摘要:嚴格限制大城市戶籍改革力度而放寬中小城市落戶，這些關鍵內容是1998年之后就確定的發展戰略，但卻未必正確。
戶籍制度是新中國成立后中國最重要的人口管理制度，由于其附著的社會福利和權利機會不同，對所有居民都產生了影響，包括對個體升學、就業、收入、婚姻、生育、消費、購房和社會政治參與等各個方面。整體上看，戶籍制度對擁有城市戶口的居民有優待而對外來人員有歧視，存在較明顯的不公平。同時，戶籍制度不利于勞動力流動優化資源配置，也沒有經濟效率。目前，公平效率均欠缺的戶籍制度的負面影響已經被深刻認知，并且政府正大力推動進一步改革。
回顧改革歷程，在1984年之后，已經有過幾次影響較大的戶籍改革浪潮。近期，2014年7月24日，國務院印發 《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，部署深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議關于進一步推進戶籍制度改革的要求，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。《意見》就進一步推進戶籍制度改革提出3方面11條具體政策措施，包括推廣居住證制度、健全人口信息管理、農地確權、公共服務覆蓋面擴大等配套措施。《意見》提出建立城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能。《意見》對大學生落戶、技術工人落戶等政策都比較開放。這些意見都是確認之前改革積極內容或對已有戶籍制度進一步深化。
《意見》推出后，不同省份和地區相繼制定進一步戶改開放的政策。比如，近期國家發改委規劃司司長徐林在新聞發布會上說明，在國務院出臺戶籍制度改革方案之后，全國有28個省市自治區出臺了戶籍制度改革的具體方案?！斑€有幾個地方沒有出，所以今年首要任務是使所有的地方都能夠出臺具體落實國務院戶籍制度改革的做法和政策?！奔由暇o隨其后的上海對外公布《關于進一步推進本市戶籍制度改革的若干意見》，目前中國出臺進一步戶籍制度改革方案的省份達到29個。
但從《意見》的具體改革思路看，仍然存在兩個關鍵問題有待進一步推進。第一個問題是，《意見》仍延續了過去按照特大、大、中、小城市分類管理分別改革的思路，嚴格限制大城市戶籍改革力度而放寬中小城市落戶，這些關鍵內容與以往并無本質差別，是1998年之后就確定的發展戰略，但卻未必正確。第二個問題是，制定和執行各項政策細節依然完全依賴地方政府，缺乏中央統籌，這對地區間勞動力流動不利。
對于第一個問題，從1998年的《關于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》開始，國家對戶籍制度開放的大方向原則基本確定，即嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和小城市，這在《意見》中得到進一步體現。這種戶籍開放策略存在方向性問題，主要是因為嚴格控制大城市戶籍而放開中小城市戶籍，這一意圖是反市場的。當前現狀是，越是大的城市，集聚效應越強，個人產值越大，吸引的流動人口越多。國家統計局調查數據顯示，2015年外出農民工中，流入地級以上城市的農民工11190萬人，占外出農民工總量的66.3%?？缡×鲃愚r民工80%流入地級以上大中城市，省內流動農民工54.6%流入地級以上大中城市。國家發改委規劃司司長徐林今年在《國家新型城鎮化報告2015》發布會上表示，大城市吸引了大部分農民工，中國農民工的流向，真正在縣城以下的小城鎮的比例不到10%。這些都顯示大城市流動人口占比更大。流動人口在大城市雖然收入相對于在中小城市要高，但政策使得其仍然受到較多歧視，不能獲得公平待遇，難以融入城市，導致其和城市居民經濟行為上差異很大。
對大城市的流動人口進行戶籍限制，本質是對經濟社會地位處于弱勢群體的權益侵犯，或者說是變相稅收。比如，農民工本身是在城市收入相對低的群體，但他們的子女在城市入學還只能上需要繳納學費的民工學校，而不能享受與戶籍孩子同樣的義務教育?？紤]到在大城市的收入、消費要遠高于在小城鎮的收入消費，放開大城市的戶籍帶來的經濟效應無疑要大得多。也就是說，放開戶籍既有經濟效益又有社會效益，特別是在大城市。城市有集聚效應，產生更大的市場、更適合創業的環境和更有效的勞動力市場匹配，甚至養老等公共服務在大城市都更集約有效率，這些都可以看作人口流入的正外部性。從經濟學的視角看，對于有正外部性的行為應該補貼，而不是像現在這樣長期實行的對流動人口的變相剝削性稅收。在大城市，補貼的形式可以是解決公共福利和住房問題。目前政策更多地關注人口流入對大城市的負面影響，而將正面影響視為既得利益加以忽視。即使帶來一些負面影響，在大城市也可以通過更有效的城市管理達到比中小城市更好。目前，各地戶改基本遵循了全面放開中小城市而適當限制大城市的思路，這首先需要從中央指出相應的問題，在方向上糾偏。
第二個問題是中央在醫療社保等方面統籌不夠，基本依賴地方政府各自制定政策。目前醫療保險的使用局限在地區內部，比如吉林省某縣農民如果住院治療在本縣醫院可以通過保險報銷70%的話，在縣外或省外住院治療報銷比例則要顯著低。這顯然會對一些農民工的流動產生負面影響。養老金等保險各地的繳費基數等甚至都不同，跨地區轉移也存在困難。即使地區內部通過積分制等使得戶改有突破，但由于其普遍的在本地工作時間限制(如七年)，要領取養老金等年限要求往往使得相對頻繁流動的人口很難獲得所在城市戶籍人口類似的待遇，甚至由于沒有在戶籍地繳納社保也不能在老家獲得相應養老待遇。這兩個例子都說明附帶戶籍上的福利地區性使得人口全國性流動的根本問題沒有解決。全國各地不斷流動的勞動力不在少數，而地區分割性的社會保障體系不利于人口流動與勞動力資源配置，必須依靠全國統籌解決?；ハ嘣O限的戶改使得全國范圍內的勞動力區域分割，對統一勞動力市場建設和勞動力自由流動以及勞動者本身公平對待有較大負面影響。社保統籌級別低，還導致地區財政負擔不平等。部分人口流入大省獲得養老金收入高而支出少，部分人口流出大省則相反。中國人民大學鄭功成教授就提出，我國基本養老保險制度還停留在地區分割的傳統格局下，各個地區的繳費費率高低不一，各個地區的繳費基數口徑五花八門，這破壞了養老保險籌資機制、繳費義務應當公平的底線，同時還影響了勞動力在全國范圍內的自由流動。人社部部長尹蔚民也在部分場合表達了對社保全國統籌的意愿。醫療、養老等保險應盡快全國統籌，既能促進全國勞動力健康流動也能減弱區域間財政負擔不平衡。
戶改的終極目標是脫離福利掛鉤的現狀，回歸人口統計等基礎職能，以居住地原則配置福利設施為終極目標。但由于大城市既有良好的收入獲取條件，又有優越的公共資源，因此如果完全放開大城市戶籍仍然面臨外來人口流入可能突然增加的問題。目前，對大城市進行戶籍限制主要的理由即是人口壓力問題，尤其是對應的公共資源如醫療教育緊張等問題突出。對于這個問題，可以適當結合市場化手段加以調節。擁擠是一種負外部性，政府可以對人口流入過多導致的交通、住房、污染等問題采用征稅、放開供給和提高價格等市場化的方法控制。這些市場化的機制相比于當前計劃性質的戶籍制度肯定能夠更好地同時達到勞動力健康流動資源有效利用及社會公平等多重目的。
中國鄉村發現網轉自:財新網
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