，從不考慮經費，而且有時還要搞點攤派；爭取支農專項資金，還必須花出一大筆入不了賬的費用。我的錯誤，在同類單位人人都有，只是我倒霉被查出來了。”后來，縣領導多次和市紀委溝通協(xié)調，對他采取免除職務、提前一年“退長當員”的辦法，了解了這樁案件。
肖唐鏢、李昌金等人所著的《中國鄉(xiāng)村報告》一書披露，西部C市12個實施天保工程的單位，截留、擠占挪用資金5.91億元。D縣林業(yè)局從1988年12月至1999年11月，偽造了325萬元假賬。2000年J省檢查組，對該省扶貧辦、G市、A市、S市等19個單位1988—2000年財政扶貧資金的管理和使用情況進行專項檢查，發(fā)現各種違規(guī)資金達3497萬元。其中，修建樓堂館所2259萬元；購置小汽車92萬元；彌補辦公費381萬元；平衡財政預算40萬元；用于城區(qū)改造110萬元；支付罰款和政府攤派21.65萬元。此外，還存在借給企業(yè)周轉、以小額貸款形式搞有償使用等問題。
欠發(fā)達地區(qū)，財政拮據的狀況是普遍的。行政單位經費安排缺口很大。有的地方，公用經費幾乎不做安排，全靠各部門自己想辦法。但是，這些地方的小車照樣更新，吃喝招待和外出考察照樣安排，招商引資上項目的巨額補貼照樣舉債支付，漂亮的辦公和接待管所照樣修建。同樣是財政開支部門，但因職能和權限不同，經費保證狀況和人員待遇卻有天壤之別。對此，上級領導機關心知肚明。在安排干部的時候，心照不宣地把同一級別的不同單位分成三六九等；在安排各類幫扶或試點“對子”、分配公益設施建設“任務”時，也自然考慮各不同單位的“實力”。也就是說，各級政府在默許或縱容下屬各部門利用職權挪用專項資金。
人們都清楚，以工代賑資金屬于扶貧資金，挪用這類資金是嚴重違紀甚至是犯罪行為。但因享受以工代賑政策的地方都是貧困地區(qū)，經濟落后，財政拮據，用錢的地方多，“地方官”們往往按自己理解的輕重緩急串項使用甚至挪作它用。2003年，中部T省B市決定在F縣城南鎮(zhèn)馬莊村進行小流域治理，同時建設一條通往外村的公路，兩個項目共計投入65萬元，屬于以工代賑工程。但上述兩項工程壓根也沒實施。2004年1月，鎮(zhèn)政府卻要求該村村主任簽收5張財政單據，以證明工程業(yè)已結束，以工代賑款已領。對此，并沒見到分文錢的村主任自然不會答應，于是找到縣農業(yè)局。縣農業(yè)局局長、減輕農民負擔辦公室主任王XX對全縣村級財務進行了專門調查。他發(fā)現，在縣委書記孟XX任職期間，有400多萬元以工代賑資金去向不明。于是，王XX向省市紀檢委進行了舉報。在調查期間，孟XX承認確實挪用了部分以工代賑資金，但他辯解說，縣里沒有一個像樣的支柱產業(yè)，財政又很困難，為了支持礦產建材產業(yè)的發(fā)展，不得不如此。此類情況在前些年國家對縣級財政轉移支付額度很小的情況下，確實很普遍。
取消農業(yè)稅以后，村級運轉經費由國家通過財政轉移支付的方式來解決。欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村兩級財力緊張，絕大多數地方債臺高筑，所以，上級嚴格禁止截留這筆專項資金。但仍有一些地方我行我素。中部X鄉(xiāng)S村支部書記劉XX無可奈何地說，國家財政每年給各村的轉移支付資金7.3萬元，鄉(xiāng)政府連續(xù)兩年扣留3.3萬元，只給村里4萬元。2007年秋，市農委給本村水稻大棚補助資金4.2萬元，鄉(xiāng)里讓村里蓋了章，但錢始終沒見到。連續(xù)兩年，鄉(xiāng)里向村收報刊費3000元，卻只給1500元票據。2008年，上級給龍卷風受災屯50桶大豆油、50袋面粉，只各下發(fā)20桶（袋）。同年，上級給全村水稻育秧大棚補助4.2萬元，鄉(xiāng)里以僧多粥少，難以合理分配為由扣下了。
國家對農民的種糧補貼、農資綜合補貼、良種補貼采取直接到戶的辦法，據我調查，這種辦法最受農民歡迎，而且很少被截留。但2006年，審計署對16個省(自治區(qū))的50個縣（市）的審計調查發(fā)現，有8個省（區(qū)）的10個縣（市）存在截留問題。湖北某縣2005年擅自截留、扣發(fā)21.25萬戶農民的中央專項水稻良種補貼款達362.62萬元。直到2009年春，在對18個種糧大省的審計調查中，仍發(fā)現一些村鎮(zhèn)存在發(fā)放標準模糊、資金兌付不到位、補償款去向不明等問題。
3、龍頭企業(yè)套取專項資金
我國財政對農業(yè)產業(yè)化的支持，主要辦法是通過項目資金支持龍頭企業(yè)發(fā)展，以帶動農民增收。但因為這方面資金由財政、農業(yè)、科技、農業(yè)開發(fā)等多個部門進行管理，加之立項、審批、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)都存在一些制度性缺陷，相當一部分資金沒有按規(guī)劃或可研報告使用。換一個說法，就是被龍頭企業(yè)套取了。
江東米業(yè)公司是中部地區(qū)M市一家省級產業(yè)化龍頭企業(yè)。2005年，從科技創(chuàng)新渠道獲得國家無償投入78萬元。2006年，獲得省農業(yè)產業(yè)化稻谷加工擴建項目支持，國家無償投入105萬元 (企業(yè)自稱獲得70萬元)。可研報告對企業(yè)現狀的描述是：已有固定資產2743萬元，廠房和倉庫4300平方米，加工能力3.1萬噸，年利稅170萬元，安排農村剩余勞動力136人。擴建總投資675萬元，建設內容包括：土建工程3760平方米 (在原有基礎上推算，應達到8060平方米)；增加設備90臺套；每年加工稻谷能力增加到6萬噸。經濟和社會效益預計：年銷售收入達到1.08億元，利稅260萬元(其中繳稅86萬元)，安排剩余勞動力270人，帶動農民58500農民增收3800萬元，人均增收658元。實際情況如何呢？2009年2月，企業(yè)老板向調查者介紹，2005年固定資產1680萬元(比2006年可研報告描述的數值少1063萬元)，廠房和倉庫1300平方米(比可研報告描述的數值少3000平方米)，年加工稻谷能力3萬噸(與可研報告的描述接近)。2006年，加工能力沒變。兩年加工都是滿負荷的，銷售收入均為3000萬元。企業(yè)員工，兩年分別為30人和40人(比可研報告的描述少96—106人)。2007年，增加一條生產線，加工能力達到6萬噸，固定資產達到2743萬元(與可研報告描述的項目實施以前的數據相等，從邏輯上說，等于項目沒有實施)。廠房倉庫辦公室總面積，4100平方米，比項目實施前的2005年增加2800平方米，(與可研報告對照，比項目實施前的面積少200平方米，比項目實施后的面積少3960平方米)，2008年這些情況沒有變化。關于生產加工情況，老板介紹，2007年加工稻谷1.5萬噸，實現銷售收入4000萬元，納稅10萬元；2008年，加工稻谷3萬噸，實現銷售收入6000萬元，納稅20萬元。關于吸納勞動力情況，老板介紹，2006年50人(比可研報告預計人數少220人)；2008年136人(與可研報告描述的企業(yè)原來狀況相等，比項目實施后的預計人數少134人)。社會反映，該企業(yè)很少開工生產，主要是從事大米經銷，納稅也很少。調查者到該廠進行考察時，雖然正值生產和銷售旺季，但院子里靜悄悄看不到人來車往，車間大門緊鎖，機器沒有運轉。為搞清企業(yè)生產真實情況，調查者了解了企業(yè)近兩年用電情況：2007年，該企業(yè)用電3039千瓦時；2008年，用電16446千瓦時。據業(yè)內人士介紹，加工一噸水稻，達到精潔米的標準，至少需要耗電40千瓦時，由此推算，該企業(yè)即使辦公不用電，2007年最多加工稻谷76噸，2008年最多加工410噸。據稅務部門介紹，2007年，這家企業(yè)只繳稅7000元(與可研報告預計的86萬元難以形成比較)，2008年，沒有繳稅。由此可以看出，除了連續(xù)兩年國家無償投入183萬元是真實準確的以外，無論是可研報告所列的數據，還是企業(yè)老板的自述，所有情況都與實際相差十萬八千里。2007年，企業(yè)又獲得了省農業(yè)綜合開發(fā)立項，項目名稱為“巨胚芽水稻良種繁育科技示范”。可研報告長達80多頁。除了介紹企業(yè)的“輝煌業(yè)績”外，確定項目總投資81萬元，其中，國家無償投入60萬元。建設內容包括：維修種子庫、打機電井、購買農用機械、建設原種繁育苗圃、雙弦鋼塑料大棚、培訓農民2000人次等等。效益預測目標為：年產繁育巨胚芽水稻良種2噸，用于200畝擴繁基地，繁育良種200噸，實現銷售收入88萬元，可用于5萬畝水田種植，畝增收300元，帶動農民增收1500元。循著可研報告列舉的項目，調查者悄悄到項目所謂的實施基地海紅村了解情況。村支部書記是水稻種植科技示范戶，他說，這家企業(yè)確實與村民有聯(lián)系，主要是接受村民委托加工少量大米，有時幾十噸，有時幾百噸，屬于代料加工，我們自己負責銷售。另一科技示范戶說，“2005年，我和村支部書記從韓國農協(xié)那里學習了‘鴨稻米’生產技術，每人種植了40畝，不上化肥，不用農藥，施用農家肥，并在稻田里養(yǎng)鴨。2007年江東米業(yè)老板找到我，請求合作，他拿到省里化驗，證明達到有機米的標準了，2008年擴大到400畝，效益大幅度提高。至于巨胚芽良種繁育，現在剛剛起步，主要是我們科技戶找省農科院教授幫助試驗，江東米業(yè)老板是否報了項目，國家是否給錢，我都不知道。”支部書記和這位科技示范戶都說，大棚一個沒建，機電井一眼沒打，農業(yè)機械一臺沒看到，培訓更沒進行。這家企業(yè)在我們村做的唯一一件事，是在村頭立了個“鴨稻米生產基地”的牌子，起到一定的宣傳作用。這家企業(yè)從三個渠道獲得國家財政資金243萬元，但所有項目都基本沒實施。
北方H市紅杉公司是一家民營企業(yè)，2000年開始與中醫(yī)藥研究機構合作，研究從珍貴樹種紅豆杉的枝葉中提取達克素，生產治癌藥物紫杉醇，并在S縣、A縣、W市栽種紅豆杉苗木。2004年一年內，該企業(yè)爭取到兩個農業(yè)綜合開發(fā)項目。第一個是“藥用林基地土地治理”項目。可研報告稱，該項目總投資314萬元，其中國省無償投資200萬元，縣鄉(xiāng)配套14萬元，企業(yè)自籌100萬元。工期一年，在A縣東山鎮(zhèn)栽種紅豆杉苗木6000畝，共66萬株。配套建設項目包括打機電井2眼、建塘壩2座、修農田路1.5公里。項目效益預測，4年后，即2008年，可采集藥用樹葉6.6萬公斤，實現產值462萬元，加工成藥品效益更為客觀，項目實施后，還可轉移農村勞動力200人。第二個是“紅豆杉苗木培育多種經營”項目。可研報告稱，該項目總投資330萬元，其中國省無償投資150萬元，縣鄉(xiāng)配套75萬元，企業(yè)自籌105萬元。建設內容包括：在A縣東山鎮(zhèn)建設溫室12棟，8700平方米；配備噴灌設備2臺套。效益預測，3年后，即2007年，育成商品苗木192萬株，第4年，即2008年，實現銷售收入326萬元。到2010年，可育成商品苗木768萬株，上山造林4萬畝，每年提供藥用原料66萬公斤，實現產值3500萬元，轉移農村勞動力150人。在實施這兩個項目期間，該企業(yè)在A縣無償獲得土地5萬平方米(縣政府支付土地征用資金370萬元)，建起了紅豆杉制藥廠。實際上，這些項目基本都沒有實施。據東山鎮(zhèn)的負責同志介紹，該公司于1997年在該鎮(zhèn)玉川村栽種紅豆杉870畝（占可研報告的14.5%），約3萬株（相當于可研報告的4.5%），同時建設了10來棟旅游別墅，稱紅豆山莊。此后到目前，再沒有擴大栽種面積，林地內從未修建過塘壩或溫室，也沒有看到企業(yè)摘取林木枝葉，這幾年，公司主要是搞旅游。另據A縣工業(yè)開發(fā)區(qū)的負責同志介紹，該公司建設的藥廠，2004年通過了國家GMP論證，具有生產片劑4.5億片、膠囊2.5億粒和700噸中藥材提取的能力。公司曾向縣政府承諾，當年納稅1000萬元，幾年后要達到3000萬元到1億元。但前幾年，公司一直沒有正常生產。2007年開始生產常規(guī)藥品，當年實現銷售收入800多萬元，納稅10萬元；2008年實現銷售收入1200萬元，納稅30萬元。公司大力宣傳并以此獲得支持的達克素提取和紫杉醇藥物生產一直沒有進行。也可以說，該公司雖然兩次獲得的國省無償投資350萬元(不含縣政府為支持藥廠建設提供土地的投資370萬元)，但藥用林基地治理和苗木培育的建設項目根本沒有啟動。僅有的870畝造林，是在立項前7年進行的。至于縣鄉(xiāng)匹配資金、企業(yè)自籌資金等渠道的投入和藥用原料的收獲、藥品加工增值、轉移農村勞動力等方面的效益，當然也就成了“天方夜譚”。
2009年，H省F市一個自稱為龍頭企業(yè)負責人王XX到紀檢委舉報，稱農業(yè)開發(fā)辦截留了項目資金70萬元，市國資辦主任汪XX侵吞專項資金。經調查，這是一起公職人員與社會“能人”以龍頭企業(yè)的名義套取財政資金案件。2004年6月，F市通過關系爭取到了省農業(yè)綜合開發(fā)關于“生豬養(yǎng)殖繁育基地”項目，財政支持專項資金100萬元，其中有償資金70萬元，無償資金30萬元。市財政局收到資金后，撥入農業(yè)開發(fā)辦。在資金撥付時，因項目實施人沒有財產抵押物，根據財政有償資金的借款規(guī)定，農開辦將70萬元有償資金收回，返還市財政局。其余30萬元無償資金，撥給了項目實施單位，即國資辦主任汪XX承包的林興生豬良種場。按照省農業(yè)開發(fā)辦的項目批復，此款應用于架輸變電線路工程、打深水井、修路、科技培訓。但上述工程均未實施。當紀檢部門進行調查時，汪XX說，資金用于購種豬、支付豬舍承包費、購買飼料、支付養(yǎng)豬工人工資，支付前期費用等，共18.3萬元，還支付開假發(fā)票稅金1.9萬元。其余9.8萬元給了“能人”王XX作為活動經費，但均提供不出證據，通過驗收的票據，都是假的。他還說，因王想對半分錢，沒達到目的，所以才告狀。人們不難想象，如果這兩個人的“合作”不出問題，他們套取財政資金的行為不是安然無恙嗎？
由于龍頭企業(yè)多為民營體制，資金到賬后，使用起來比較靈活便利，賬目處理也比較容易，再加上項目分散，監(jiān)管部門很難逐項跟蹤。更重要的是，項目實施部門和監(jiān)管部門是一家，誰都愿意盡最大可能放大自己的業(yè)績，而不愿意被人揭“瘡疤”。所以，龍頭企業(yè)弄虛作假套取財政資金的比重和程度，是很難搞清楚的。但有三個現象值得注意：一個是相當一部分項目審批手續(xù)不嚴。中部某省審計廳的審計報告指出，2006年，省農委將5158萬元農業(yè)產業(yè)化資金用于66個省級龍頭企業(yè)的扶持項目。其中，18個項目沒有當地農業(yè)和財政部門的資金申請報告；42個項目在農委看不到可研報告或論證材料。另一個是，很多部門并沒有按照書面規(guī)則履行檢查驗收程序。某省紀檢監(jiān)察部門到科技廳檢查權力運行監(jiān)督工作，按項目冊隨機抽取近三年的5個支持農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的科技項目，請有關處室提供跟蹤驗收資料，結果，一個也拿不出，后來，領導出面檢討說，因工作太忙，預定的跟蹤驗收工作沒有開展。第三個是，如果拋開主管部門，隨機到龍頭企業(yè)和涉及到的農戶調查，會發(fā)現按可研報告或規(guī)劃實施的項目寥寥無幾。即使是申報、審批和驗收工作比較規(guī)范的農業(yè)開發(fā)項目，也多數存在一些基礎材料虛假、資金去向不明、農民沒有受益的問題。
2009年，我在地方黨委有關部門的配合支持下，謝絕資金管理部門陪同，到7個享受財政扶持的龍頭企業(yè)了解資金使用情況。其中，有兩家企業(yè)的情況我事先有所了解，經過驗證確實問題很突出，前文已經做了介紹（因事先有承諾，我沒有直接點出哪個案例是我親自了解的）。另5家企業(yè)，是從項目目錄中隨機抽取，然后按可研報告或項目建議書一一對照的。結果發(fā)現，有一家大豆加工企業(yè)雖然項目具體實施情況與預先規(guī)劃有些出入，但確實按產業(yè)化要求進行了較大規(guī)模的建設，取得了較好的經濟效益和社會效益。其余4家都存在比較嚴重的虛假現象：（1）雪龍粉米公司，2001年獲得農業(yè)開發(fā)辦無償投資50萬元，可研報告規(guī)劃，增加大米加工能力4.5萬噸。2007年，農業(yè)部門從產業(yè)化渠道無償投資50萬元，可研報告規(guī)劃，在17個基地打井17眼，灌溉1700畝，水稻加工能力達到15萬噸。但在規(guī)劃所列的主要基地趙家鎮(zhèn)，主管農業(yè)的領導和群眾卻不知道有這個項目。（2）通達牧業(yè)公司2006年獲得農業(yè)開發(fā)辦無償投入50萬元。項目規(guī)劃稱，引導企業(yè)投入270萬元，計劃購買架子牛350頭，每年出欄肉牛1000頭。企業(yè)所在地的村干部不知道有這個項目，但知道這家企業(yè)是飼養(yǎng)奶牛的。到企業(yè)后，總經理介紹，這是一家民營公司，2004年建立的，飼養(yǎng)的全是奶牛，共1100頭，沒有購進其它類型的商品牛。也就是說，肉牛飼養(yǎng)子虛烏有。（3）劉家屯巴西菇栽植場，連續(xù)兩年獲得農業(yè)開發(fā)辦無償投資60萬元，可研報告稱帶動33戶農民發(fā)展這個項目。但到其所在的鄉(xiāng)和村里詢問，都知道有個城里人在進行這方面生產，但沒有帶動其他農戶，也不知道有國家支持。（4）興美巴西菇栽植場，2007年獲得農業(yè)開發(fā)辦無償投入30萬元。因為業(yè)主租用的是個人房屋，鄉(xiāng)村干部連業(yè)主的名字都不知道，當然也沒聽說過該人獲得國家支持，更沒看到帶動周邊農戶的所謂“業(yè)績”。到現場后，看到了兩棟大棚，但大門緊鎖，找不到負責人，看門人說沒到生產期。
俗話說，“林子大什么鳥都有”。財政資金管理得再好再嚴，也不可能不出現損耗。所以，如果僅僅看典型案例，是難以估量支農資金流失程度的。據國家審計署抽查，2002年，被抽查的50個縣擠占挪用財政支農資金4.95億元，主要用于平衡財政預算、彌補經費、出借、經營、建房買車等，占財政支農資金投入總額的10%。據敢向總理說真話的李昌平先生2006年在《學習時報》上載文分析：“100元支農扶貧資金從北京出發(fā)，到鄉(xiāng)村僅剩下30元。”“大別山區(qū)某貧困縣近十年得到中央扶貧資金2.4億元，60%用于平衡財政預算了。”兩個數據差距很大。盡管審計部門所說的“10%”僅僅指“擠占挪用”，不包括其它渠道的流失，但仍可能低于實際，因為資金挪用的手段越來越隱蔽，單靠查賬很難發(fā)現，特別是貪污賄賂之類的犯罪行為，暴露比率更低。那么，李昌平的分析是否符合目前實際呢？有兩個因素需要考慮，一個是近年來國家對縣級財政轉移支付的力度加大，縣財政狀況明顯好轉，另一個是近年來國家增加了對農民的直接補貼，這兩方面的情況都使縣鄉(xiāng)政府擠占挪用專項資金的程度大大減輕，但其它方面“流失”的因素依然存在。所以，據我觀察，前些年支農資金實際被擠占挪用的比重不低于20%，加上其它渠道，“流失”比重不低于30%。近年來，被擠占挪用比重可能有所減少，但“流失”比重仍不會低于20%。如果剔除直接到戶的補貼，各種靠“爭取”來的項目資金，“流失”率仍可能達到30%以上。
4、投資不足或管理不嚴造成工程質量低劣
通鄉(xiāng)和通村公里建設是最受農民歡迎的惠民工程，國家投資額度比較大，成果也比較顯著，但投資額度、工程質量中所反映的問題也比較多。
中部H省L縣獲國家投資1000萬元，于2007年開工改建從縣城至玉山通鄉(xiāng)公路，設計標準為油渣三級路。竣工后半年，新路就出現嚴重翻漿破損，個別路段甚至難以通行。媒體曝光后，省交通部門經調查后發(fā)出通報，分析了造成該工程出現質量問題的原因，包括：地方配套資金不到位，沒有按省下達的計劃標準執(zhí)行；設計粗糙，標準低；施工單位不按規(guī)范施工，偷工減料；監(jiān)理不負責任，施工管理不到位；搶工期，違背施工規(guī)范規(guī)定；原路路況差，等等。
受到通報批評的L縣縣委書記說，縣政府及交通部門確實有責任，但也有難言的苦衷。我們是國家扶貧開發(fā)重點縣，根本無力匹配資金。這段通鄉(xiāng)路雖然出了質量問題，但省里還能幫助我們重新修建，通村路就不行了，國家和省里每公里只補助17元，在我們這里砂石資源比較貧乏的地方，實際造價需要30多萬元，村級沒有積累的地方每戶農民需要自籌1000元，最多的達到每戶4700元，可政策規(guī)定每戶最多可以籌集12元。所以，很多地方沒有做“下基層”處理，埋下了翻漿的隱患。
沼氣工程是從2003年開始在全國范圍內鋪開的，被國家環(huán)保部列為“解決農村面臨污染的核心技術”；被國家農業(yè)部列為“新農村再生清潔能源”；被中央新農村建設領導小組列為“社會主義新農村建設的綜合技術”。興建一座沼氣池，政府給予五分之四的補貼。有資料顯示，2006年以來，國家已累計安排了農村沼氣投資110．9億元，2008年底，增加投資30億元，將在1212個區(qū)縣建設225萬戶戶用沼氣，在1496個區(qū)縣建設3萬多個農村沼氣鄉(xiāng)村服務網點，在675個區(qū)縣建設7500多個養(yǎng)殖小區(qū)和聯(lián)戶沼氣工程。預計到2009年底，中央、地方和群眾自建的農村戶用沼氣將達3500萬戶，適宜農戶普及率達到25％。大中型養(yǎng)殖場沼氣工程達到1600處，普及率為13％。
但這項惠民工程，在某些地方建成后，農民卻棄之不用了。
2009年8月，《中國經濟周刊》刊發(fā)一篇關于北方J省沼氣工程存在問題的報道，報道稱，2008年，全省新建戶用沼氣池11萬個，戶用沼氣項目已覆蓋全省所有市(地)，并在83個縣(市、區(qū))的1549個村展開；爭取國家各類農村能源建設資金1.77億元，省級投入專項資金1.08億元，市縣安排扶持資金4000多萬元，農民和企業(yè)自籌2.9億元，均創(chuàng)歷史最好水平。但是，據技術監(jiān)督部門的有關人員透露，全省建成3年的沼氣池，90%以上報廢停用；建成2年的，70%報廢停用；當年建成的，50%報廢停用。一些人反映，磚混結構的沼氣池不適合高寒地區(qū)，但如果使用適合本地的PVC、玻璃鋼等材料，農村能源管理部門卻不允許，也不予驗收。從資金上說，該省建一個農村戶用沼氣池國家補貼1200元，省里補貼1200元，市縣補貼800元，農民自己出資800元，合計4000元。PVC沼氣池成本造價在3000元左右，磚混結構沼氣池成本不超過1500元。技術監(jiān)督部門分析，全省大量沼氣池廢棄反映出4個問題：一是不按技術標準施工，嚴重偷工減料，有的甚至采用立磚砌壘沼氣池，導致工程質量差。施工單位與部分政府人員相互關聯(lián)，中飽私囊。在國家和省里投入的資金中，全部用于工程使用上的資金不足一半。二是地方利益驅動（似乎應改為錯誤政績觀驅使）。有些地方的領導明知紅磚沼氣池不適合在當地大面積建設推廣使用，但卻建幾個或十幾個超標準的沼氣池，用來應付上級領導的檢查。三是個別市縣的農委、能源辦乃至縣領導，采用編造假花名冊的辦法，來套取、挪用、侵占甚至私分工程項目款，導致用在項目上的資金不足，建設數量不實。四是少數能源辦工作人員，將項目資金貪污(某縣能源辦主任因此獲刑8年)。
另一媒體報道，2005年4月，南方R省農業(yè)委員會對T縣2003年度沼氣建設國債項目的驗收結論是“建池率、建池成功率、國債補助資金到戶率均為100％,驗收合格，但審計抽查其驗收檢查的J鄉(xiāng)蘭家村發(fā)現，建池任務完成率不到50％。
從我直接走訪的村屯看，沼氣建設質量和使用效果參差不齊，問題雖然沒有象《中國經濟周刊》描繪得那么嚴重，但確實普遍存在。
Z市L鎮(zhèn)C村是省級新農村建設示范村，2007年，有200個農戶建設了戶用沼氣池。國家每戶投資1300元，農戶自己拿150元。據村支部書記介紹，到2008年冬，繼續(xù)使用的不到50戶，大部分沼氣池因不能正常產氣或產氣不足而停用。我隨機走了兩家，看到沼氣池口裸露在院內，用一塊大約一米半見方的水泥板蓋著，因天氣寒冷，不能產氣。
W市X鄉(xiāng)X村，2007年有9戶建了沼氣池。村支部書記說，國家投資2000元，由市農委統(tǒng)一組織施工，農戶不出錢，只出工挖池子。據匡算，水泥、紅磚等材料費用和人工費用，加在一起不超過1200元。群眾反映，這種磚混沼氣池深度不夠，密度不夠，水泥標號不夠，所以，透風露氣，影響效果，全都沒使用。我直接和幾個農戶訪談，他們同樣證實了支部書記的說法。當問及：既然效果不好，為什么還有部分農民接受呢？他們回答，聽了有關部門的宣傳，想試試，因為都是政府花錢，所以，好不好用，沒人在意。
而在哈爾濱市阿城區(qū)，沼氣池建設卻比較成功。據能源辦的同志介紹，阿城推廣的戶用沼氣池，全稱為水壓式筒型磚混戶用沼氣池，直徑3米，深2米，體積為8立方米，設計壽命15年。沼氣池中的糞肥在攝氏10度以上的環(huán)境條件下才能發(fā)酵，產生沼氣。黑龍江冬季天寒地凍，這是沼氣池建設的不利條件。實踐證明，沼氣池建在溫室大棚效果最理想，一年四季都能產生沼氣，足夠一個家庭使用。沼氣池建在豬、牛圈舍下方也可以，不過保溫效果稍差。關于資金保證，阿城的同志告訴我，從2006年開始，一個戶用沼氣池的建設資金預算是3600元，其中中央財政支付1200元，省級財政支付1200元，縣區(qū)級財政支付400元，個人支付800元。關于施工管理，采取招標的辦法選擇施工隊伍，由能源辦和用戶共同進行質量監(jiān)督。到2008年底，全區(qū)已在12個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）的20個村60個屯建成沼氣池1500個，大部分都在正常使用。2009年2月，我在零下20度的天氣走訪了3個農戶，他們的沼氣池都建在蔬菜大棚，到室內打開連接的爐灶，火苗很旺。
以上三個實例充分說明，在北方高寒地區(qū)，戶用沼氣能否被農民接受，關鍵是資金能否投入到位，工程質量能否合格。按省里的規(guī)定，每個池子要投入資金4000元。實際上，投入基本達標、建設質量比較好的阿城區(qū)，縣區(qū)級少投入了400元，只達到了3600元的標準。而在另兩個市，實際投資都在2000元以下，偷工減料比率高達50%！“省”下的這部分資金，一部分是縣區(qū)沒有匹配上來，還有一部分，大約每池500元到1000元左右，應該算到前一個題目中去，即“流失”了，或者說在某些環(huán)節(jié)被截留或侵吞了。已經花出的這部分，當然屬于本題目所說的“浪費”。財政資金白白打了水漂，而且還可能造成環(huán)境污染。
5、論證不充分致使很多項目投入產出率偏低甚至成為廢棄工程
多年以來，因為經濟工作中的政治運動式領導方式仍有很大市場，干部政績考核導向又側重于看得見摸得著的工程、業(yè)績或場面，所以，急功近利、形式主義等傾向在在很多地方的很多領域內均有淋漓盡致的表現。諸多失敗或得不償失的項目，不但給農民造成損失，給鄉(xiāng)村集體留下債務，而且使大量的財政支農資金有去無回或大大縮水。
2008年4月，北方M省省報報道，H市東發(fā)鎮(zhèn)建國村于2000年爭取到國家投資300萬元，建成了農業(yè)科技示范園。其中，有三棟可調溫度、可控濕度、能夠自動澆灌的現代化聯(lián)動溫室，在全市乃至全省的農村中都是數一數二的，吸引了許多市民和附近的農民前來參觀學習，多家媒體曾對其做過報道。幾年后，這三棟面積各有1000多平方米左右的現代化溫室，已經破舊不堪。澆灌系統(tǒng)報廢，改為連接水管用人工的方式澆地；濕度無法控制，只能通過扣地膜的方式降低土壤表面濕度以防止蟲害；棚室周邊的一排排暖氣不知去向；自動通風口布滿了灰塵，結上了蜘蛛網；中央控制室里面堆滿了各種雜物，一臺高科技設備被埋在中間。村委會主任說，這幾棟現代化溫室內的自動控制設備維護保養(yǎng)費用大約每年在10萬元左右。2003年，溫室承包給了村民，開始一段時間還行，后來由于資金不足，對設備的維護常常被耽擱，由于長期保養(yǎng)不善，控制系統(tǒng)和管道開始破損生銹，不到一年就不能使用了。過去的4年里，現代化溫室一直維持著這種狀態(tài)。前一段時間，村里已經向區(qū)農業(yè)主管部門打了報告，申請專項資金對幾座現代溫室進行徹底的維修，維修資金大約要20多萬元左右，如果錢到位的話明年可讓它們重煥生機。省園藝農業(yè)專家說，現代化日光型節(jié)能溫室，可自動控溫控濕，自動澆灌，最大限度節(jié)省人力，提高作物的品質，是現代農業(yè)的發(fā)展趨勢，歐美發(fā)達國家已經將其應用于生產，北京上海及南方少數地區(qū)也在農業(yè)生產中應用。但在高緯度地區(qū)，由于冬季天氣寒冷，溫室運行成本高，發(fā)展現代化日光型節(jié)能溫室，更多的情況下都是用作示范性和科學研究的，并沒有大規(guī)模應用于農業(yè)生產，這種溫室的造價大，動輒幾十萬上百萬，維護費用高，在里面種普通的農作物有可能都收不回成本。
類似建國村現代化溫室這樣的項目，在中西部地區(qū)各縣市隨處可見。比如，1997年，G省農業(yè)開發(fā)辦公室與M縣政府合資創(chuàng)建了肥牛公司，總投資3578.5萬元，農業(yè)開發(fā)資金投入1876.2萬元，農發(fā)行貸款898萬元。投產后，慘淡經營5年，于2003年被迫停產。除了2000萬元農業(yè)開發(fā)資金血本無歸外，欠債1950萬元 (其中銀行貸款1800萬元)，該縣肉牛養(yǎng)殖產業(yè)并沒有發(fā)展起來。再如，F縣于九十年代中期被確定為省級“肉雞一品縣”，在原農業(yè)良種場的基礎上建立了肉雞飼養(yǎng)加工龍頭企業(yè)，運行到2000年，省財政從農業(yè)開發(fā)、農業(yè)產業(yè)化、科技扶貧等多種渠道無償投資1200多萬元，政策性銀行貸款1000多萬元。因養(yǎng)殖基地建設滯后、經營管理不善等原因，企業(yè)停產。幾年后，近10萬平方米的廠區(qū)，除了一部分原有房屋出租外，成了一片廢墟，國家投入的2000多萬元資金打了水漂。
還有一些項目，投入方向符合農業(yè)發(fā)展實際，運行效果也比較好，但是，在投入產出估算上人為壓低成本，夸大產出，因此，使實際效益大打折扣。
2009年，中部H省農業(yè)開發(fā)辦開始在Z市實施50萬畝糧食高產開發(fā)項目。其背景是，2008年，國家投入500萬元(其中農業(yè)開發(fā)300萬，其它支農資金整合200萬)，在該市W鎮(zhèn)實施玉米萬畝噸田高產示范，平均畝產由750公斤增加到1058公斤。年底，省農業(yè)開發(fā)辦醞釀再增加2萬畝，并投入200萬資金打了66眼電機井。后來，經上下醞釀，決定擴大開發(fā)規(guī)模，實施50萬畝玉米水稻高產項目。項目涉及5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中，水稻20萬畝，玉米30萬畝。建設期從2009年開始到2011年。項目總投資預計13.4億元。其中水利措施8.3億元，農業(yè)措施4.1億元，林業(yè)措施1000萬元，科技措施1500萬元。據論證估算，項目建成后，項目區(qū)內玉米單產可從600公斤提高到1000公斤，水稻單產可從450公斤提高到650公斤，每年增產糧食1.6億公斤，增加收入2.2億元。輻射帶動全市增產8.5億公斤。項目建設的具體內容很多，其中包括在松花江邊建設提水泵站、架設輸變電線路、購置噴灌設備、成立千萬元資產的大型農機合作社等工程。這個項目確實規(guī)模宏大，氣魄非凡。因為是國家無償投資為主，且收益的是千家萬戶農民，肯定不會出現項目流產失敗的后果，而且肯定取得農民增產增收，國家糧食總量增加的豐碩成果。但是，這個項目是否存在可行性論證中夸大效益的通病呢？市里負責做規(guī)劃的同志坦言，凡爭取國家投資的項目論證，這類傾向是難免的，但他并沒有說出具體表現。我覺得，有幾點因素可能使項目預期難以完全實現：一是糧食產量能增加多少？玉米，是該市的主栽品種，也是該項目的主要增產品種。項目效益預測目標是畝增產400公斤，實際上在30萬畝的范圍內很難達到。2008年，在萬畝示范區(qū)內，一位科技示范戶種植玉米80畝，畝產達到1050公斤，比項目區(qū)建設前增產250公斤。可見，即使所有農戶都達到他的增產幅度，也與項目預期有很大差距。另外，示范區(qū)內原來的單產水平，其它宣傳材料說750公斤，如果這是真實的，達到噸田目標，也是增產250公斤，比預測目標少150公斤。至于水稻，該省技術水平最高的幾個縣份，平均畝產只能達到550公斤，高產示范區(qū)內，只能達到600公斤，650公斤目標很難在20萬畝的大范圍內實現。由此推算，該項目實施后，實際年增產總量，可能要比預期減少5500萬公斤，減少幅度為34.3%。二是農民能夠增加多少收入？項目預測的2.2億元是按照前邊所說的增產糧食3.2億市斤，并按玉米每市斤0.6元、水稻每市斤0.95元的價格計算的。實際上，該地區(qū)2006至2008年三年玉米平均價格只有0.51元，水稻平均價格只有0.88元。2008年，自然水的玉米一般只能賣到0.55—0.57左右的價錢，而且要支付運費和排號待售費用。項目區(qū)內的多數農民都是按照0.50——0.52價格出售的，有的農民甚至按0.48元價格出售。按照現在出臺的國家收購價格和農民實際出售價格的高限匡算，項目建成后，項目區(qū)內農民每年可增收1.3億元，比預計目標減少40.9%。另外，一般情況下，基礎設施改善后，農民生產費用有降低因素，但要嚴格按照配套技術進行標準化生產，也需要在某些方面增加投入。所以，按增產糧食量全額計算的增收額度，可能偏高一些。如果這一點忽略不計，可以說，這個50萬畝高產項目，投資13.4億元的直接成果是，每年大約增產2.1億市斤糧食；農民增加收入1.3億元。間接成果是，帶動周邊農民增加投入，增產增收。如果上述分析大體符合實際，那么我們可以說，從長遠看，這個項目的實施具有積極意義，但效益并不很理想。如果按比較和優(yōu)選的原則來考慮，把13億元資金在更廣的范圍內，用到現有水利工程維修和改善上，可能惠及更多的農民，帶來更為豐碩的收益。當然，成果一分散，就不如集中的“好看”了。另外，據萬畝噸田示范區(qū)內的干部群眾反映，噴灌設備使用費用高，群眾按照玉米價格算賬，覺得吃虧，所以沒人使用。還有業(yè)內人士分析，提水并用長途引渠灌溉，用水成本不但遠遠高于自流灌溉，還要高于電機井抽水灌溉，這就需要國家或地方政府拿出補貼。
農村新能源工程除了戶用小型沼氣池外，還有大中型燃氣模式。W市新莊村，上了一個較大型的秸稈燃氣項目。總投資300萬元，省財政投資260萬元，市財政投資30萬元，農戶籌資10萬元(每戶300元)。原料以秸稈為主，搭配糞便。按設計能力，可供300戶使用。每年運行費用需要5萬元左右，每立方米氣成本不到0.3元，但如果包括折舊，每個用戶每年需支出1000元以上的費用。如果用于取暖，每戶每天需用氣10立方米以上，費用可能達到每立方米4—5元，這樣的支出，顯得高了一些。如果考慮新型能源對環(huán)境保護的作用，國家將持續(xù)在這方面對全國農民進行無償補貼，可以不考慮折舊的因素。問題在于，財政支農投入往往只粗略計算給農民帶來多少好處，不計算投入產出比率；只注意打造典型，不考慮面上推廣所需要的時間和財力，更很少對幾種不同模式進行比較，這自然要影響投資效益。
6、形式主義和操作過程中措施不完善致使某些惠民工程變形走樣
在空前的新農村建設熱潮中，農民得到很多實惠，但權力尋租和形式主義通病仍然在很多很多領域中頑強表現出來，加上某些操作層面的疏漏，惠農工程走樣變形的問題俯拾即是。
農業(yè)綜合開發(fā)，是實施多年、備受推崇的惠農工程。如果說，前文談到的幾個虛假或失敗項目屬于個案，肖唐鏢、李昌金等人所著《中國鄉(xiāng)村報告》一書中對“贛中南農業(yè)綜合開發(fā)項目”的剖析則可作為窺豹之據。這個項目資金累計投資近億元，除一些基礎設施建設項目外，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中低產田改造等項目80％沒有效益或歸于失敗。某鄉(xiāng)號稱投資53萬元（到位30多萬）的低產田改造項目，就是在好好一大片農田中間開一條用石塊漿砌的水溝而已，既浪費了耕地還妨礙農民田間作業(yè)；某鄉(xiāng)投資24萬元的園田化項目，就是把機耕道拉直變成汽車道（田間沒必要建汽車道）；某場投資數十萬的養(yǎng)牛蛙、養(yǎng)豬項目早已塘枯欄空；某人獲銀行180萬元的貸款造林項目，10年過去了，卻山河依舊，面貌未改。據國家農業(yè)綜合開發(fā)辦調查，1988—1993年海河平原農業(yè)綜合開發(fā)項目中，部分市縣有50%以上的項目區(qū)已經面目全非，項目工程完好率不足60%，有的項目剛完工，未到資金還款期建設工程已經損壞。
農民工培訓，是勞動部門爭來的惠民工程，號稱“陽光工程”。除了前邊談到的主管部門官員與培訓學校相勾結侵吞培訓資金以外，培訓中還存在嚴重的形式主義。某村干部和農戶反映，近兩年，縣里每年都請人到鄉(xiāng)里講課，鄉(xiāng)里給各村下達保證聽課人數的任務，每村10幾個人，一般都要求屯長參加，如屯長有事，就找人頂替。講課時間大約兩小時，講完課后，安排考試。先給大家發(fā)答案，大家按答案抄一遍。課有時講的挺好，有時講的一般。因為是自上而下攤派的，沒人當回事。
水稻育秧大棚補貼，是北方W市2009年爭取到的財政支農項目，很受農民歡迎。但為了凸顯規(guī)模效果，市里要求，各村屯必須保證一條街所有農戶都更新鋼架大棚，才可以享受補貼，有些農戶覺得自己的舊大棚還能用，就不肯掏錢買新的，給基層干部帶來難題。有的地方做了大量工作，達到了市里要求；有的地方則采取靈活辦法，說點假話，幫助農民把大棚買回來；還有的地方干脆不去申請，放棄了這個機會；極少數膽大貪婪的村官，就借機套取國家資金中飽私囊了。
2007年4月3日，H省省報以《“扶貧牛”緣何越扶越貧》為題報道：2003年秋，G縣J鎮(zhèn)金星村村干部通知所有的貧困戶，每戶給一頭“扶貧奶牛”指標，扶貧辦給2000元扶貧款，4000元貸款，村民自籌600元。有些符合政策的農民不想買牛，經村里同意把指標讓給了其他人。2004年春，金星和新華兩個村村民在縣里統(tǒng)一組織下，買回了195頭扶貧牛。但因品種不純，有的懷不上犢，有的下犢后不產奶，只得當肉牛賣掉，不但沒賺錢，還要高息抬款（民間借貸）償還銀行貸款。結果，多數“受益戶”賠了錢。一個享受7頭牛指標的農戶賠了70000元（如加上國家無償資金，等于虧損84000元）。
肉牛飼養(yǎng)扶貧項目，一般采取滾動的辦法。即，第一次得到“扶貧牛”的農戶，在牛下犢后，將牛犢交回，滾到下一戶飼養(yǎng)，下一戶的牛下犢后，再照此滾動。但在操作中，有的非貧困村也“爭”到了項目。指標多的時候，非貧困戶也可以得到“扶貧牛”。有的地方感到“滾動”辦法太麻煩，就采取了某些違規(guī)的變通辦法。Y縣盤龍村，不是貧困村，卻通過關系爭取到“扶貧牛”37頭，村委會擔心收益農戶將到手的牛私自賣掉，村里無法控制和管理，繼續(xù)滾動的要求當然難以實現，所以，從每個扶貧收益戶收取1000元作為抵押金，共計收了34500元，成為村里的收入。后來被人舉報，村支部書記受到處分。
測土配方施肥是近年來國家為提高農業(yè)生產能力而實施的一項財政支農舉措。據農業(yè)部門統(tǒng)計，2005年到2007年，國家安排專項資金19.4億元，落實了1200個項目縣，發(fā)放配方施肥建議卡22800萬份，施用配方肥近14億畝，平均每畝節(jié)本增效25元以上。黑龍江省農業(yè)部門稱，先后有71個縣(市、區(qū))被列入國家項目縣，累計投資12720萬元。僅2008年，全省實施測土配方施肥面積達550萬畝，共增產糧食17.6億斤，節(jié)本增收32.36億元。
但是，從基層看，測土配方施肥的實際效果遠遠沒有統(tǒng)計和宣傳那么好。被省級農業(yè)部門宣傳為普及面最大的Z市農技推廣中心主任說，拿到配方卡的農民，大約有30%左右按方施肥。另一項目縣W市農技推廣中心土肥站站長坦言，“成績遠沒那么大，問題卻很多。”他說，每年100萬左右的資金，相當一部分要用到購置設備和主管部門工作費用上，直接用到項目上的資金最多40萬元。工作流程首先是取樣，按規(guī)定要取4000個，而且要按80年代土壤普查的資料分類確定地塊。取樣時，要用專用工具，如果用農民的鐵鍬，就會使土樣變質。在既定的地塊取土時，要按對角線或S型定點，挖土垂直深度要達到20厘米。按規(guī)定，取樣必須由農技人員操作，但有的地方委托農民去干，有的雖然是農技人員自己動手，但質量卻不達標。其次是化驗，因涉及到時間和費用，對取回的樣，只化驗了20%左右，即800多個。這樣就等于擴大了每個配方的覆蓋面積，降低了準確率。另外，化驗有一定參數要求，南方發(fā)達地區(qū)基本可以達到，北方受設備和技術條件限制，則比較粗糙。第三個環(huán)節(jié)是配方發(fā)放。市站委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)農技中心發(fā)給農戶，有的發(fā)下去了，有的沒有發(fā)。最后一個環(huán)節(jié)是配肥。絕大多數農民看不懂配方，也不重視這項技術。拿著方找我們配肥的極少，只占項目區(qū)農戶的1%左右。對其他農戶，省里提倡使用由省土肥站配制的“配方肥”。這種配方肥氮磷鉀含量比普通化肥要合理一些，但是，和按不同地塊測土結果配方的要求相差很遠，所以，農民也不認可，盡管給縣鄉(xiāng)下達了推廣任務，價格也不高，但卻推不開。市農技推廣中心提供的統(tǒng)計表表明，該市S鄉(xiāng)，2006年、2007年均為100個點，2008年180個點。但當我找到鄉(xiāng)農技站長時，他卻說，2006年200個點，2007年沒有指標，2008年只搞了8個點。他還說，在確定配方點的地方，市農技站來過人，但嚴格按規(guī)定取樣的不多，而且一般都是找農民代取。我按圖索驥，找到取樣比較認真的蓮花村，經村干部回憶，2006年在6塊地選了14個點，每個點取5個土樣，共取過70個土樣。市農技部門來人指導，花錢雇了兩個農民干的。當時說化驗后給農民發(fā)配方卡，但至今沒發(fā)下來，只推銷過配方肥，群眾認為價格高，沒有購買。洪盛村9組三個村民說：測土配方這幾年都上報了一定面積，但沒來測過，也沒發(fā)過配方卡。
退耕還林是國家六大林業(yè)重點生態(tài)工程之一。按有關規(guī)定，改善生態(tài)環(huán)境是這一工程的首要目的。25度以上的陡耕地，大江、大河源頭及其兩側、湖庫湖庫周圍的陡坡耕地以及水土流失和風沙危害嚴重等生態(tài)地位重要區(qū)域的耕地，應當在退耕還林規(guī)劃中優(yōu)先安排。在北方地區(qū)，一次性種苗造林費補助每畝50元；每畝退耕地每年補助糧食(原糧)100千克（可按每公斤1.4元折價計算，即每畝140元），補助現金20元；糧食和現金補助年限，還經濟林補助5年，還生態(tài)林補助8年，后來，生態(tài)林延長8年，經濟林延長5年。尚未承包到戶和休耕的坡耕地退耕還林的，以及納入退耕還林規(guī)劃的宜林荒山荒地造林，只享受種苗造林補助費。
但在西部某省，2003年卻利用國家退耕還林政策，在國省公路兩旁建設百米寬的“綠色通道”。除少數山區(qū)路段以外，公路兩旁多數是高產農田或菜田，拓寬綠化帶必然造成耕地的浪費。村民們感到，按退耕還林政策獲得的補貼難以補償耕地減少的損失，因此不肯接受；縣鄉(xiāng)干部認為，大片陡坡耕地產量低，水土流失嚴重，急需退耕還林，卻弄不到指標，因此，也不愿意搞這個形象工程。但上級下達命令后又派出了推進組進行督戰(zhàn)，各縣(市)只得硬著頭皮抓落實，后來，省市兩級又增加了補貼，有的鄉(xiāng)村舉債補貼，終于完成了預定任務。
在很多地方，補貼發(fā)給了不該享受的“大戶”。W市個體戶劉XX到X鄉(xiāng)承包荒山172畝，每年得到補貼27000多元。附近村民說，人家有門子，把承包地荒山林木皆伐后種了西瓜，又栽上樹，照樣享受“耕地”退耕還林政策，普通老百姓是得不到這樣的好處的。我親自到那里看了看，整個承包區(qū)開辟成了旅游度假村。地貌溝壑起伏，大部分面積是最近幾年營造的人工林，還有面積不大的天然次生林和小塊耕地、魚塘。新的植樹面積雖然難以確定，但區(qū)域內基本沒有多年開墾的熟地，也就是說，按規(guī)定，只能有一部分造林面積可以一次性享受宜林荒山荒地造林的種苗補助費，具備享受多年補貼的地塊基本沒有。該鄉(xiāng)佟鄉(xiāng)長，每年享受178畝退耕還林補貼近3萬元，實際上只有樹影耕地7畝左右具備多年補貼條件，其余171畝，有原來125畝林地開荒后的耕地，還有46畝林地，只具備享受一次性樹苗補貼的條件。F村支部書記姜XX，承包林地52畝，均享受耕地退耕還林政策，每年獲得補貼8000多元。按他自己的說法，其中只有18畝屬于耕地，其余34畝都屬于荒山，也就是說，每年偏得補貼5000多元。
7、部門壟斷使部分國家補貼資金“縮水”
絕大部分支農項目，從審批到實施，都由政府某一部門操作。一般情況下，涉及到建設工程的項目，都要履行招投標程序。但是，“程序”往往在主管部門的掌控之中。一般情況下，受益單位或農戶花的錢，要比市場價格低廉，但加上國家補貼，就要明顯高于市場價格。
北方W市近年來一直實施對水稻育秧大棚進行財政補貼的政策，推動了水稻生產的標準化。但據部分村屯村民反映，2006年，農業(yè)開發(fā)項目扶持的玻璃鋼水稻育秧大棚，質量不好，有的把篷布支壞，有的在下雪時被壓垮。2009年春，某鄉(xiāng)幾個村干部在一起算了筆賬：160平方米的育秧鋼架大棚，政府每棟補助1850元，農民自己拿1020元，共2870元，到指定的廠家定做或購買。如果農民自己買方鋼，選合適的加工廠焊造，只需要2000元—2200元。246平方米的大棚，國家補助3500元，農民自己拿1500元，造價達5000元。但如果自己到廠家定做，4200元左右就可以拿下來。從中不難看出，農民享受補貼后購買大棚的價格比市場價格高19%—40%左右；換一個算法，國家的補貼資金縮水22%—38%左右。縮水這部分資金無疑變成了指定廠家的超額利潤或權力部門的小金庫資金，也不排除發(fā)生貪污賄賂行為可能。
2007年，北方W市X鄉(xiāng)水管站在洪盛村9組打了一眼抗旱備用井，只有28米深，沒有電路配套設備。村民反映：“聽說這口井花了3萬多元，如果我們群眾自己集資打，最多花2萬元。花多少錢我們不介意，反正是國家投資，問題是井太淺。我們村里已經有3眼機電井，最淺的是35米深，一般情況下，是可以滿足抗旱需要的。如果旱情嚴重，抽不出水，這口國家投資的備用井不是更不行嗎？再說，沒有電路配套，水管站說到時候用柴油機，費用要提高，誰能用得起？所以，大家都認為是口廢井。”2006年，L縣R村修了一公里紅磚路，是農業(yè)開發(fā)辦出資幫扶的，花了10萬元。村民們說，如果村里自己干，8萬元就可以完成。S市H鄉(xiāng)2008年實施水田改善項目，國家投資102萬元，其中項目實施部門發(fā)來的激光土地整理儀，在動力、燃料、技術等環(huán)節(jié)都不過關，扔在鄉(xiāng)政府院子里，白白浪費10多萬元。
一個民營企業(yè)老板敘述的一件事從另一側面反映了部門壟斷的弊端。該企業(yè)2007年上了一個大豆分離蛋白項目，獲得政府間貸款350萬美金。使用年限較長（10—13年），利息較低。按規(guī)定，購置設備須由政府有關部門和國際客商談判。但企業(yè)經過爭取，自己與客商在北京談判，經過15天努力，以3600萬價格成交，比政府統(tǒng)一采購節(jié)省400萬元。
農機購買補貼是深受農民歡迎的一想惠農政策。但也存在補貼資金縮水的問題。W市農機局長談到，農民購機非常踴躍，但是選型面太窄，這幾年擴大了很多，但仍滿足不了群眾要求。水田機械，動力比較小，有的達不到補貼標準，影響了水田機械化的推進。有些機型價格偏高，或表面價格不高，但是按出廠價計算，農民購買時廠家加運輸費，大型機械有的運費高達1.2萬元，這樣就把價格提上來了。還有些機型，價格雖然不高，但故障率高，使用壽命短，農民一算賬，就不肯接受了。該市農機部門負責人說，農機補貼指標到市里后，在電視臺公布，農民提出申請，按先后順序排號，直到全部指標用完。但一些農戶反映，不找關系是弄不到指標的。
一位經營土地5000多畝的種田大戶石XX說，2009年春，電視上公布農機補貼的消息后，兩天就用光了指標，我申請不晚，但沒排上，只好按別人指點，到省城去找“車販子”。在省城農機銷售點，找到了一個穿著氣派，戴著個大金項鏈的人，別人說他是公司老總家的，實際身份不詳。因有知情人引路，很快達成交易：市場售價13.1萬元的福田904拖拉機，我花了10.3萬元，節(jié)省2.8萬元，但補貼額度是36000元，這位中介人拿走8000元。兩天內順利提車，各種手續(xù)齊全，只是不給發(fā)票。從他這筆交易看，財政資金縮水率為22.2%，全額落入所謂“中介人”囊中。
據《半月談·內部版》2009年第9期報道，在南方F省T縣，一些農戶無法通過正常途徑獲取農機補貼，需要花費數千元才能輾轉買到。農機戶魏XX按規(guī)定申請補助未果，經過兩個“關系人”，又請相關人員吃飯，幾經周折，才把1.9萬元補貼拿到手，但去掉花費，所得不足5000元。
A市E鄉(xiāng)東光村種糧大戶李XX，2008年購買某國產玉米聯(lián)合收割機，價格27.8萬元，國家補助5萬元。在使用中發(fā)現，動力輸出達不到額定的146馬力。應有的秸稈回收功能更難以實現。幾次出現干1小時，修理10小時的情況。吸氣口裸露在外，塵土、雜物進來后，就堵上了。找到售后服務部，說是使用不當造成的。需要換件，只能換分廠的發(fā)動機總成，換了3次都安不上。該村支部書記趙XX說，村里2005年成立了農機合作社，國家無償投資40多萬元，購進兩臺大馬力的拖拉機和3臺配套農具。但機車使用后已經三次爆瓦，滅茬作業(yè)時1102型拖拉機干不過小四輪拖拉機，800多畝地，壞了28套連環(huán)軸，每套480元，換上后有時干三四十畝，有時只干五六畝。
從媒體報道看，家電下鄉(xiāng)、良種補貼也存在類似情況。
解決這些問題，固然離不開自上而下的監(jiān)督檢查，但從治本的角度看，應加快財政體制改革步伐，“逐級砍塊、以縣為主、公開透明、民主監(jiān)督”的財政支農機制。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自： 作者的新浪博客
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