摘要：加快推進以人為核心的新型城鎮化，關鍵的是創新社區管理體制，讓基層社區成為實現人的城市化市民化、促進社會和諧穩定的重要基石。因此，研究探討城鎮化發展中的社區管理問題，系統梳理當前我國社區管理中存在的問題和短板，并對創新社區管理體制提出有針對性的政策建議，不僅有理論價值，也有現實意義。
關鍵詞：基層社會治理；城鎮化；社區管理體制
習近平總書記在不同場合強調指出，社區雖小，但連著千家萬戶，做好社區工作十分重要；社區管理涉及方方面面，都要照顧到；社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。基層治理能力是國家治理能力的重要內容，提升基層治理能力是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。社區是現代社會的基本單元，是促進社會融合、豐富精神生活、實現人的社會化的基本場所，同時也是產生社會矛盾的“源頭”、加強基層治理的“茬口”。在工業化城鎮化發展的新階段，創新社區管理體制，對加強基層治理、完善國家治理體系和提高治理能力、促進社會和諧穩定來說，具有十分重要的理論價值和現實意義。
1社區(Community)一詞源于拉丁語，其本義是指共同性的群體和親密伙伴關系。在現代社會，社會學家通常認為社區是現代社會的細胞，是實現人的社會化和社會整合的基本場所，是由一定數量的價值觀念一致、關系親密、出入相友、守望相助的人群組成的人文集聚區。社區管理，是指在一定的社會環境下，社區組織與社區居民、駐區單位等，為維護社區整體利益、推進社區全方位發展，采取一定的方式，對社區的各項事務進行有效調控的過程［1］。社區管理體制是指社區管理的組織體系和運行模式，也就是社區管理由哪些主體參加，各主體之間的職責如何劃分，社區管理的具體決策如何做出，以及社區管理權力如何運行及制約等等。因為歷史文化傳統、社會經濟結構、政治行政體制等的不同，不同國家和地區的社區管理體制有著較大差別。比如，我國相比較歐美國家，社區管理體制最突出的特點是堅持黨的領導，注重發揮基層黨組織的領導核心作用。
在發達國家，社區最初的出現主要是為了應對伴隨工業化發展帶來的一系列社會問題，利用社區的人力、物力等民間資源，發揮社區成員的自助和互助力量，盡可能為社區成員創造良好的生活條件，實質上是對工業化城市化之前的大家庭的替代，以滿足人的社會屬性。19世紀后半期，歐美國家啟動了以應對工業化、城市化快速發展帶來的社會問題為導向、以社區睦鄰運動為主題的社區發展，至今已有一百多年歷史了［2］208。第二次世界大戰后，為解決經濟社會發展中的突出問題，夯實社會和諧穩定的基礎，聯合國倡導并推動社區發展運動。1948年，聯合國提出了同步推進落后國家和地區經濟發展與社會發展的方針，并且開展了一些援助。1951年，聯合國正式倡議“社區發展運動”，1952年成立“社區組織與社區發展小組”，1954年對小組進行了改組，成立聯合國社會事務局社區發展組，具體負責在全球范圍內推動社區發展工作。之后，聯合國逐步把社區發展工作從落后農村擴展到工業化城市化帶來各種問題的城市社區，并從發展中國家擴展到發達國家。社區發展工作的不斷推進，使得世界各地更加重視社區管理工作，深化了對社區管理的研究，促進了社區管理體制的改革創新。
從20世紀80年代開始，伴隨城市化的新發展和公民自主意識的增強，發達國家政府一方面把更多權利賦予社區，讓社區公民在更大程度上參與社區事務，逐步實行了所謂的參與式多元化治理；另一方面，政府改進了對社區的服務管理，在規劃引導、經費支持、資源傾斜等方面加大了對社區發展的支持。綜合起來看，可以把當前發達國家的社區管理大致劃分為三種模式：一是政府主導型。比較典型的如英國、新加坡等國家，突出特點是政府對社區事務的干預比較直接、強勢，比如通過制定實施社區管理政策，建立政府統一管理的延伸到社區的公共服務系統，承擔社區服務的主要費用并進行監管等方式，廣泛介入基層居民社會生活中。近些年來，英國越來越重視社會力量、民間力量等參與社區事務和服務。比如，布萊爾執政后，很重視第三部門的發展，1998年政府與第三部門簽署了COM-PACT協議（英格蘭與威爾士地區政府與志愿及社區部門關系協定），保證第三部門在保持獨立的基礎上與政府開展積極的互動。盡管如此，英國還是通過政府購買、低息貸款、稅收減免等經濟手段以及加強規劃、制定標準等方式加強管理監督，政府主導型的特點十分明顯。二是自治型。比較典型的如美國、加拿大等國家，突出特點是政府的職能主要限于政策引導、經費支持以及必要的監督，社區里沒有實質性的政府派出機構，社區服務管理事務主要由社區居民及社區自治組織機構進行民主自治，并不斷開發利用社會民間的各種服務資源，以滿足社區居民的多樣化需求。從美國的情況看，社區中的各項煩瑣復雜的服務和管理，主要由非營利組織承擔，政府只提供必要的制度政策保障，政府與社會、市場的職責邊界比較清晰，社區居民的自主自治意識普遍比較強。三是介于政府主導型與自治型之間的混合型。比較典型的如日本、以色列等國家，突出特點是政府治理與社區自治緊密結合，政府職能的發揮與社區居民、社區自治組織作用的發揮緊密結合。這里以日本的情況為例進行說明。從政府治理來看，日本的地方政府設立了“社區建設委員會”等機構，對社區事務實施規劃、指導、經費支持等間接管理，同時政府派員參加社區內的“町內會、住區自治會、住區協議會”等居民自治組織。從社區自治來看，社區自治組織完全是民間組織，法律明確要求不能為特定政黨所利用，在不違反法律和政策的前提下，享有較大的自主和自治權力，社區居民對社區的認同感和歸宿感比較強，參與社區事務的積極性也比較高。
在我國，“社區”一詞雖然早在20世紀30年代就由著名社會學家費孝通先生翻譯引入，但在很長一段時間里，由于實行了傳統的社會主義計劃經濟管理體制，現代意義上的社區并沒有多少實踐基礎。當時，一方面，在城市建立了以“單位制”為主、“街居制”為輔的基層社會管理體制；另一方面，在農村建立了以集體經濟所有制為基礎的鄉村社會管理體制。這種計劃經濟體制下的城鄉分割的基層社會管理體制，既阻礙了城鎮化的歷史進程，也使得社區的建設管理意義不大。隨著改革開放政策的實施，社區首先是 “單位制”被打破、“單位人”向“社會人”轉變后對“社會人”的承接。與此同時，改革后各地逐步放開了對區域城鄉人口流動的限制，社區事實上也成了流動人口的生活居所。與此相適應，20世紀八九十年代以來，我國社會各界對社區及有關問題的重視程度不斷增加，諸如“社區服務”“社區建設”“社區居民委員會”“社區管理”等新詞匯不斷涌現。
進入新世紀后，隨著前一階段改革的逐步到位社區成為基層社會管理的基本單元后，由城鎮化加快推進和社會文明進步對社區管理帶來的挑戰不斷凸顯出來。在這一時期，社區不僅是廣大離開農村、在各大中小城市工作生活的群體的重要歸宿；而且還是基層依靠社區力量、利用社區資源、解決社區問題、發展社區事業、改善社區環境、提高社區成員生活質量的重要依托。為適應形勢發展的需要，全國各地不斷掀起社區建設熱潮，積極探索特色鮮明的社區管理體制。比如，上海推行的強調依靠行政力量的管理體制，注重發揮政府特別是街道一級在社區建設中的主導作用，同時把社區管理納入行政組織的基層網絡，并與市、區、街道相互承接形成城市管理的“四級網絡”。又如，沈陽推行的強調居民自治的管理體制，一方面把政府有關社區管理的職責移交給社區，另一方面以規范的法律和制度規范社區管理運行，盡可能地讓社區居民和社區組織在社區管理中發揮積極作用。
2改革開放以來我國各地因地制宜改革創新的社區管理體制，在適應地方發展的同時，也面臨著一些需要引起重視的突出短板和問題。尤其是隨著近年來城鎮化的加快推進，城鄉社會空間結構急劇變化，城鄉及區域人口流動更加頻繁，各地社區人員構成日趨復雜多元，各類社會矛盾和風險在社區不斷聚集，創新體制機制、加強社區管理面臨著前所未有的挑戰。
一是政府治理與居民自治的關系不順，社區責任過大負擔過重。由于社區管理具有明顯的區域性和綜合性，又是一項全新的社會事業，政府與市場、社會以及居民的職責交叉、界限不清，社區事務雜、負擔重、壓力大,社區居委會的自治性還沒有充分暴露出來，承擔過多的行政性和社會性事務。社區如今幾乎成了一個“全能組織”，黨政軍、工青婦樣樣具備，既要協助政府部門從事行政管理，又要組織各類黨務和群團組織活動，還要協助各種非營利組織如紅十字會、慈善總會等從事公益服務，甚至還要為一些營利性組織進行事前審核證明［2］214-215。與此同時，社區在承擔諸如社會治安、綠化美化、計劃生育、市容環衛、養老服務等方面工作時，要么沒有相應的執法權，要么缺乏相應的配套資金，往往導致社區在落實工作時力不從心，很多任務實際上只是掛在墻上、留在文件中，客觀上甚至出現了“工作布置給社區就是落實，工作檢查到社區就是看臺賬”等問題。
二是社區中本地居民與外來居民融合不夠，社區發展的包容性有待增強。社區本地居民并沒有完全接納外來居民，外來居民與本地居民交往過程中缺乏情感上的交流，缺乏深入交往的支撐點。社區外來居民則以同鄉群體為基礎，組成了自己在城市中的社會網絡，以獲取經濟上和精神上的支持，強化生存的社會環境，但這也同時保存延續了外來居民身上所具有的傳統觀念，阻礙著其對城市的認同。政府雖然采取了不少措施來促進外來居民與本地居民之間的社會融合，但戶籍制度和由戶籍制衍生出來的其他一系列制度，如教育制度、保障制度、醫療制度等，仍然使外來居民的實際地位和社會保障福利待遇都還無法與本地居民相提并論，外來居民還普遍不把自己視為當地社區的一員，仍然以“外人”自居，外來居民與本地居民隔膜重重，容易滋生社會問題和矛盾。
三是社區所轄各單位和居民群眾參與社區治理不夠，社區治理合力尚未形成。從目前各地的情況看，社區管理建設主要依靠政府及社區工作者，在社區的各單位和廣大居民群眾參與程度較低，參與熱情不高。從發達國家的經驗看，社區所轄各單位和組織作為社區的重要成員，都較為積極地參與社區管理。我國很多地方的轄區單位參與社區管理的意識較弱，也缺少約束保證機制，社區管理資源難以實現整合與共享。居民參與社區管理的積極性、主動性不夠高，沒有實現普遍參與，除一部分對社區依賴性較強的弱勢群體和困難群體外，不少居民認為社區工作僅僅是街道、居委會的事，與己無關，社區居民中的大多數中青年很少參與社區事務。
四是社區管理方式手段創新不夠，社區管理法治化水平有待提高。當前，我國社區管理與依法治國的目標要求相比還有較大差距，對現代的法治手段運用得不夠，法治化整體水平不夠高。比如，有的基層干部工作上仍然傾向于老辦法、老經驗、老套路，一些民主法治制度在實施過程中存在群眾知曉率不高、執行打折扣、落實不到位等情況。又如，對基層權力的運行缺乏有效監管，基層特別是農村社區權力清單、陽光公開等機制剛性執行不夠，也缺乏相應的制度保障。再如，對社區的法律服務方式較單一，服務領域相對狹窄，服務內容不夠貼近群眾生活，特別是欠發達地區法律服務、法律援助向社區延伸更加不夠，難以滿足社區居民對法律服務的需求。此外，在信息社會、互聯網等的快速發展中，社區管理如何有效利用現代科技手段，不斷提高管理績效，也是擺在我們面前的突出問題。
五是農村社區建設管理抓得不夠，社區管理亦需城鄉統籌。農村社區建設是統籌城鄉發展和社會主義新農村建設的重要內容。在多年來實行的農村集體經濟組織管理模式下，農村產權制度模糊、產權主體不明確而又經常發生集體經濟經營行為，所以農村社區管理過程中往往涉及許多經濟問題和深層次利益問題，管理難度比較多，問題也多發易發。同時，這些年來隨著城鄉統籌發展的不斷推進，城鄉人口雙向流動量大頻率高，既存在因人員流出而導致的農村治理人才匱乏問題，也存在人員流入后利益表達缺乏有效渠道的問題。如何健全農村民主管理制度特別是村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，在鞏固村民自治的基礎上發展社區自治，開辟基層社會自治的新渠道，激發農村各類人員的活力，共同投身農村社區的管理服務，不斷推動傳統村落向現代社區、農民向市民轉變，是當前我國創新社區管理體制、加強社區管理面臨的突出難題。
3黨的十八屆三中、四中全會強調創新社會治理體制，要堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，既加強黨委領導、發揮政府主導作用，又鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。根據這些精神和要求，結合國內外社區管理理論和實踐，筆者就構建適應我國城鎮化發展的社區管理體制，提出以下幾點建議。
一是充分發揮社區黨組織的領導核心作用。西方國家所倡導的社會治理強調的是多元主體地位無差異地共同參與治理，主要是指市場——政府——非政府組織三權并立。與西方國家的治理體制有著本質區別，我國在創新社區管理體制時，首要的是堅持黨的領導。在創新社區管理體制中，必須切實推進社區黨的建設，健全社區黨組織體系，加強和鞏固社區黨組織在社區居委會、業主委員會、社區服務機構等社區組織中的領導核心地位，充分發揮社區黨組織在社區管理中的統攬全局、協調各方，推動發展、服務群眾，凝聚人心、促進和諧的重要作用。積極創新社區黨組織的活動方式，發揮社區在職黨員和流動黨員的先鋒模范作用，不斷把社區范圍內的各方面力量和各種資源組織利用起來。
二是運用法治思維和法治方式創新社區管理體制。法治是調節社會利益關系的基本方式，是現代國家加強社會治理的基本準則和手段。黨的十八屆四中全會強調推進法治社會建設，并對深化包括社區在內的基層依法治理提出了明確要求。從實際情況看，目前全社會的法治意識、法治思維都還沒有較好地樹立起來，更談不上以法治方式處理具體問題。因此，促進社區依法治理、提高社區管理的法治化水平是當務之急。主要有兩個方面：一方面，進一步理順政府與社區的關系，明確界定各自的職責，對社區居委會與政府職能部門、街道的職責進行全面清理細劃，將一些政府管不了也管不好的社會公益性事業，交給社區去辦；對涉及行政執法、管理的工作由政府全面負責；對一些需要社區協調、配合的工作，政府在做好相關業務指導的基礎上，按照“費隨事轉”原則，將相關工作經費撥付到位，做到責權統一。另一方面，修訂社區公約、團體章程等社會規范，并針對我國各級各部門出臺的涉及基層社區的法律規定既多又復雜的問題，梳理匯總便于社區居民遵守操作的條文規定，讓他們清楚“該干什么，不該干什么”。
三是在提高自治水平中激發社會各方面參與活力。服務群眾、依靠群眾是社區管理的出發點、落腳點和著力點。社區管理的最終行動主體是所在社區的居民和單位，創新社區管理體制的關鍵是激發社區居民及轄區單位參與社區管理的積極性、主動性、創造性，使得社區管理能夠凝聚社區居民和轄區單位的能力和智慧，真正做到共建共享。居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治性組織，是政府與居民之間的橋梁，是我國特有的社會基層組織。應進一步健全社區黨組織領導下的充滿活力的社區群眾性自治制度，支持和指導社區居民委員會依法履行自治職能，健全社區居民代表會議制度、議事協商制度、居務公開制度等制度，完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。適應城鎮化進程的要求，切實解決外來居民參與社區居民自治的新途徑。適應市場經濟和政府職能轉變需要，積極培育發展民間自治組織，支持其參與社區管理。
四是把加強社區服務作為創新社區管理的重點加以推進。社區服務除了具有福利性和社會性之外，還具有區域性、群眾性、綜合性等特點，是隨著經濟發展和社會進步不斷豐富的。緊緊圍繞服務社區居民這個根本，完善社區服務功能，拓展社區服務范圍，靈活采取政府購買服務、購買崗位和項目管理等方式，大力發展社區服務中心、服務站、服務網點，為居民提供勞動就業、社會保障、醫療保健、計劃生育、幼兒托管、養老助殘以及政策、法律、科技咨詢等全方位的服務，滿足社區居民日益增長的生產生活和精神文化需求。加強社區服務人才隊伍建設，充分發揮社區工作者專業化和職業化的主導作用，又高度重視社區志愿者隊伍建設，盡可能多地動員各方面人員和力量。
五是注重培養社區居民的文化素養和道德水準。社區在現代社會中日益成為重要的生活共同體，這就要求社區成員有共同的價值觀念和文化認同。當前，各地社區人員構成復雜，彼此之間文化差別比較大，更應在創新管理中重視以文化人，培育共同的價值理念，便于在社區層面實現社會融合。把社會主義核心價值觀與居民日常生活緊密聯系起來，注重在落細落小落實上下功夫，把抽象的概念、崇高的追求變成人們實實在在的行動。采取社會捐助、群眾自助、共建幫助等多種渠道，充分利用社區各類文化設施，引導轄區單位對居民開放服務設施和活動場所，廣泛開展健康向上、豐富多彩、群眾喜聞樂見的社區文體活動，滿足居民日益增長的精神文化生活需求。
參考文獻：
［1］顧建鍵.現代社區管理概論［M］.上海：上海人民出版社，2007：19-20.
［2］中共浙江省委政策研究室，浙江省人民政府發展研究中心.省級重點調研課題文集（2014）［G］.2015.
作者簡介：張彌（1958—），女，中共中央黨校 科學社會主義教研部，教授，博士，從事城市經濟學研究。
中國鄉村發現網轉自：學習與探索
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