特大城市人口增長和城市管理的核心問題是如何協調好大規模流動人口集聚與城市有序發展的關系。當前我國仍然處于快速城鎮化的發展時期，特大城市的人口規模仍然在繼續增長，而其中的多數流動人口集中在城市郊區的“城中村”地區。
“城中村”，是由城鎮建成區包圍的土地產權歸農村集體所有的人口聚居地區。從更寬泛的意義來看，城中村也包括已經城鎮化了的地區以及農村和城鎮接鄰的近郊地區。李培林在深圳的研究發現,現代城市的中心地區也仍然存在一些“城中村”。但總體上城中村是城鎮化外延擴散的力量和農村進城人口發生碰撞的地區，是城鄉體制的混合地區，是主要位于城市郊區和城鄉結合部地區的社會空間形態。
流動人口大量積聚構成城中村社會治理的突出挑戰。如果說國外大城市的“城市病”主要集中在城市中心，中國特大城市的“城市病”則更集中在城中村，形成中心村城區繁榮而城市郊區和城中村地區貧困混亂的顯著對比。
本文通過對上海這個特大城市城中村地區流動人口集聚和社會治理的實證研究，反思城中村流動人口社會治理的根本目標和存在困難，總結有關的社會治理的經驗和不足。
一、城市病，還是城市新生？
大量流動人口的涌入是我國東部沿海地區特大城市人口增長的主要原因，而進入城市的流動人口主要集中在城市的郊區和城中村地區。從 1990年代初期浦東開發以來，上海常住人口數量從1990年的1334萬增長到 2015年底的2415萬，其中戶籍人口增長只占很少部分。戶籍人口的自然增長從1991年以來處于持續的負增長狀態，而戶籍人口的增加主要集中在1950—1960年代“上山下鄉”的知青人口返回城市，以及通過技術性人才遷移和大學畢業生落戶等方式的戶籍遷移。
上海當前的流動人口大約1000萬人，主要集中在近郊區和城鄉結合部地區。根據2013年流動人口動態監測調查的數據，居住在城市近郊區的流動人口比重占52%，其中，居住在商品房社區的比重為37%，老城區22%、城中村為14%、農村社區24%、集體宿舍3%。特大城市郊區和城中村地區的流動人口大量集聚，是城鎮化過程中外來人口空間分布的顯著特點。
流動人口住房保障制度的缺失造成了大量外來人口對城中村這種非正式聚居空間的巨大需求。城中村引發的社會問題引起了廣泛重視。
田莉指出城中村影響城市規劃實施并阻礙城市發展。城中村存在著包括道路擁擠、建筑高密度、公共綠地缺乏和市政設施規劃建設不足等硬件問題，同時還存在事故和火災隱患、犯罪率高、人員混雜等各種社會問題，因此從政府到地方社會，都將城中村作為“城市病”叢生的地區。
魏立華和閆小培指出，高犯罪率表明整個城市社會控制、社會結構、用于支撐社會運行的法律、道德維護系統出了問題,城中村是非正式經濟、不穩定的低收入流動人口聚居區域，與其他城市社區相比，犯罪率更高在所難免。同時，空間形態上的“臟亂差”，只是“城中村”的冰山一角，城中村的真正問題在于流動人口的市民待遇不足。
在城中村地區各種“城市病”的普遍存在，流動人口集聚也往往被認為是影響城市發展的破壞性因素。城中村是特大城市人口管理和服務壓力最大的地區，也是城市管理爭議最大、沖突最為嚴峻、工作任務最重的地區。
在另一方面，“城中村”對城鎮化過程中的移民發展和城市生活又具有必不可少的積極功能。如同桑德斯在《落腳城市》中所描述，在具有自發性、高密度特點的落腳城市中，移民群體依靠社會支持網絡建立起一套非正式制度，在促成個體向上流動的同時，還依靠資金和人口在鄉城之間的流動，維系鄉村與都市的緊密聯系。
落腳城市具有實現社會流動、幫助遷移人口適應生活等工具性功能，并使落腳城市在貧民窟的表面下快速變遷，有著轉變為充滿希望的“明日城市”的可能性。因此，落腳城市本身蘊含著城市生長和發展活力的關鍵因素。
隨著流動人口不斷離開落腳城市、融入更廣大的城市社會，部分城中村會更加衰落和貧困化，但也不能否認，城中村仍然是移民進入城市必不可少的中轉平臺。如果失去了這樣的落腳城市，移民和城鎮化過程就缺乏了具體發展的基礎。中國“城中村”的很多特點實際上正具有“落腳城市”的特點和功能。
實際上，城中村為移民進入城市提供了基本生活需要。城中村提供了適宜低收入群體可支付的住房安排。這些農民建設的廉價出租房屋為移民提供了一種社會住房，實際上這些責任本應由政府提供。
魏立華和閆小培認為城中村構成了城市低成本生活區，在市場和政府缺位的情況下為城市流動人口提供住房和基本服務。而當移民人口在城鄉結合部和城中村社區集聚以后，還會形成一種地方性的支持網絡，構成一種積極的社會資本，幫助流動人口獲得就業。
移民開展的一些就業和經濟創業更傾向于招聘流動人口就業，這種社會網絡和社會資本為流動人口提供了進入城市的生存和發展機會，使得城中村也由一個流動人口居住生活的過渡社區逐漸演化成為流動人口工作創業的發展場所，也使城中村從非正式的移民聚居區域變成一個活躍的社會經濟生活的共同體。
城中村所具有的積極作用還在于，城中村具有較低的土地成本和商務成本，降低了產業創新和優秀人才進入的門檻。這種移民所具有的底層的創新性和競爭性，正是城市發展和活力的重要來源。
流動人口在城中村居住使整個社區的人口結構和社會結構發生變化。在城中村中，流動人口通過其努力改變生活地點的豐富實踐，擴展出豐富的經濟活動，帶來社區的功能變化和轉型，創造出新的社區生活形態，并在這個過程中推動城市不斷更新、發展，支持了現代城市的形成。
無論是在紐約下東區的果園街、還是倫敦的中國城，甚至是在發展中國家的印度、拉美和中國的一些移民聚居社區，移民從馬路攤販開始，逐步對商業活動和住房不斷投資改造、發展出公共活動的空間，推動各種經濟活動和社會服務不斷成長，并創造出新的城市面貌。這樣的新的城市生成過程，說明城中村本身具有促進城市更新的能力，這種能力恰恰就是移民本身的創造性。
同時，城中村不僅對于外來移民是重要的發展平臺，對于本地居民的福利提高也是有意義的，他們為本地居民提供了餐飲、娛樂、家居生活、五金維修等各種服務。城中村還構成了當地村民經濟收入的重要來源，使得地方居民的經濟收入增長實際上離不開大量的外來移民。
需要說明的是，在流動人口在城中村中不斷改變生活地點的過程中，存在復雜的城市動態和利益關系。在城中村地區的人口活動“建構”著地方社會的利益共同體和社會共同體，這些社會網絡支持了本地居民和外來人口的共生關系。
而在另一方面產生出（包括臆想出）本地人口和外來人口的矛盾。本地人口和外來人口不僅在公共服務獲取和排斥上存在沖突，也存在歧視和反抗的內在張力。在城中村中，流動人口和本地人口一方面互相依賴，一方面不斷產生利益沖突和社會沖突。但是無論是相互沖突還是相互依賴，都是新的地方社會共同體的發展過程。
實際上，城市邊緣的城中村不僅不是城市生活的邊緣，恰恰是新城市成長的前沿，包括移民在內的各種社會主體不斷調試交往模式和社會結構，共同建設地方社會共同體，帶來社區的不斷更新發展和新城市生活的逐漸形成。
二、要應對，也要支持
在特大城市郊區的城中村，流動人口集聚和地方發展的相互關系包括兩個方面的內容：一方面，隨著流動人口集聚，城市社會問題和社會矛盾增加，表現為各種“城市病”的出現；另一方面，城中村中的人口集聚和經濟社會活動，也帶來“新城市”的更新發展。
因此，特大城市城中村社會治理就同時具有兩個基本任務：一是“對城市病的應對”，二是“對城市新生的支持”。
對于前者而言，城中村社會治理包括兩個目標：第一是“維護秩序”，在城鎮化和人口集聚過程中維持城市生活和發展的秩序，包括環境秩序、社會秩序、交通秩序、法律秩序以及經濟秩序等等；第二是“提供服務”，滿足本地居民和流動人口日益增長的生活和社會服務需求。
因為實際上各種“城市病”本身不是外來人口集聚所帶來的“社會疾病”，而是城市管理和服務不足所造成的結果，是“管理病”，或是“服務病”。為應對流動人口在城市生活所產生的就業、住房、教育、衛生醫療和環境環保等具體需求，需提供充分的公共服務和社會服務供給、加強設施建設投入來增強滿足社區居民需求的能力，如此才能應對“城市病”。同時，通過進一步提高管理和服務的效率和質量，城中村的“城市病”問題才能得到根本解決。
對于后者而言，城中村社會治理也包括兩個基本的目標：第一，促進對流動人口的“社會包容”。既然移民是新城市不斷成長和發展的重要力量，那么就需要接納和包容他們。這種社會包容不僅是移民逐步市民化和被城市社會所同化的過程，更是一個多元文化的共同成長和共同塑造城市的過程。通過對移民的包容和接納，實現社會整合，并在這個過程中塑造共同的城市認同和相互信任。
第二，支持移民的“創新創業”。支持移民對城市更新所發揮的積極作用，從而支持和創造出城市未來發展的可能性。需要基于流動人口集聚后帶來的更加多樣化和復雜化的經濟活動和社會活動，促進基層創新，增強人口的發展能力，促進城市生活內在品質的提高和更新發展，提升社會經濟生活的繁榮。
因此，特大城市城中村地區流動人口社會治理的根本目標，不應該是對城中村的流動人口數量和結構進行行政調控，以及對流動人口采取制度的排斥，甚至是通過拆除城中村對流動人口進行驅逐。
當前一些城市管理部門不能認識人口遷移流動和城市發展的內在機理，而只是從現象層面認為通過嚴格控制城市人口規模、排斥移民就能解決城市發展的困難，實際上是“藥不對癥”的，也無助于城市的發展。
從“應對城市病”、“支持城市新生”兩個方面的任務來看，城中村地區流動人口社會治理需要加強城市的管理能力和公共服務供給能力，以及實現更加包容性和發展性的城市治理。
這也告訴我們，城鎮化不能單純采取一種“攤大餅”式的擴展方式，城中村作為城鎮化發展的前沿地區，需要從基層社區的土壤中由下到上地建設城市，將城中村整合納入城市體系，才能實現良好有序的城市運行、提供優質的公共服務和民眾的福利進步，支持新興中產階層不斷成長和建設更加整合的社會，以及不斷創造新的發展機遇促進城市更新和經濟繁榮。良好的流動人口社會治理，實際上也是由下到上加強城鎮化內涵建設的過程。
三、來自三個社區的考察
為了考察特大城市的城中村社區治理需要重視什么基本要素，有什么不同的模式和特點，我們在上海周邊郊區選取了三個村莊樣本進行案例研究。
上海作為東部地區起帶頭作用的特大城市，工業化和城鎮化的推進速度很快，城市發展過程中土地利用變化、城市形態變化非常巨大，在城鎮化過程中引發了城中村問題。特別是特大城市在城市化過程中吸納了大量流動人口，以致流動人口主要分布在郊區和城鄉結合部的城中村。這里構成了研究特大城市流動人口集聚和城市社會治理的理想區域。
本研究有目的地選擇了三個各有特色的城中村，分別是寶山區的茂盛村、嘉定區的太平村和浦東新區的聯豐村。
選擇案例的原因，并不是因為這三個城中村的流動人口社會治理比較成功。實際上，在某些調研社區中流動人口社會治理還困難重重。我們選擇它們，是因為這三個社區基本涵蓋了特大城市周邊城中村的三種不同類型。它們分別處于不同的區位，例如聯豐村已經完全納入了城市地區，茂盛村則在城鄉結合部的邊緣，太平村則是在城鄉結合部的農村地區。
這三個城中村也有著不同的特點和不同的形成原因、不同的流動人口社會治理的實施措施、不同的內部和外部的治理結構，不同社會主體發揮作用的方式和能力。
因此考察這三個具有差別的城中村，有助于總結城中村流動人口社會治理的差異性總以及共性的經驗和有針對性的對策措施，從而推動特大城市城中村地區流動人口社會治理。
（一）不同的特點和不同的形成原因
第一個調研點是寶山區的茂盛村。這是位于月浦工業區內的一個面積較小的村落，基本上已經沒有農地。全村僅有的農地，主要用于種植一些生活蔬菜。城中村中的本地人口基本上都是老年人，本地勞動力基本已經在上海其他地區就業和購房。村落中有相對整齊的居民住宅，主要通過私人租賃的方式提供給流動人口，這些流動人口也主要在周邊工廠中就業。
第二個研究地點是嘉定區的太平村。這是一個被廣泛宣傳的、具有樣板意義的工業化村莊。城中村內有類實體型企業50多家，村企業主要涉及機械制造、服裝、家電、建筑、裝飾等五大產業。2013年，該村的工業產值達到14億元，實現稅收2.1億元，村集體能夠支配的資金為1370萬元。村集體具備強有力的經濟實力，可村委會可進行強有力的管理，因此他們在加強人口和社會治理積累了不少成功的典型性經驗。
第三個城中村是浦東新區的聯豐村。這是一個基本已經完成城鎮化的城鎮地區。聯豐村目前只剩三個生產隊，還保留了村集體的宅基地和部分村集體用地。有一些村集體經營用地通過集體公寓的方式委托中介對外租賃，村民則依托宅基地居住用房和違章搭建房屋對外租賃。由于租賃價格便宜，所以吸引了不少流動人口的居住。
經過長期的發展，城中村已經和周邊社區融為一體，社區交錯嵌套在周邊街道的居委會中。很多城中村中的外來人口也已經居住了10多年乃至20年，成為事實上的當地居民。但是由于村莊住房的集體產權性質，他們的租賃實際上并不能得到法律的保障。當地外來人口居住在有證出租房屋的占25.8%，居住在違章搭建房屋的占65.6%。
城中村中存在各種經濟活動，城市經濟和社會生活網絡密切交織。據統計，這里有小場所、小商戶208家，但是其中在工商局注冊登記的只有11家，其他197家為無證照的商戶和經營場所，而且95%是外來人口開辦。
城中村中基礎設施條件明顯落后，和周邊居委會社區形成顯著的邊界。也就是說，當走過某條街道時，就會從相對整齊的居委會進入城中村的混亂狀態。城中村似乎構成坐落在城市街道中的一塊破落的方塊地區。
城中村基礎設施的落后是與村集體本身沒有充足的經濟能力和經費投入相關的，最近幾年區政府提供了部分的財政補貼，才得以加強了垃圾清掃環衛工作。另一個原因是，村集體由于對社區未來拆遷的預期不明朗，所以也沒有計劃對住房和基礎環境進行更新。
但是在這樣的一個似乎是陳舊破敗的地區，卻有著豐富的社會生活，如路邊的菜場、生活用品市場、水果攤、熱水房、浴室、理發店，而且周邊臨街的街道有著各種商店、特別是來自不同地區的餐飲服務商業。
這三個城中村形成的原因是有差別的。城中村總體上是由于工業化和城鎮化“侵蝕”農村社區的結果。
茂盛村是城市外遷的工廠形成的工業區，并擠占農業用地和農村社會構成城中村。
太平村是村莊就地工業化和就地城鎮化形成的城中村，村辦企業和外商投資企業租賃農村建設用地形成集體工業區，因此是在城市邊緣的村莊通過就地城鎮化和城市地區逐步接壤形成的城中村。集體工業區使得村集體的經濟能力非常雄厚，而由于存在村辦企業和村集體經營用地上租賃企業帶來的用工需求，太平村通過建設標準化的住宿宿舍為村辦企業的工人提供住宿。
聯豐村則基本沒有工業化支撐，是由城鎮化空間擴展，使原來的農村地區通過征地轉化為城鎮地區，村集體入股的一些投資已經轉化成為當地建設用地上的規范企業。
在征地以后留存下來的城中村，似乎是城鎮化擴展以后所剩余下來的一塊“殘渣”，主要是村集體用地和個人宅基地基礎上的各種“違章搭建”和私人租賃。
但是一個有趣的發現則在于，這里雖然不是由外部進入的工業形成的城中村，卻由于城中村中不斷涌出各種市場、小商業、餐飲等非農產業，形成了“城中村創造出了非農化”的現象。
（二）不同的社會治理模式和實施措施
正是由于三個城中村具有顯著不同的特點，其流動人口集聚和社會治理也形成了有差別性的典型模式，在具體實施中形成了不同的經驗。
寶山區的茂盛村是一個“以房治人”的社區。城中村的私房原先分散在城中村的村民手中，通常租借雙方只憑口頭講價。由于出租行為不經過正式租賃市場進行備案，也不存在租房合同對雙方行為進行約束，存在潛在的風險和糾紛。
此外，由于外來人口流動性較強，作為出租方的房東往往不會對承租的流動人口進行把關（事實上也很難進行有效把關）。因此，城中村中往往由于門檻低、管理真空而吸引一些違法分子，對社區治安造成隱患。
在村委會和鎮綜治委的領導下，該村莊成立了住房管理站。住房管理站的工作內嵌在村委會的管理工作中，村委會成立規范私房出租領導小組，村書記是第一責任人，主要責任人是村主任和治保主任，由鎮綜治辦成員和各村民小組小組長共同構成小組成員。
在“以房治人”的具體實施過程中，除專職的信息采集員外，社區民警、綜治社保隊員、護村隊員、村民小組長、平安志愿者等都有義務提供轄區內人與房的精確信息。
住房管理站人員有明確分工，并形成了層次明晰、責任明確的制度化的組織體系。通過住房管理站設立信息采集員，通過村民和村莊協管員來提供和更新住房信息，統一租賃市場、建立房源信息檔案，及時更新房源信息，同時建立房屋出租情況、出租人員信息建檔，為住房租賃雙方提供免費服務。
村莊以住房為管理工具進行居住證管理、租賃管理、計劃生育管理等，并依托住房管理站提供就業服務等。
在加強村莊道路、公共廁所、自來水、路燈等公共設施基礎上，住房管理站為村莊住房免費安裝門禁、監控探頭，對村民和外來居住人員發放門禁卡，實行封閉小區式管理，并將門禁和監控信息集中到住房管理站，從而提高城中村治安管理的能力，提高入住人員的安全感，也保障來滬人員的經濟利益。
村莊對住房租賃制定了“五不原則”，即不得將房屋出租給無合法身份證件的人員、從事違法犯罪活動嫌疑的人員、無固定工作無正常生活作息規律的人員、從事非法經營的人員和參與非法宗教的人員。
杜絕違章搭建，通過本地村民討論建立村規民約，確立村民在住房租賃上的權利和義務，然后由村委會和住房管理站與村民以簽訂承諾協議的形式來具體實施。
通過“以房管人”的模式，茂盛村實現了村內“人口清、房源明”，改變了居住人員混雜、外來人口信息采集困難的情況。通過對流動人口的管理和服務，在滿足居住要求的同時，開始逐步重視流動人口的居住質量和生活水平的提升，開始促進流動人口作為村居民對城市生活的融入。
嘉定區的太平村具有強大的集體工業和集體經濟實力，村莊的自治能力較強，形成了“村黨委領頭、新村民委員會靈活自治、新村民積極參與的新村治理模式”，筆者將其歸納為“擴展的村民自治”。
太平村將流動人口視為“新村民”，并納入村治理體系。村黨委下包括了8個村民組黨支部，也成立了新村民委員會，新村民委員會包括老村民、新村民和社區民警組成，解決城中村流動人口管理和服務的相關問題，解決新舊村民之間的隔閡，強調本村居民和新村民的相互融合、共同發展。
在新村民委員會的70多個新村民小組中，有近一半是外來新村民。新村民在村莊中獲得了一定的自治權利，新村民委員會的各小組長和委員會由新村民選舉產生。流動人口具有了幾乎和本地居民一樣的選舉權、被選舉權、參與管理權、受獎勵的權利，等等。
新村民委員會建立流動人口管理信息臺賬，進行實有人口和實有住房登記，加強社區層面的住房管理、人員檔案、參與黨團管理等等。太平村還成立了太平家園，取消違章搭建，統一為村民出租房屋，對流動人口提供公寓式的租賃服務。
新村民委員會和村委會、鎮人口辦有著良好的協調和聯動關系。流動人口通過組織化的渠道參與村莊建設和管理，同時，公共服務設施如幼兒園、村民大舞臺、圖書館都是所有村民共享，這些都增強了流動人口的社會認同、安全感和歸屬感。
村莊各項事業得到新村民的積極配合和主動參與，以致于很多流動人口即使在其他地方找到工作，也不愿意搬離，而將這里作為他們的生活家園。
作為在城市建設區面積不斷擴大中所“剩余”下來的城中村地區，浦東新區的聯豐村社會治理的基本方式，可以被認為就是“加強行政整治”。
通過鎮人口辦、民警和村委會三方合作，進行了一系列的整治實踐，包括社會治安整治、信息登記、居住證清理、治安重點人群監控、交通整治、衛生整治、夜拍檔的整治，以及對流動人口子女教育入學的控制，等等。
通過經常性的民警例會推動治安工作，新區和鎮管理部門對民警的信息采集、處理違章、處理違法犯罪等工作例行監督考核。
村委會的管理工作主要集中于治安防控、衛生狀況管理等方面，為了便于掌握村莊的流動人口信息，村委會成立了治安協保人員的管理站。目前實現了24小時巡邏，白天由社區綜合協管隊員在采集信息的同時負責巡邏，晚上有保安隊巡邏，村里的特保隊在工作空檔早午班巡邏。
此外，村里設立了60人的平安志愿者，主要以房東、集體房的管理者為主，負責提供人員變動信息以及盜竊等違法犯罪信息給社保隊員；村委還設立了14人的義務消防員，并配備有一輛小型消防車，每周組織一次訓練。
由于嚴格的人口管控、居住證信息清理和整治工作，該地區的居住證登記率還有所下降。
在整治的同時，村莊也重視增加對公共設施的投入，例如給每個生產隊配備公共廁所、公共垃圾筒。但總體來看，城中村的公共服務供給是相當薄弱的。嚴格的人口管控和行政整治仍然是這樣的城中村管理的基本方案。
（三）不同的治理結構
通過分析城中村本地村民、流動人口、村集體、鎮職能部門、周邊企業在流動人口社會治理中的作用，以及各主體間相互作用，可比較三類城中村治理結構的不同。
太平村由于集體經濟實力較強，實行村集體為主導力量的治理。其公共服務設施和服務建設相對標準最高、內容最為齊全，包括百姓大舞臺、衛生站、幼兒園、圖書館，道路、公共廁所、環境衛生都非常完備。整齊的環境增強了村莊居民的凝聚力。
村民將村莊治理的權利交給村委會，在日常事務的自我管理中，實際上缺乏相應的主動能力。村民的主要權利讓渡給村集體，不能在宅基地上進行搭建，而統一通過村集體出租土地和建設太平公寓的租賃住房獲得集體的分紅，形成了對村委會的委托治理。
相對于城市其他地區的外來人口缺乏任何權利，太平村流動人口的社會權利可以得到必要保障，新村民參與民主管理和民主治理，具有相對平等的權利。
但是流動人口自我的組織性卻是缺乏的。本地村民和新村民基本上能夠和諧共處，其相互的社會認同和社會整合總體是在增強的。村莊中沒有任何擺攤設點、破墻開店的基層生活自治服務的存在，從這個意義上看，城中村的治理是比較集體主義的。
村集體對于村辦企業運營也有相當大的干預能力，企業利潤本身構成了村集體經濟實力的來源，構成城中村社會治理的基礎。
在太平村的社會治理中，鎮政府的直接介入很少，可以說是一個政府授權的社會治安綜合治理，村莊社區本身已經有非常完善的電子監控體系，有治安管理力量，治理能力較強，村委會和政府形成順暢的“上下聯動、內外共治”關系。
在寶山區的茂盛村，相對來說并沒有明顯的主導力量，擁有比較平衡和協商的社會治理結構。茂盛村村集體有一定經濟力量，但是相對薄弱，因此除了對門禁和監控等治安防控進行投入之外，在河道疏浚、道路建設等方面的公共投入是不足的，而且在環境政治等公共事業項目中需要向鎮政府申請額外的補助支持。
同時，村莊的居民則有一定的自主力量，茂盛村的私宅能夠在一樓開設店鋪，如棋牌室、餐飲、超市，這在以集體經濟統一管理的太平村是難以看到的。雖然有住房管理站這樣的中介機構，流動人口和本地村民的利益鏈是相對直接的。
本地村民通過村規民約形成自我約束，但是在村集體管理中排斥流動人口的參與，某種意義上是同村人口用村規民約來確定對于流動人口的管理辦法。在村莊管理的具體實施中，城中村也會吸納流動人口參與管理，例如由流動人口擔任信息員，流動人口代表也參與住房管理站的定期例會。
由于集體經濟力量的不足，茂盛村的城中村公共服務的內容是薄弱的，很大程度上城中村成為周邊工業區企業的住宿區，因此周邊企業也通過慈善和公益的方式，通過“結對子”支持村莊的部分公共事業。
城中村和鎮政府的關系也是伙伴關系的，與太平村所在的江橋鎮完全委托村集體自主管理不一樣，茂盛村的城中村治理包容了鎮綜治辦和村委會的共同參與，在村莊其他公共服務事業中由于村集體經濟力量的有限，尋找職能部門的支持和參與都顯得非常重要。
可以發現，茂盛村的社會治理具有不同利益主體比較平衡、相互溝通協商協作的特點。
浦東新區的聯豐村，政府的行政管制是地方社會治理的主導力量。通過鎮人口辦、派出所民警和村委三方建立城中村整治的工作體系。
各項專項整治工作是由政府組織開展的，政府通過對基層派出所民警的定期例會和抽查考評等行政方式推動社區整治，而村委會往往是配合相關的管理整治工作。
村委會落實政府工作開展信息登記和整治工作，但具有兩面性，即村委會往往在整治之前就通知城中村中違反要求的攤販等做出相應準備。村委會一方面積極落實人口管理，另一方面也幫助村中的流動人口子女在就近小學中協調名額，也通過組織暑假班和興趣班一定程度上幫助流動人口子女。
村民在城中村社會治理中幾乎起不到什么作用，不反對、也不配合政府的各項整治。實際上村民通過出租私房在城中村發展中獲得相應的利益，與承租戶也有著良好的關系，但是若讓他們為流動人口爭取利益，例如給政府部門出具允許居住證掛靠的證明，他們又是猶豫和不參與的。
村莊的集體經濟薄弱，各項公共服務很難通過集體經濟來供給，包括環境衛生、教育等等，相當大程度上需要當地政府的支持。流動人口獲得很少的社區公共服務，同時流動人口之間的商業貿易網絡、社會交往網絡、親屬和同鄉網絡卻是非常豐富的，各種同鄉會也相對較強地發揮功能。
流動人口自我雇傭和發展各類豐富的商業活動，形成了相互支持的地方社會。更值得重視的是，在政府和集體的社會服務供給不足的情況下，流動人口通過商業化的社會服務來解決自身問題，如城中村中有開水站、公共浴室、棋牌活動室。這些服務項目不僅服務流動人口自身，也為當地村民提供服務。
但是，這樣的流動人口地方社會很大程度上都是非正式組織狀態的，當地政府對于城中村社會治理也只能依靠不斷地加強整治、取締和排斥來試圖實現地方社會的秩序。
四、城中村社會治理的困境與出路
（一）特大城市城中村社會治理的經驗
不同城中村社區有著不同的特點和不同的管理、服務和公共治理方式。特大城市城中村地區社會治理有若干基本的經驗：
第一，加強政府的社會治安綜合治理對于人口集聚的城中村地區社會治理是非常重要的，包括加強公共安全警力投入、加強包括環境衛生、路燈和交通道路等基礎設施建設，強化人口信息登記和細化“兩個實有”管理（實有人口管理和實有住房管理），等等。
第二，村委會和地方社區雖然在不同的城中村所發揮的作用存在不同，但都對于社會治理有基礎性作用。有一個強有力的集體經濟對于城中村治理是極大的支持。如果社區自身的經濟能力薄弱，加強社區的資源整合能力也非常必要。
第三，住房是城中村社會管理的重要杠桿。這并不一定意味著可以“以房控人”，更主要在于，住房是人口的基本生活需求，提供住房服務和依托住房完善管理和服務，更有助于找到城中村社會治理的著力點。
第四，對于城中村社會治理來說，村民共同參與和建立村規民約也是非常重要的。與此同時，應該通過各種方式吸納流動人口參與城中村的管理和社會治理，包括吸納流動人口進入村委會的自治體系，實現更加包容的社區關系，如此才能實現共同治理，實現本地人口和流動人口的社會融合。
第五，在城中村社會治理中，同時吸納包括企業和各種社會力量的共同參與，例如通過住房完善流動人口信息登記、企業幫助提供信息數據、企業幫助提供資源加強社會整合，如此才能形成地方社會治理的合力。
總之，在流動人口大量集聚的城中村地區加強社會治理，需要加強政府公共安全和公共服務投入，但不能只是依靠片警的力量，不能單純依靠單一的政府管理，城中村社會治理也不只是政府和村委會的工作，需要依靠村民自治、社會參與，吸納流動人口、企業力量和各種社會力量共同參與，必須依靠共同治理才能實現。正因為如此，城中村社會治理能夠成為特大城市社會治理整體建設的重要組成部分。
（二）城中村社會治理的挑戰和對策
特大城市邊緣地區的城中村社會治理，一方面需要通過“維持秩序”和“提供服務”來應對人口快速集聚過程中的“城市病”問題，另一方面需要通過促進“社會包容”和支持“創新創業”來促進城市的新生發展。
城中村社會治理的這四方面目標往往都被認為是難以實現的，其實現的困難表現在特大城市城中村地區流動人口大量集聚和完善社會治理面臨內在矛盾。
在城中村地區“維持秩序”的困難，在于人口增長帶來經濟社會秩序、社會治安問題和環境交通秩序混亂等與地方政府管理能力有限性構成矛盾。從根本上說，城中村的社會秩序混亂是地方政府管理能力不足所導致的。
那么，解決城中村“城市病”的根本辦法，不是拆除城中村和限制人口，而是相應提高地方政府的社會管理能力。在某些城中村地區通過拆遷改造的辦法“驅趕”外來移民，實際上是將社會問題轉移到其他地區，是一種治標不治本的辦法。
因此，強化基層社會管理能力是城中村地區“維持秩序”的關鍵。在加強管理中，各種專項整治是必要的，更重要的則是需要形成常態化、制度化的治安守則、交通守則、市容守則、環境守則等，從而依法實施管理，并通過強有力的力量來保證實施，這樣才能確保城市的秩序。
在加強城市管理中，我們也發現科技進步對管理能力的提升總是快于集聚人口的增長，例如在茂盛村這樣的住房電子門禁系統和人口信息庫的建設，在太平村這樣通過密集的電子監控維持市容和秩序，如果能夠將企業數據、社會安全數據和實有人口、實有住房數據重新發揮作用，通過發展大數據和云平臺，相關管理部門能夠在日益復雜化的人口集聚中實現高效率的社會治理。
在城中村地區“提供服務”的困難，在于城中村地區公共服務需求增加和公共服務提供能力有限的矛盾。并不是所有城中村都像太平村這樣有強大的集體經濟實力，因此多數城中村由于集體經濟能力不足、或者地方政府公共財政不足，難以提供足夠的教育設施、衛生設施等，從而難以提供有質量社區生活。
而對于公共服務供給不足的問題，以減少人口來降低需求卻未必可取，更正確的思路是增加供給。除了增加村集體和地方財政投入，加強城中村社會治理可以開放公共服務，允許和鼓勵企業和社會化力量建設學校、衛生設施、環境處理機構、住房中介服務機構，加強流動人口的自我組織提供自我服務，通過增加各種營利性和非營利性的服務供給來滿足城中村不同群體的社會需求。
聯豐村的例子告訴我們，通過流動人口的自我服務也能夠一定程度上解決公共服務供給問題，例如開水房、公共浴室和棋牌室。只要流動人口存在具體的需求，就可以通過開放服務市場或者開放社會組織的方式來滿足公共需求。
因此，“提供服務”的困難與其說是服務供給能力不足，更準確的原因是對服務供給存在制度的限制。
有的時候，城中村的公共服務體系建設未必必然需要大規模的推倒重建，很多公共服務設施和社會設施實際上只要很小的改善就能取得很大的效果，例如在街角提供一個垃圾站和垃圾筒可能就能有效地改善臟亂問題，而并非一定要將制造垃圾的居民驅逐。
一些陳舊的建筑和社區可能通過很小的改善，就能發揮良好的社區更新的效果。例如通過建設一個路燈，可能人和人的交往、地方商業活動、公共安全就能發生很大改變，根據城中村居民的具體需要提供一些小的、漸進的公共服務改善，能夠放大發揮出良好的社會效果。
從建設一個不斷更新發展的新城市來說，在城中村地區實現“社會包容”的困難，在于城鎮化過程中需要強化本地人口和當地社會實現共生性的社會整合，與城鎮化過程中流動人口和本地人口存在居住隔離、交往隔離、制度排斥與利益競爭的矛盾。
對于促進流動人口社會融合需要加強戶籍制度和福利制度的改革、需要加強城中村社區更密切的相互交往和社會網絡，也需要本地居民和外來移民具有更大的發展機會實現向上流動。
社會包容其實涉及到流動人口的社會權利問題，福利制度改革能夠保證流動人口的社會權利，同時吸納流動人口參與城中村社區的管理事務、以及類似太平村的將流動人口納入到地方自治體系中，才能更有效地保障和實現不同社會群體的社會權利。
同時，促進社會包容需要提供一些本地人口和外來人口相互交往、相互溝通的空間，例如通過開放的百姓大舞臺、孩童活動的草坪等能夠有效建設出公共參與和地方的認同，并通過地方的媒體和互聯網等現代技術應用，有利于創造出可溝通的城市，并通過增強社會交往來增強社會融合。
支持大量遷移流動人口“創新創業”的困難，在于由于流動人口本身的流動性和非正式性，其草根性的創新創業活動與加強規范化的勞動就業管理、市容管理，以及城中村地區非正式的土地、住房制度形成矛盾。
例如由于村集體住房產權的集體產權性質，使得城中村的水果攤、小商品商店等等，辦法辦理工商執照，地方政府在進行各項專項整治維持市容的同時，實際上也制約了一些從底層興起的創業活動。
各種不能工商注冊的小攤販、黑作坊、黑餐飲等等，有的是假冒偽劣和不利于健康的經營單位，是應該取締的，有的則是提供就業、滿足地方社區需求，是當地社區不希望加以取締的。
因此城市政府在加強規范性管理的同時，也需要有一個毛細血管機制將非正規就業、非正式居住和非正式保障的流動人口逐步吸納進入城市發展和創新體系，并支持其創新創業的發展。
城市總是希望在經濟活動單位上設立一個門檻，如果達到門檻才能進入，其實經濟體系內在的產業鏈條對于各種經濟或社會的需求是多樣化的，是深入城市底端（甚至是深入“地下”的）。
因此，需要有一個吸納機制將在這個產業社會服務鏈條上的所有人口，包括快遞員、餐飲服務、馬路攤販、社區衛生服務等等都逐步吸納進入城市、有效地整合在城市體系中。
這些非正式經濟、非正式活動也有其內在的合理性，為了城中村干凈整齊而取消馬路攤販，看起來實現了很干凈的社區，但喪失了城市的活力和豐富生活的內容。所以在某種意義上說，看起來最為混亂的聯豐村還最具有城市的豐富活力和成長基礎。
對于馬路攤販來說，如果能夠有一個服務公司能夠將這些低端的非正規就業正規化，并進行一些市場化的競爭選擇，規則的逐步引入，通過形成這樣的吸納機制，創新就能生長起來，而經濟社會的秩序也能夠建立起來。包括家庭非正式的私人租賃活動，也能夠由像茂盛村中的住房管理站提供中介服務，或者將其逐步轉化為家庭旅館。
城市的低端吸納和基層創新本身能夠創造出新的發展機會，從而將城中村發展真正被城市體系所包容，并通過源于基層社區的創業創新活動，為人的不斷發展和城市的不斷成長提供可能。
因此，城市化過程中，特大城市邊緣地區的城中村地區流動人口大量集聚，改變著城市的空間形態、人口結構和社會結構，增加新的經濟活動和社會生活。城中村的社會治理需要應對“城市病”，同時需要支持現代城市的“新生”。
從這個視野來看，對于特大城市城中村社會治理如果只是考慮嚴格控制人口總量，是一種“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的辦法，而且未必能夠真正解決問題。流動人口大量集聚和城中村社會治理是復雜和困難的，但不能以人口調控和移民排斥為手段簡單應對，這不僅無助于解決根本問題，而且傷害了移民城市新生發展的根基，不能根本有利于移民群體乃至本地居民的利益和福利，并會激發社會矛盾，不利于城市的正義，帶來新的社會問題。
城中村地區流動人口社會治理的途徑，要努力維持秩序和服務、實現社會整合和發展。一方面努力應對流動人口集聚所帶來的城市病，另一方面支持城市的成長和新生，實現正確和有效的社會治理是存在和可行的。世界范圍的大城市往往都是吸納大量移民的移民城市，應該樂觀地相信移民所帶來的城中村問題是有解的，移民和城市未來是有解的。
通過從社會治安管理過渡到社會治理，加強人口和社會的管理和服務，推動社會整合和社會融合，以及制度化地加強對流動人口的包容和支持，特大城市城中村地區可以改變“城市病”集中、社會問題和社會矛盾突出的表象，而轉而逐步成為城市成長最有活力的地區。
類似上海這樣的特大城市，正面臨快速城鎮化過程中加強城中村社會治理的任務，需要借鑒其他移民城市的經驗，也完全可以從實踐中創造出成功經驗為其他城市所學習和借鑒。
注：略
作者系復旦大學社會發展與公共政策學院教授,研究領域:人口、社會與城市發展
中國鄉村發現網轉自:探索與爭鳴雜志
(掃一掃，更多精彩內容！)
