特大城市人口增長和城市管理的核心問題是如何協(xié)調(diào)好大規(guī)模流動(dòng)人口集聚與城市有序發(fā)展的關(guān)系。當(dāng)前我國仍然處于快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展時(shí)期，特大城市的人口規(guī)模仍然在繼續(xù)增長，而其中的多數(shù)流動(dòng)人口集中在城市郊區(qū)的“城中村”地區(qū)。
“城中村”，是由城鎮(zhèn)建成區(qū)包圍的土地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)村集體所有的人口聚居地區(qū)。從更寬泛的意義來看，城中村也包括已經(jīng)城鎮(zhèn)化了的地區(qū)以及農(nóng)村和城鎮(zhèn)接鄰的近郊地區(qū)。李培林在深圳的研究發(fā)現(xiàn),現(xiàn)代城市的中心地區(qū)也仍然存在一些“城中村”。但總體上城中村是城鎮(zhèn)化外延擴(kuò)散的力量和農(nóng)村進(jìn)城人口發(fā)生碰撞的地區(qū)，是城鄉(xiāng)體制的混合地區(qū)，是主要位于城市郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的社會(huì)空間形態(tài)。
流動(dòng)人口大量積聚構(gòu)成城中村社會(huì)治理的突出挑戰(zhàn)。如果說國外大城市的“城市病”主要集中在城市中心，中國特大城市的“城市病”則更集中在城中村，形成中心村城區(qū)繁榮而城市郊區(qū)和城中村地區(qū)貧困混亂的顯著對(duì)比。
本文通過對(duì)上海這個(gè)特大城市城中村地區(qū)流動(dòng)人口集聚和社會(huì)治理的實(shí)證研究，反思城中村流動(dòng)人口社會(huì)治理的根本目標(biāo)和存在困難，總結(jié)有關(guān)的社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)和不足。
一、城市病，還是城市新生？
大量流動(dòng)人口的涌入是我國東部沿海地區(qū)特大城市人口增長的主要原因，而進(jìn)入城市的流動(dòng)人口主要集中在城市的郊區(qū)和城中村地區(qū)。從 1990年代初期浦東開發(fā)以來，上海常住人口數(shù)量從1990年的1334萬增長到 2015年底的2415萬，其中戶籍人口增長只占很少部分。戶籍人口的自然增長從1991年以來處于持續(xù)的負(fù)增長狀態(tài)，而戶籍人口的增加主要集中在1950—1960年代“上山下鄉(xiāng)”的知青人口返回城市，以及通過技術(shù)性人才遷移和大學(xué)畢業(yè)生落戶等方式的戶籍遷移。
上海當(dāng)前的流動(dòng)人口大約1000萬人，主要集中在近郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。根據(jù)2013年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查的數(shù)據(jù)，居住在城市近郊區(qū)的流動(dòng)人口比重占52%，其中，居住在商品房社區(qū)的比重為37%，老城區(qū)22%、城中村為14%、農(nóng)村社區(qū)24%、集體宿舍3%。特大城市郊區(qū)和城中村地區(qū)的流動(dòng)人口大量集聚，是城鎮(zhèn)化過程中外來人口空間分布的顯著特點(diǎn)。
流動(dòng)人口住房保障制度的缺失造成了大量外來人口對(duì)城中村這種非正式聚居空間的巨大需求。城中村引發(fā)的社會(huì)問題引起了廣泛重視。
田莉指出城中村影響城市規(guī)劃實(shí)施并阻礙城市發(fā)展。城中村存在著包括道路擁擠、建筑高密度、公共綠地缺乏和市政設(shè)施規(guī)劃建設(shè)不足等硬件問題，同時(shí)還存在事故和火災(zāi)隱患、犯罪率高、人員混雜等各種社會(huì)問題，因此從政府到地方社會(huì)，都將城中村作為“城市病”叢生的地區(qū)。
魏立華和閆小培指出，高犯罪率表明整個(gè)城市社會(huì)控制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、用于支撐社會(huì)運(yùn)行的法律、道德維護(hù)系統(tǒng)出了問題,城中村是非正式經(jīng)濟(jì)、不穩(wěn)定的低收入流動(dòng)人口聚居區(qū)域，與其他城市社區(qū)相比，犯罪率更高在所難免。同時(shí)，空間形態(tài)上的“臟亂差”，只是“城中村”的冰山一角，城中村的真正問題在于流動(dòng)人口的市民待遇不足。
在城中村地區(qū)各種“城市病”的普遍存在，流動(dòng)人口集聚也往往被認(rèn)為是影響城市發(fā)展的破壞性因素。城中村是特大城市人口管理和服務(wù)壓力最大的地區(qū)，也是城市管理爭(zhēng)議最大、沖突最為嚴(yán)峻、工作任務(wù)最重的地區(qū)。
在另一方面，“城中村”對(duì)城鎮(zhèn)化過程中的移民發(fā)展和城市生活又具有必不可少的積極功能。如同桑德斯在《落腳城市》中所描述，在具有自發(fā)性、高密度特點(diǎn)的落腳城市中，移民群體依靠社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)建立起一套非正式制度，在促成個(gè)體向上流動(dòng)的同時(shí)，還依靠資金和人口在鄉(xiāng)城之間的流動(dòng)，維系鄉(xiāng)村與都市的緊密聯(lián)系。
落腳城市具有實(shí)現(xiàn)社會(huì)流動(dòng)、幫助遷移人口適應(yīng)生活等工具性功能，并使落腳城市在貧民窟的表面下快速變遷，有著轉(zhuǎn)變?yōu)槌錆M希望的“明日城市”的可能性。因此，落腳城市本身蘊(yùn)含著城市生長和發(fā)展活力的關(guān)鍵因素。
隨著流動(dòng)人口不斷離開落腳城市、融入更廣大的城市社會(huì)，部分城中村會(huì)更加衰落和貧困化，但也不能否認(rèn)，城中村仍然是移民進(jìn)入城市必不可少的中轉(zhuǎn)平臺(tái)。如果失去了這樣的落腳城市，移民和城鎮(zhèn)化過程就缺乏了具體發(fā)展的基礎(chǔ)。中國“城中村”的很多特點(diǎn)實(shí)際上正具有“落腳城市”的特點(diǎn)和功能。
實(shí)際上，城中村為移民進(jìn)入城市提供了基本生活需要。城中村提供了適宜低收入群體可支付的住房安排。這些農(nóng)民建設(shè)的廉價(jià)出租房屋為移民提供了一種社會(huì)住房，實(shí)際上這些責(zé)任本應(yīng)由政府提供。
魏立華和閆小培認(rèn)為城中村構(gòu)成了城市低成本生活區(qū)，在市場(chǎng)和政府缺位的情況下為城市流動(dòng)人口提供住房和基本服務(wù)。而當(dāng)移民人口在城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村社區(qū)集聚以后，還會(huì)形成一種地方性的支持網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成一種積極的社會(huì)資本，幫助流動(dòng)人口獲得就業(yè)。
移民開展的一些就業(yè)和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)業(yè)更傾向于招聘流動(dòng)人口就業(yè)，這種社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)資本為流動(dòng)人口提供了進(jìn)入城市的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)，使得城中村也由一個(gè)流動(dòng)人口居住生活的過渡社區(qū)逐漸演化成為流動(dòng)人口工作創(chuàng)業(yè)的發(fā)展場(chǎng)所，也使城中村從非正式的移民聚居區(qū)域變成一個(gè)活躍的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的共同體。
城中村所具有的積極作用還在于，城中村具有較低的土地成本和商務(wù)成本，降低了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和優(yōu)秀人才進(jìn)入的門檻。這種移民所具有的底層的創(chuàng)新性和競(jìng)爭(zhēng)性，正是城市發(fā)展和活力的重要來源。
流動(dòng)人口在城中村居住使整個(gè)社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。在城中村中，流動(dòng)人口通過其努力改變生活地點(diǎn)的豐富實(shí)踐，擴(kuò)展出豐富的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，帶來社區(qū)的功能變化和轉(zhuǎn)型，創(chuàng)造出新的社區(qū)生活形態(tài)，并在這個(gè)過程中推動(dòng)城市不斷更新、發(fā)展，支持了現(xiàn)代城市的形成。
無論是在紐約下東區(qū)的果園街、還是倫敦的中國城，甚至是在發(fā)展中國家的印度、拉美和中國的一些移民聚居社區(qū)，移民從馬路攤販開始，逐步對(duì)商業(yè)活動(dòng)和住房不斷投資改造、發(fā)展出公共活動(dòng)的空間，推動(dòng)各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)服務(wù)不斷成長，并創(chuàng)造出新的城市面貌。這樣的新的城市生成過程，說明城中村本身具有促進(jìn)城市更新的能力，這種能力恰恰就是移民本身的創(chuàng)造性。
同時(shí)，城中村不僅對(duì)于外來移民是重要的發(fā)展平臺(tái)，對(duì)于本地居民的福利提高也是有意義的，他們?yōu)楸镜鼐用裉峁┝瞬惋嫛蕵贰⒓揖由睢⑽褰鹁S修等各種服務(wù)。城中村還構(gòu)成了當(dāng)?shù)卮迕窠?jīng)濟(jì)收入的重要來源，使得地方居民的經(jīng)濟(jì)收入增長實(shí)際上離不開大量的外來移民。
需要說明的是，在流動(dòng)人口在城中村中不斷改變生活地點(diǎn)的過程中，存在復(fù)雜的城市動(dòng)態(tài)和利益關(guān)系。在城中村地區(qū)的人口活動(dòng)“建構(gòu)”著地方社會(huì)的利益共同體和社會(huì)共同體，這些社會(huì)網(wǎng)絡(luò)支持了本地居民和外來人口的共生關(guān)系。
而在另一方面產(chǎn)生出（包括臆想出）本地人口和外來人口的矛盾。本地人口和外來人口不僅在公共服務(wù)獲取和排斥上存在沖突，也存在歧視和反抗的內(nèi)在張力。在城中村中，流動(dòng)人口和本地人口一方面互相依賴，一方面不斷產(chǎn)生利益沖突和社會(huì)沖突。但是無論是相互沖突還是相互依賴，都是新的地方社會(huì)共同體的發(fā)展過程。
實(shí)際上，城市邊緣的城中村不僅不是城市生活的邊緣，恰恰是新城市成長的前沿，包括移民在內(nèi)的各種社會(huì)主體不斷調(diào)試交往模式和社會(huì)結(jié)構(gòu)，共同建設(shè)地方社會(huì)共同體，帶來社區(qū)的不斷更新發(fā)展和新城市生活的逐漸形成。
二、要應(yīng)對(duì)，也要支持
在特大城市郊區(qū)的城中村，流動(dòng)人口集聚和地方發(fā)展的相互關(guān)系包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面，隨著流動(dòng)人口集聚，城市社會(huì)問題和社會(huì)矛盾增加，表現(xiàn)為各種“城市病”的出現(xiàn)；另一方面，城中村中的人口集聚和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，也帶來“新城市”的更新發(fā)展。
因此，特大城市城中村社會(huì)治理就同時(shí)具有兩個(gè)基本任務(wù)：一是“對(duì)城市病的應(yīng)對(duì)”，二是“對(duì)城市新生的支持”。
對(duì)于前者而言，城中村社會(huì)治理包括兩個(gè)目標(biāo)：第一是“維護(hù)秩序”，在城鎮(zhèn)化和人口集聚過程中維持城市生活和發(fā)展的秩序，包括環(huán)境秩序、社會(huì)秩序、交通秩序、法律秩序以及經(jīng)濟(jì)秩序等等；第二是“提供服務(wù)”，滿足本地居民和流動(dòng)人口日益增長的生活和社會(huì)服務(wù)需求。
因?yàn)閷?shí)際上各種“城市病”本身不是外來人口集聚所帶來的“社會(huì)疾病”，而是城市管理和服務(wù)不足所造成的結(jié)果，是“管理病”，或是“服務(wù)病”。為應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口在城市生活所產(chǎn)生的就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生醫(yī)療和環(huán)境環(huán)保等具體需求，需提供充分的公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)供給、加強(qiáng)設(shè)施建設(shè)投入來增強(qiáng)滿足社區(qū)居民需求的能力，如此才能應(yīng)對(duì)“城市病”。同時(shí)，通過進(jìn)一步提高管理和服務(wù)的效率和質(zhì)量，城中村的“城市病”問題才能得到根本解決。
對(duì)于后者而言，城中村社會(huì)治理也包括兩個(gè)基本的目標(biāo)：第一，促進(jìn)對(duì)流動(dòng)人口的“社會(huì)包容”。既然移民是新城市不斷成長和發(fā)展的重要力量，那么就需要接納和包容他們。這種社會(huì)包容不僅是移民逐步市民化和被城市社會(huì)所同化的過程，更是一個(gè)多元文化的共同成長和共同塑造城市的過程。通過對(duì)移民的包容和接納，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合，并在這個(gè)過程中塑造共同的城市認(rèn)同和相互信任。
第二，支持移民的“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”。支持移民對(duì)城市更新所發(fā)揮的積極作用，從而支持和創(chuàng)造出城市未來發(fā)展的可能性。需要基于流動(dòng)人口集聚后帶來的更加多樣化和復(fù)雜化的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)，促進(jìn)基層創(chuàng)新，增強(qiáng)人口的發(fā)展能力，促進(jìn)城市生活內(nèi)在品質(zhì)的提高和更新發(fā)展，提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的繁榮。
因此，特大城市城中村地區(qū)流動(dòng)人口社會(huì)治理的根本目標(biāo)，不應(yīng)該是對(duì)城中村的流動(dòng)人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行行政調(diào)控，以及對(duì)流動(dòng)人口采取制度的排斥，甚至是通過拆除城中村對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行驅(qū)逐。
當(dāng)前一些城市管理部門不能認(rèn)識(shí)人口遷移流動(dòng)和城市發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理，而只是從現(xiàn)象層面認(rèn)為通過嚴(yán)格控制城市人口規(guī)模、排斥移民就能解決城市發(fā)展的困難，實(shí)際上是“藥不對(duì)癥”的，也無助于城市的發(fā)展。
從“應(yīng)對(duì)城市病”、“支持城市新生”兩個(gè)方面的任務(wù)來看，城中村地區(qū)流動(dòng)人口社會(huì)治理需要加強(qiáng)城市的管理能力和公共服務(wù)供給能力，以及實(shí)現(xiàn)更加包容性和發(fā)展性的城市治理。
這也告訴我們，城鎮(zhèn)化不能單純采取一種“攤大餅”式的擴(kuò)展方式，城中村作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的前沿地區(qū)，需要從基層社區(qū)的土壤中由下到上地建設(shè)城市，將城中村整合納入城市體系，才能實(shí)現(xiàn)良好有序的城市運(yùn)行、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和民眾的福利進(jìn)步，支持新興中產(chǎn)階層不斷成長和建設(shè)更加整合的社會(huì)，以及不斷創(chuàng)造新的發(fā)展機(jī)遇促進(jìn)城市更新和經(jīng)濟(jì)繁榮。良好的流動(dòng)人口社會(huì)治理，實(shí)際上也是由下到上加強(qiáng)城鎮(zhèn)化內(nèi)涵建設(shè)的過程。
三、來自三個(gè)社區(qū)的考察
為了考察特大城市的城中村社區(qū)治理需要重視什么基本要素，有什么不同的模式和特點(diǎn)，我們?cè)谏虾Ｖ苓吔紖^(qū)選取了三個(gè)村莊樣本進(jìn)行案例研究。
上海作為東部地區(qū)起帶頭作用的特大城市，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)速度很快，城市發(fā)展過程中土地利用變化、城市形態(tài)變化非常巨大，在城鎮(zhèn)化過程中引發(fā)了城中村問題。特別是特大城市在城市化過程中吸納了大量流動(dòng)人口，以致流動(dòng)人口主要分布在郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的城中村。這里構(gòu)成了研究特大城市流動(dòng)人口集聚和城市社會(huì)治理的理想?yún)^(qū)域。
本研究有目的地選擇了三個(gè)各有特色的城中村，分別是寶山區(qū)的茂盛村、嘉定區(qū)的太平村和浦東新區(qū)的聯(lián)豐村。
選擇案例的原因，并不是因?yàn)檫@三個(gè)城中村的流動(dòng)人口社會(huì)治理比較成功。實(shí)際上，在某些調(diào)研社區(qū)中流動(dòng)人口社會(huì)治理還困難重重。我們選擇它們，是因?yàn)檫@三個(gè)社區(qū)基本涵蓋了特大城市周邊城中村的三種不同類型。它們分別處于不同的區(qū)位，例如聯(lián)豐村已經(jīng)完全納入了城市地區(qū)，茂盛村則在城鄉(xiāng)結(jié)合部的邊緣，太平村則是在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村地區(qū)。
這三個(gè)城中村也有著不同的特點(diǎn)和不同的形成原因、不同的流動(dòng)人口社會(huì)治理的實(shí)施措施、不同的內(nèi)部和外部的治理結(jié)構(gòu)，不同社會(huì)主體發(fā)揮作用的方式和能力。
因此考察這三個(gè)具有差別的城中村，有助于總結(jié)城中村流動(dòng)人口社會(huì)治理的差異性總以及共性的經(jīng)驗(yàn)和有針對(duì)性的對(duì)策措施，從而推動(dòng)特大城市城中村地區(qū)流動(dòng)人口社會(huì)治理。
（一）不同的特點(diǎn)和不同的形成原因
第一個(gè)調(diào)研點(diǎn)是寶山區(qū)的茂盛村。這是位于月浦工業(yè)區(qū)內(nèi)的一個(gè)面積較小的村落，基本上已經(jīng)沒有農(nóng)地。全村僅有的農(nóng)地，主要用于種植一些生活蔬菜。城中村中的本地人口基本上都是老年人，本地勞動(dòng)力基本已經(jīng)在上海其他地區(qū)就業(yè)和購房。村落中有相對(duì)整齊的居民住宅，主要通過私人租賃的方式提供給流動(dòng)人口，這些流動(dòng)人口也主要在周邊工廠中就業(yè)。
第二個(gè)研究地點(diǎn)是嘉定區(qū)的太平村。這是一個(gè)被廣泛宣傳的、具有樣板意義的工業(yè)化村莊。城中村內(nèi)有類實(shí)體型企業(yè)50多家，村企業(yè)主要涉及機(jī)械制造、服裝、家電、建筑、裝飾等五大產(chǎn)業(yè)。2013年，該村的工業(yè)產(chǎn)值達(dá)到14億元，實(shí)現(xiàn)稅收2.1億元，村集體能夠支配的資金為1370萬元。村集體具備強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可村委會(huì)可進(jìn)行強(qiáng)有力的管理，因此他們?cè)诩訌?qiáng)人口和社會(huì)治理積累了不少成功的典型性經(jīng)驗(yàn)。
第三個(gè)城中村是浦東新區(qū)的聯(lián)豐村。這是一個(gè)基本已經(jīng)完成城鎮(zhèn)化的城鎮(zhèn)地區(qū)。聯(lián)豐村目前只剩三個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，還保留了村集體的宅基地和部分村集體用地。有一些村集體經(jīng)營用地通過集體公寓的方式委托中介對(duì)外租賃，村民則依托宅基地居住用房和違章搭建房屋對(duì)外租賃。由于租賃價(jià)格便宜，所以吸引了不少流動(dòng)人口的居住。
經(jīng)過長期的發(fā)展，城中村已經(jīng)和周邊社區(qū)融為一體，社區(qū)交錯(cuò)嵌套在周邊街道的居委會(huì)中。很多城中村中的外來人口也已經(jīng)居住了10多年乃至20年，成為事實(shí)上的當(dāng)?shù)鼐用瘛５怯捎诖迩f住房的集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，他們的租賃實(shí)際上并不能得到法律的保障。當(dāng)?shù)赝鈦砣丝诰幼≡谟凶C出租房屋的占25.8%，居住在違章搭建房屋的占65.6%。
城中村中存在各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活網(wǎng)絡(luò)密切交織。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這里有小場(chǎng)所、小商戶208家，但是其中在工商局注冊(cè)登記的只有11家，其他197家為無證照的商戶和經(jīng)營場(chǎng)所，而且95%是外來人口開辦。
城中村中基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯落后，和周邊居委會(huì)社區(qū)形成顯著的邊界。也就是說，當(dāng)走過某條街道時(shí)，就會(huì)從相對(duì)整齊的居委會(huì)進(jìn)入城中村的混亂狀態(tài)。城中村似乎構(gòu)成坐落在城市街道中的一塊破落的方塊地區(qū)。
城中村基礎(chǔ)設(shè)施的落后是與村集體本身沒有充足的經(jīng)濟(jì)能力和經(jīng)費(fèi)投入相關(guān)的，最近幾年區(qū)政府提供了部分的財(cái)政補(bǔ)貼，才得以加強(qiáng)了垃圾清掃環(huán)衛(wèi)工作。另一個(gè)原因是，村集體由于對(duì)社區(qū)未來拆遷的預(yù)期不明朗，所以也沒有計(jì)劃對(duì)住房和基礎(chǔ)環(huán)境進(jìn)行更新。
但是在這樣的一個(gè)似乎是陳舊破敗的地區(qū)，卻有著豐富的社會(huì)生活，如路邊的菜場(chǎng)、生活用品市場(chǎng)、水果攤、熱水房、浴室、理發(fā)店，而且周邊臨街的街道有著各種商店、特別是來自不同地區(qū)的餐飲服務(wù)商業(yè)。
這三個(gè)城中村形成的原因是有差別的。城中村總體上是由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化“侵蝕”農(nóng)村社區(qū)的結(jié)果。
茂盛村是城市外遷的工廠形成的工業(yè)區(qū)，并擠占農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村社會(huì)構(gòu)成城中村。
太平村是村莊就地工業(yè)化和就地城鎮(zhèn)化形成的城中村，村辦企業(yè)和外商投資企業(yè)租賃農(nóng)村建設(shè)用地形成集體工業(yè)區(qū)，因此是在城市邊緣的村莊通過就地城鎮(zhèn)化和城市地區(qū)逐步接壤形成的城中村。集體工業(yè)區(qū)使得村集體的經(jīng)濟(jì)能力非常雄厚，而由于存在村辦企業(yè)和村集體經(jīng)營用地上租賃企業(yè)帶來的用工需求，太平村通過建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的住宿宿舍為村辦企業(yè)的工人提供住宿。
聯(lián)豐村則基本沒有工業(yè)化支撐，是由城鎮(zhèn)化空間擴(kuò)展，使原來的農(nóng)村地區(qū)通過征地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)地區(qū)，村集體入股的一些投資已經(jīng)轉(zhuǎn)化成為當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地上的規(guī)范企業(yè)。
在征地以后留存下來的城中村，似乎是城鎮(zhèn)化擴(kuò)展以后所剩余下來的一塊“殘?jiān)保饕谴寮w用地和個(gè)人宅基地基礎(chǔ)上的各種“違章搭建”和私人租賃。
但是一個(gè)有趣的發(fā)現(xiàn)則在于，這里雖然不是由外部進(jìn)入的工業(yè)形成的城中村，卻由于城中村中不斷涌出各種市場(chǎng)、小商業(yè)、餐飲等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，形成了“城中村創(chuàng)造出了非農(nóng)化”的現(xiàn)象。
（二）不同的社會(huì)治理模式和實(shí)施措施
正是由于三個(gè)城中村具有顯著不同的特點(diǎn)，其流動(dòng)人口集聚和社會(huì)治理也形成了有差別性的典型模式，在具體實(shí)施中形成了不同的經(jīng)驗(yàn)。
寶山區(qū)的茂盛村是一個(gè)“以房治人”的社區(qū)。城中村的私房原先分散在城中村的村民手中，通常租借雙方只憑口頭講價(jià)。由于出租行為不經(jīng)過正式租賃市場(chǎng)進(jìn)行備案，也不存在租房合同對(duì)雙方行為進(jìn)行約束，存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)和糾紛。
此外，由于外來人口流動(dòng)性較強(qiáng)，作為出租方的房東往往不會(huì)對(duì)承租的流動(dòng)人口進(jìn)行把關(guān)（事實(shí)上也很難進(jìn)行有效把關(guān)）。因此，城中村中往往由于門檻低、管理真空而吸引一些違法分子，對(duì)社區(qū)治安造成隱患。
在村委會(huì)和鎮(zhèn)綜治委的領(lǐng)導(dǎo)下，該村莊成立了住房管理站。住房管理站的工作內(nèi)嵌在村委會(huì)的管理工作中，村委會(huì)成立規(guī)范私房出租領(lǐng)導(dǎo)小組，村書記是第一責(zé)任人，主要責(zé)任人是村主任和治保主任，由鎮(zhèn)綜治辦成員和各村民小組小組長共同構(gòu)成小組成員。
在“以房治人”的具體實(shí)施過程中，除專職的信息采集員外，社區(qū)民警、綜治社保隊(duì)員、護(hù)村隊(duì)員、村民小組長、平安志愿者等都有義務(wù)提供轄區(qū)內(nèi)人與房的精確信息。
住房管理站人員有明確分工，并形成了層次明晰、責(zé)任明確的制度化的組織體系。通過住房管理站設(shè)立信息采集員，通過村民和村莊協(xié)管員來提供和更新住房信息，統(tǒng)一租賃市場(chǎng)、建立房源信息檔案，及時(shí)更新房源信息，同時(shí)建立房屋出租情況、出租人員信息建檔，為住房租賃雙方提供免費(fèi)服務(wù)。
村莊以住房為管理工具進(jìn)行居住證管理、租賃管理、計(jì)劃生育管理等，并依托住房管理站提供就業(yè)服務(wù)等。
在加強(qiáng)村莊道路、公共廁所、自來水、路燈等公共設(shè)施基礎(chǔ)上，住房管理站為村莊住房免費(fèi)安裝門禁、監(jiān)控探頭，對(duì)村民和外來居住人員發(fā)放門禁卡，實(shí)行封閉小區(qū)式管理，并將門禁和監(jiān)控信息集中到住房管理站，從而提高城中村治安管理的能力，提高入住人員的安全感，也保障來滬人員的經(jīng)濟(jì)利益。
村莊對(duì)住房租賃制定了“五不原則”，即不得將房屋出租給無合法身份證件的人員、從事違法犯罪活動(dòng)嫌疑的人員、無固定工作無正常生活作息規(guī)律的人員、從事非法經(jīng)營的人員和參與非法宗教的人員。
杜絕違章搭建，通過本地村民討論建立村規(guī)民約，確立村民在住房租賃上的權(quán)利和義務(wù)，然后由村委會(huì)和住房管理站與村民以簽訂承諾協(xié)議的形式來具體實(shí)施。
通過“以房管人”的模式，茂盛村實(shí)現(xiàn)了村內(nèi)“人口清、房源明”，改變了居住人員混雜、外來人口信息采集困難的情況。通過對(duì)流動(dòng)人口的管理和服務(wù)，在滿足居住要求的同時(shí)，開始逐步重視流動(dòng)人口的居住質(zhì)量和生活水平的提升，開始促進(jìn)流動(dòng)人口作為村居民對(duì)城市生活的融入。
嘉定區(qū)的太平村具有強(qiáng)大的集體工業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，村莊的自治能力較強(qiáng)，形成了“村黨委領(lǐng)頭、新村民委員會(huì)靈活自治、新村民積極參與的新村治理模式”，筆者將其歸納為“擴(kuò)展的村民自治”。
太平村將流動(dòng)人口視為“新村民”，并納入村治理體系。村黨委下包括了8個(gè)村民組黨支部，也成立了新村民委員會(huì)，新村民委員會(huì)包括老村民、新村民和社區(qū)民警組成，解決城中村流動(dòng)人口管理和服務(wù)的相關(guān)問題，解決新舊村民之間的隔閡，強(qiáng)調(diào)本村居民和新村民的相互融合、共同發(fā)展。
在新村民委員會(huì)的70多個(gè)新村民小組中，有近一半是外來新村民。新村民在村莊中獲得了一定的自治權(quán)利，新村民委員會(huì)的各小組長和委員會(huì)由新村民選舉產(chǎn)生。流動(dòng)人口具有了幾乎和本地居民一樣的選舉權(quán)、被選舉權(quán)、參與管理權(quán)、受獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利，等等。
新村民委員會(huì)建立流動(dòng)人口管理信息臺(tái)賬，進(jìn)行實(shí)有人口和實(shí)有住房登記，加強(qiáng)社區(qū)層面的住房管理、人員檔案、參與黨團(tuán)管理等等。太平村還成立了太平家園，取消違章搭建，統(tǒng)一為村民出租房屋，對(duì)流動(dòng)人口提供公寓式的租賃服務(wù)。
新村民委員會(huì)和村委會(huì)、鎮(zhèn)人口辦有著良好的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)關(guān)系。流動(dòng)人口通過組織化的渠道參與村莊建設(shè)和管理，同時(shí)，公共服務(wù)設(shè)施如幼兒園、村民大舞臺(tái)、圖書館都是所有村民共享，這些都增強(qiáng)了流動(dòng)人口的社會(huì)認(rèn)同、安全感和歸屬感。
村莊各項(xiàng)事業(yè)得到新村民的積極配合和主動(dòng)參與，以致于很多流動(dòng)人口即使在其他地方找到工作，也不愿意搬離，而將這里作為他們的生活家園。
作為在城市建設(shè)區(qū)面積不斷擴(kuò)大中所“剩余”下來的城中村地區(qū)，浦東新區(qū)的聯(lián)豐村社會(huì)治理的基本方式，可以被認(rèn)為就是“加強(qiáng)行政整治”。
通過鎮(zhèn)人口辦、民警和村委會(huì)三方合作，進(jìn)行了一系列的整治實(shí)踐，包括社會(huì)治安整治、信息登記、居住證清理、治安重點(diǎn)人群監(jiān)控、交通整治、衛(wèi)生整治、夜拍檔的整治，以及對(duì)流動(dòng)人口子女教育入學(xué)的控制，等等。
通過經(jīng)常性的民警例會(huì)推動(dòng)治安工作，新區(qū)和鎮(zhèn)管理部門對(duì)民警的信息采集、處理違章、處理違法犯罪等工作例行監(jiān)督考核。
村委會(huì)的管理工作主要集中于治安防控、衛(wèi)生狀況管理等方面，為了便于掌握村莊的流動(dòng)人口信息，村委會(huì)成立了治安協(xié)保人員的管理站。目前實(shí)現(xiàn)了24小時(shí)巡邏，白天由社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)員在采集信息的同時(shí)負(fù)責(zé)巡邏，晚上有保安隊(duì)巡邏，村里的特保隊(duì)在工作空檔早午班巡邏。
此外，村里設(shè)立了60人的平安志愿者，主要以房東、集體房的管理者為主，負(fù)責(zé)提供人員變動(dòng)信息以及盜竊等違法犯罪信息給社保隊(duì)員；村委還設(shè)立了14人的義務(wù)消防員，并配備有一輛小型消防車，每周組織一次訓(xùn)練。
由于嚴(yán)格的人口管控、居住證信息清理和整治工作，該地區(qū)的居住證登記率還有所下降。
在整治的同時(shí)，村莊也重視增加對(duì)公共設(shè)施的投入，例如給每個(gè)生產(chǎn)隊(duì)配備公共廁所、公共垃圾筒。但總體來看，城中村的公共服務(wù)供給是相當(dāng)薄弱的。嚴(yán)格的人口管控和行政整治仍然是這樣的城中村管理的基本方案。
（三）不同的治理結(jié)構(gòu)
通過分析城中村本地村民、流動(dòng)人口、村集體、鎮(zhèn)職能部門、周邊企業(yè)在流動(dòng)人口社會(huì)治理中的作用，以及各主體間相互作用，可比較三類城中村治理結(jié)構(gòu)的不同。
太平村由于集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，實(shí)行村集體為主導(dǎo)力量的治理。其公共服務(wù)設(shè)施和服務(wù)建設(shè)相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)最高、內(nèi)容最為齊全，包括百姓大舞臺(tái)、衛(wèi)生站、幼兒園、圖書館，道路、公共廁所、環(huán)境衛(wèi)生都非常完備。整齊的環(huán)境增強(qiáng)了村莊居民的凝聚力。
村民將村莊治理的權(quán)利交給村委會(huì)，在日常事務(wù)的自我管理中，實(shí)際上缺乏相應(yīng)的主動(dòng)能力。村民的主要權(quán)利讓渡給村集體，不能在宅基地上進(jìn)行搭建，而統(tǒng)一通過村集體出租土地和建設(shè)太平公寓的租賃住房獲得集體的分紅，形成了對(duì)村委會(huì)的委托治理。
相對(duì)于城市其他地區(qū)的外來人口缺乏任何權(quán)利，太平村流動(dòng)人口的社會(huì)權(quán)利可以得到必要保障，新村民參與民主管理和民主治理，具有相對(duì)平等的權(quán)利。
但是流動(dòng)人口自我的組織性卻是缺乏的。本地村民和新村民基本上能夠和諧共處，其相互的社會(huì)認(rèn)同和社會(huì)整合總體是在增強(qiáng)的。村莊中沒有任何擺攤設(shè)點(diǎn)、破墻開店的基層生活自治服務(wù)的存在，從這個(gè)意義上看，城中村的治理是比較集體主義的。
村集體對(duì)于村辦企業(yè)運(yùn)營也有相當(dāng)大的干預(yù)能力，企業(yè)利潤本身構(gòu)成了村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的來源，構(gòu)成城中村社會(huì)治理的基礎(chǔ)。
在太平村的社會(huì)治理中，鎮(zhèn)政府的直接介入很少，可以說是一個(gè)政府授權(quán)的社會(huì)治安綜合治理，村莊社區(qū)本身已經(jīng)有非常完善的電子監(jiān)控體系，有治安管理力量，治理能力較強(qiáng)，村委會(huì)和政府形成順暢的“上下聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外共治”關(guān)系。
在寶山區(qū)的茂盛村，相對(duì)來說并沒有明顯的主導(dǎo)力量，擁有比較平衡和協(xié)商的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。茂盛村村集體有一定經(jīng)濟(jì)力量，但是相對(duì)薄弱，因此除了對(duì)門禁和監(jiān)控等治安防控進(jìn)行投入之外，在河道疏浚、道路建設(shè)等方面的公共投入是不足的，而且在環(huán)境政治等公共事業(yè)項(xiàng)目中需要向鎮(zhèn)政府申請(qǐng)額外的補(bǔ)助支持。
同時(shí)，村莊的居民則有一定的自主力量，茂盛村的私宅能夠在一樓開設(shè)店鋪，如棋牌室、餐飲、超市，這在以集體經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一管理的太平村是難以看到的。雖然有住房管理站這樣的中介機(jī)構(gòu)，流動(dòng)人口和本地村民的利益鏈?zhǔn)窍鄬?duì)直接的。
本地村民通過村規(guī)民約形成自我約束，但是在村集體管理中排斥流動(dòng)人口的參與，某種意義上是同村人口用村規(guī)民約來確定對(duì)于流動(dòng)人口的管理辦法。在村莊管理的具體實(shí)施中，城中村也會(huì)吸納流動(dòng)人口參與管理，例如由流動(dòng)人口擔(dān)任信息員，流動(dòng)人口代表也參與住房管理站的定期例會(huì)。
由于集體經(jīng)濟(jì)力量的不足，茂盛村的城中村公共服務(wù)的內(nèi)容是薄弱的，很大程度上城中村成為周邊工業(yè)區(qū)企業(yè)的住宿區(qū)，因此周邊企業(yè)也通過慈善和公益的方式，通過“結(jié)對(duì)子”支持村莊的部分公共事業(yè)。
城中村和鎮(zhèn)政府的關(guān)系也是伙伴關(guān)系的，與太平村所在的江橋鎮(zhèn)完全委托村集體自主管理不一樣，茂盛村的城中村治理包容了鎮(zhèn)綜治辦和村委會(huì)的共同參與，在村莊其他公共服務(wù)事業(yè)中由于村集體經(jīng)濟(jì)力量的有限，尋找職能部門的支持和參與都顯得非常重要。
可以發(fā)現(xiàn)，茂盛村的社會(huì)治理具有不同利益主體比較平衡、相互溝通協(xié)商協(xié)作的特點(diǎn)。
浦東新區(qū)的聯(lián)豐村，政府的行政管制是地方社會(huì)治理的主導(dǎo)力量。通過鎮(zhèn)人口辦、派出所民警和村委三方建立城中村整治的工作體系。
各項(xiàng)專項(xiàng)整治工作是由政府組織開展的，政府通過對(duì)基層派出所民警的定期例會(huì)和抽查考評(píng)等行政方式推動(dòng)社區(qū)整治，而村委會(huì)往往是配合相關(guān)的管理整治工作。
村委會(huì)落實(shí)政府工作開展信息登記和整治工作，但具有兩面性，即村委會(huì)往往在整治之前就通知城中村中違反要求的攤販等做出相應(yīng)準(zhǔn)備。村委會(huì)一方面積極落實(shí)人口管理，另一方面也幫助村中的流動(dòng)人口子女在就近小學(xué)中協(xié)調(diào)名額，也通過組織暑假班和興趣班一定程度上幫助流動(dòng)人口子女。
村民在城中村社會(huì)治理中幾乎起不到什么作用，不反對(duì)、也不配合政府的各項(xiàng)整治。實(shí)際上村民通過出租私房在城中村發(fā)展中獲得相應(yīng)的利益，與承租戶也有著良好的關(guān)系，但是若讓他們?yōu)榱鲃?dòng)人口爭(zhēng)取利益，例如給政府部門出具允許居住證掛靠的證明，他們又是猶豫和不參與的。
村莊的集體經(jīng)濟(jì)薄弱，各項(xiàng)公共服務(wù)很難通過集體經(jīng)濟(jì)來供給，包括環(huán)境衛(wèi)生、教育等等，相當(dāng)大程度上需要當(dāng)?shù)卣闹С帧Ａ鲃?dòng)人口獲得很少的社區(qū)公共服務(wù)，同時(shí)流動(dòng)人口之間的商業(yè)貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)、親屬和同鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)卻是非常豐富的，各種同鄉(xiāng)會(huì)也相對(duì)較強(qiáng)地發(fā)揮功能。
流動(dòng)人口自我雇傭和發(fā)展各類豐富的商業(yè)活動(dòng)，形成了相互支持的地方社會(huì)。更值得重視的是，在政府和集體的社會(huì)服務(wù)供給不足的情況下，流動(dòng)人口通過商業(yè)化的社會(huì)服務(wù)來解決自身問題，如城中村中有開水站、公共浴室、棋牌活動(dòng)室。這些服務(wù)項(xiàng)目不僅服務(wù)流動(dòng)人口自身，也為當(dāng)?shù)卮迕裉峁┓?wù)。
但是，這樣的流動(dòng)人口地方社會(huì)很大程度上都是非正式組織狀態(tài)的，當(dāng)?shù)卣畬?duì)于城中村社會(huì)治理也只能依靠不斷地加強(qiáng)整治、取締和排斥來試圖實(shí)現(xiàn)地方社會(huì)的秩序。
四、城中村社會(huì)治理的困境與出路
（一）特大城市城中村社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)
不同城中村社區(qū)有著不同的特點(diǎn)和不同的管理、服務(wù)和公共治理方式。特大城市城中村地區(qū)社會(huì)治理有若干基本的經(jīng)驗(yàn)：
第一，加強(qiáng)政府的社會(huì)治安綜合治理對(duì)于人口集聚的城中村地區(qū)社會(huì)治理是非常重要的，包括加強(qiáng)公共安全警力投入、加強(qiáng)包括環(huán)境衛(wèi)生、路燈和交通道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化人口信息登記和細(xì)化“兩個(gè)實(shí)有”管理（實(shí)有人口管理和實(shí)有住房管理），等等。
第二，村委會(huì)和地方社區(qū)雖然在不同的城中村所發(fā)揮的作用存在不同，但都對(duì)于社會(huì)治理有基礎(chǔ)性作用。有一個(gè)強(qiáng)有力的集體經(jīng)濟(jì)對(duì)于城中村治理是極大的支持。如果社區(qū)自身的經(jīng)濟(jì)能力薄弱，加強(qiáng)社區(qū)的資源整合能力也非常必要。
第三，住房是城中村社會(huì)管理的重要杠桿。這并不一定意味著可以“以房控人”，更主要在于，住房是人口的基本生活需求，提供住房服務(wù)和依托住房完善管理和服務(wù)，更有助于找到城中村社會(huì)治理的著力點(diǎn)。
第四，對(duì)于城中村社會(huì)治理來說，村民共同參與和建立村規(guī)民約也是非常重要的。與此同時(shí)，應(yīng)該通過各種方式吸納流動(dòng)人口參與城中村的管理和社會(huì)治理，包括吸納流動(dòng)人口進(jìn)入村委會(huì)的自治體系，實(shí)現(xiàn)更加包容的社區(qū)關(guān)系，如此才能實(shí)現(xiàn)共同治理，實(shí)現(xiàn)本地人口和流動(dòng)人口的社會(huì)融合。
第五，在城中村社會(huì)治理中，同時(shí)吸納包括企業(yè)和各種社會(huì)力量的共同參與，例如通過住房完善流動(dòng)人口信息登記、企業(yè)幫助提供信息數(shù)據(jù)、企業(yè)幫助提供資源加強(qiáng)社會(huì)整合，如此才能形成地方社會(huì)治理的合力。
總之，在流動(dòng)人口大量集聚的城中村地區(qū)加強(qiáng)社會(huì)治理，需要加強(qiáng)政府公共安全和公共服務(wù)投入，但不能只是依靠片警的力量，不能單純依靠單一的政府管理，城中村社會(huì)治理也不只是政府和村委會(huì)的工作，需要依靠村民自治、社會(huì)參與，吸納流動(dòng)人口、企業(yè)力量和各種社會(huì)力量共同參與，必須依靠共同治理才能實(shí)現(xiàn)。正因?yàn)槿绱耍侵写迳鐣?huì)治理能夠成為特大城市社會(huì)治理整體建設(shè)的重要組成部分。
（二）城中村社會(huì)治理的挑戰(zhàn)和對(duì)策
特大城市邊緣地區(qū)的城中村社會(huì)治理，一方面需要通過“維持秩序”和“提供服務(wù)”來應(yīng)對(duì)人口快速集聚過程中的“城市病”問題，另一方面需要通過促進(jìn)“社會(huì)包容”和支持“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”來促進(jìn)城市的新生發(fā)展。
城中村社會(huì)治理的這四方面目標(biāo)往往都被認(rèn)為是難以實(shí)現(xiàn)的，其實(shí)現(xiàn)的困難表現(xiàn)在特大城市城中村地區(qū)流動(dòng)人口大量集聚和完善社會(huì)治理面臨內(nèi)在矛盾。
在城中村地區(qū)“維持秩序”的困難，在于人口增長帶來經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序、社會(huì)治安問題和環(huán)境交通秩序混亂等與地方政府管理能力有限性構(gòu)成矛盾。從根本上說，城中村的社會(huì)秩序混亂是地方政府管理能力不足所導(dǎo)致的。
那么，解決城中村“城市病”的根本辦法，不是拆除城中村和限制人口，而是相應(yīng)提高地方政府的社會(huì)管理能力。在某些城中村地區(qū)通過拆遷改造的辦法“驅(qū)趕”外來移民，實(shí)際上是將社會(huì)問題轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)，是一種治標(biāo)不治本的辦法。
因此，強(qiáng)化基層社會(huì)管理能力是城中村地區(qū)“維持秩序”的關(guān)鍵。在加強(qiáng)管理中，各種專項(xiàng)整治是必要的，更重要的則是需要形成常態(tài)化、制度化的治安守則、交通守則、市容守則、環(huán)境守則等，從而依法實(shí)施管理，并通過強(qiáng)有力的力量來保證實(shí)施，這樣才能確保城市的秩序。
在加強(qiáng)城市管理中，我們也發(fā)現(xiàn)科技進(jìn)步對(duì)管理能力的提升總是快于集聚人口的增長，例如在茂盛村這樣的住房電子門禁系統(tǒng)和人口信息庫的建設(shè)，在太平村這樣通過密集的電子監(jiān)控維持市容和秩序，如果能夠?qū)⑵髽I(yè)數(shù)據(jù)、社會(huì)安全數(shù)據(jù)和實(shí)有人口、實(shí)有住房數(shù)據(jù)重新發(fā)揮作用，通過發(fā)展大數(shù)據(jù)和云平臺(tái)，相關(guān)管理部門能夠在日益復(fù)雜化的人口集聚中實(shí)現(xiàn)高效率的社會(huì)治理。
在城中村地區(qū)“提供服務(wù)”的困難，在于城中村地區(qū)公共服務(wù)需求增加和公共服務(wù)提供能力有限的矛盾。并不是所有城中村都像太平村這樣有強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，因此多數(shù)城中村由于集體經(jīng)濟(jì)能力不足、或者地方政府公共財(cái)政不足，難以提供足夠的教育設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施等，從而難以提供有質(zhì)量社區(qū)生活。
而對(duì)于公共服務(wù)供給不足的問題，以減少人口來降低需求卻未必可取，更正確的思路是增加供給。除了增加村集體和地方財(cái)政投入，加強(qiáng)城中村社會(huì)治理可以開放公共服務(wù)，允許和鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)化力量建設(shè)學(xué)校、衛(wèi)生設(shè)施、環(huán)境處理機(jī)構(gòu)、住房中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)流動(dòng)人口的自我組織提供自我服務(wù)，通過增加各種營利性和非營利性的服務(wù)供給來滿足城中村不同群體的社會(huì)需求。
聯(lián)豐村的例子告訴我們，通過流動(dòng)人口的自我服務(wù)也能夠一定程度上解決公共服務(wù)供給問題，例如開水房、公共浴室和棋牌室。只要流動(dòng)人口存在具體的需求，就可以通過開放服務(wù)市場(chǎng)或者開放社會(huì)組織的方式來滿足公共需求。
因此，“提供服務(wù)”的困難與其說是服務(wù)供給能力不足，更準(zhǔn)確的原因是對(duì)服務(wù)供給存在制度的限制。
有的時(shí)候，城中村的公共服務(wù)體系建設(shè)未必必然需要大規(guī)模的推倒重建，很多公共服務(wù)設(shè)施和社會(huì)設(shè)施實(shí)際上只要很小的改善就能取得很大的效果，例如在街角提供一個(gè)垃圾站和垃圾筒可能就能有效地改善臟亂問題，而并非一定要將制造垃圾的居民驅(qū)逐。
一些陳舊的建筑和社區(qū)可能通過很小的改善，就能發(fā)揮良好的社區(qū)更新的效果。例如通過建設(shè)一個(gè)路燈，可能人和人的交往、地方商業(yè)活動(dòng)、公共安全就能發(fā)生很大改變，根據(jù)城中村居民的具體需要提供一些小的、漸進(jìn)的公共服務(wù)改善，能夠放大發(fā)揮出良好的社會(huì)效果。
從建設(shè)一個(gè)不斷更新發(fā)展的新城市來說，在城中村地區(qū)實(shí)現(xiàn)“社會(huì)包容”的困難，在于城鎮(zhèn)化過程中需要強(qiáng)化本地人口和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)實(shí)現(xiàn)共生性的社會(huì)整合，與城鎮(zhèn)化過程中流動(dòng)人口和本地人口存在居住隔離、交往隔離、制度排斥與利益競(jìng)爭(zhēng)的矛盾。
對(duì)于促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合需要加強(qiáng)戶籍制度和福利制度的改革、需要加強(qiáng)城中村社區(qū)更密切的相互交往和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，也需要本地居民和外來移民具有更大的發(fā)展機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)向上流動(dòng)。
社會(huì)包容其實(shí)涉及到流動(dòng)人口的社會(huì)權(quán)利問題，福利制度改革能夠保證流動(dòng)人口的社會(huì)權(quán)利，同時(shí)吸納流動(dòng)人口參與城中村社區(qū)的管理事務(wù)、以及類似太平村的將流動(dòng)人口納入到地方自治體系中，才能更有效地保障和實(shí)現(xiàn)不同社會(huì)群體的社會(huì)權(quán)利。
同時(shí)，促進(jìn)社會(huì)包容需要提供一些本地人口和外來人口相互交往、相互溝通的空間，例如通過開放的百姓大舞臺(tái)、孩童活動(dòng)的草坪等能夠有效建設(shè)出公共參與和地方的認(rèn)同，并通過地方的媒體和互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)用，有利于創(chuàng)造出可溝通的城市，并通過增強(qiáng)社會(huì)交往來增強(qiáng)社會(huì)融合。
支持大量遷移流動(dòng)人口“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”的困難，在于由于流動(dòng)人口本身的流動(dòng)性和非正式性，其草根性的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)與加強(qiáng)規(guī)范化的勞動(dòng)就業(yè)管理、市容管理，以及城中村地區(qū)非正式的土地、住房制度形成矛盾。
例如由于村集體住房產(chǎn)權(quán)的集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，使得城中村的水果攤、小商品商店等等，辦法辦理工商執(zhí)照，地方政府在進(jìn)行各項(xiàng)專項(xiàng)整治維持市容的同時(shí)，實(shí)際上也制約了一些從底層興起的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。
各種不能工商注冊(cè)的小攤販、黑作坊、黑餐飲等等，有的是假冒偽劣和不利于健康的經(jīng)營單位，是應(yīng)該取締的，有的則是提供就業(yè)、滿足地方社區(qū)需求，是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)不希望加以取締的。
因此城市政府在加強(qiáng)規(guī)范性管理的同時(shí)，也需要有一個(gè)毛細(xì)血管機(jī)制將非正規(guī)就業(yè)、非正式居住和非正式保障的流動(dòng)人口逐步吸納進(jìn)入城市發(fā)展和創(chuàng)新體系，并支持其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的發(fā)展。
城市總是希望在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單位上設(shè)立一個(gè)門檻，如果達(dá)到門檻才能進(jìn)入，其實(shí)經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)在的產(chǎn)業(yè)鏈條對(duì)于各種經(jīng)濟(jì)或社會(huì)的需求是多樣化的，是深入城市底端（甚至是深入“地下”的）。
因此，需要有一個(gè)吸納機(jī)制將在這個(gè)產(chǎn)業(yè)社會(huì)服務(wù)鏈條上的所有人口，包括快遞員、餐飲服務(wù)、馬路攤販、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)等等都逐步吸納進(jìn)入城市、有效地整合在城市體系中。
這些非正式經(jīng)濟(jì)、非正式活動(dòng)也有其內(nèi)在的合理性，為了城中村干凈整齊而取消馬路攤販，看起來實(shí)現(xiàn)了很干凈的社區(qū)，但喪失了城市的活力和豐富生活的內(nèi)容。所以在某種意義上說，看起來最為混亂的聯(lián)豐村還最具有城市的豐富活力和成長基礎(chǔ)。
對(duì)于馬路攤販來說，如果能夠有一個(gè)服務(wù)公司能夠?qū)⑦@些低端的非正規(guī)就業(yè)正規(guī)化，并進(jìn)行一些市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)選擇，規(guī)則的逐步引入，通過形成這樣的吸納機(jī)制，創(chuàng)新就能生長起來，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)的秩序也能夠建立起來。包括家庭非正式的私人租賃活動(dòng)，也能夠由像茂盛村中的住房管理站提供中介服務(wù)，或者將其逐步轉(zhuǎn)化為家庭旅館。
城市的低端吸納和基層創(chuàng)新本身能夠創(chuàng)造出新的發(fā)展機(jī)會(huì)，從而將城中村發(fā)展真正被城市體系所包容，并通過源于基層社區(qū)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)，為人的不斷發(fā)展和城市的不斷成長提供可能。
因此，城市化過程中，特大城市邊緣地區(qū)的城中村地區(qū)流動(dòng)人口大量集聚，改變著城市的空間形態(tài)、人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，增加新的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活。城中村的社會(huì)治理需要應(yīng)對(duì)“城市病”，同時(shí)需要支持現(xiàn)代城市的“新生”。
從這個(gè)視野來看，對(duì)于特大城市城中村社會(huì)治理如果只是考慮嚴(yán)格控制人口總量，是一種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的辦法，而且未必能夠真正解決問題。流動(dòng)人口大量集聚和城中村社會(huì)治理是復(fù)雜和困難的，但不能以人口調(diào)控和移民排斥為手段簡(jiǎn)單應(yīng)對(duì)，這不僅無助于解決根本問題，而且傷害了移民城市新生發(fā)展的根基，不能根本有利于移民群體乃至本地居民的利益和福利，并會(huì)激發(fā)社會(huì)矛盾，不利于城市的正義，帶來新的社會(huì)問題。
城中村地區(qū)流動(dòng)人口社會(huì)治理的途徑，要努力維持秩序和服務(wù)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合和發(fā)展。一方面努力應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口集聚所帶來的城市病，另一方面支持城市的成長和新生，實(shí)現(xiàn)正確和有效的社會(huì)治理是存在和可行的。世界范圍的大城市往往都是吸納大量移民的移民城市，應(yīng)該樂觀地相信移民所帶來的城中村問題是有解的，移民和城市未來是有解的。
通過從社會(huì)治安管理過渡到社會(huì)治理，加強(qiáng)人口和社會(huì)的管理和服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)整合和社會(huì)融合，以及制度化地加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的包容和支持，特大城市城中村地區(qū)可以改變“城市病”集中、社會(huì)問題和社會(huì)矛盾突出的表象，而轉(zhuǎn)而逐步成為城市成長最有活力的地區(qū)。
類似上海這樣的特大城市，正面臨快速城鎮(zhèn)化過程中加強(qiáng)城中村社會(huì)治理的任務(wù)，需要借鑒其他移民城市的經(jīng)驗(yàn)，也完全可以從實(shí)踐中創(chuàng)造出成功經(jīng)驗(yàn)為其他城市所學(xué)習(xí)和借鑒。
注：略
作者系復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授,研究領(lǐng)域:人口、社會(huì)與城市發(fā)展
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:探索與爭(zhēng)鳴雜志
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