“非戶籍人口落戶城市的改革，本質(zhì)上是城市的治理理念由排斥性治理到包容性治理、由增長性治理到人本治理的根本轉(zhuǎn)型，理念轉(zhuǎn)型將要求城市社會(huì)管理的系統(tǒng)性創(chuàng)新和進(jìn)步?！敝袊嗣翊髮W(xué)公共管理學(xué)院、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院教授葉裕民在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示。近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā) 《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》（下稱《方案》），提出進(jìn)一步拓寬落戶渠道，到2020年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45％，各地區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距比2013年縮小兩個(gè)百分點(diǎn)以上。
1億非戶籍人口如何落戶城市？1億非戶籍人口落戶城市意味著什么？又將給城市社會(huì)創(chuàng)新管理帶來怎樣的挑戰(zhàn)與改變？中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者就以上問題邀請葉裕民進(jìn)行解讀。
“以增長為本”轉(zhuǎn)向“以人為本”提升政府改革主動(dòng)性
“1億非戶籍人口在城市落戶的改革是我國迄今為止最大力度的社會(huì)改革，是我國城市由‘以增長為本’向‘以人為本’轉(zhuǎn)型的標(biāo)志。”葉裕民表示，《方案》中對大中城市落戶的4個(gè)“不得”彰顯了國家改革的力度和決心。以此為切入點(diǎn)持續(xù)推進(jìn)建立公平公正的社會(huì)秩序，是系統(tǒng)解決我國新型城鎮(zhèn)化難題的最有效抓手，是我國現(xiàn)代化進(jìn)程有序、有效和持續(xù)推進(jìn)的基礎(chǔ)保障。
《方案》具體指出，1億人主要指有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的非戶籍常住人口，重點(diǎn)群體是以農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及新生代農(nóng)民工為重點(diǎn)。葉裕民對此認(rèn)為，戶籍制度改革是中國新型城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)，但是在1億非戶籍人口落戶城市的實(shí)現(xiàn)過程中，仍面臨著一系列困難。
“最大障礙是地方政府的意愿?！比~裕民認(rèn)為，戶籍制度改革的長遠(yuǎn)效應(yīng)大于近期效應(yīng)，近期的社會(huì)效應(yīng)又大于經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。大部分地方政府的治理理念具有經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向的慣性依賴，缺乏社會(huì)投資、長期投資的責(zé)任感和使命感。同時(shí)，一部分非戶籍人口缺乏對戶籍制度改革的良好預(yù)期，在城市落戶的意愿相對比較弱。
從治理體系分析，公共資源不足同樣挑戰(zhàn)著戶籍制度改革。葉裕民指出，當(dāng)前城市基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、公共住房、公共安全等一系列公共資源主要以戶籍人口為基礎(chǔ)配套供給，一旦開始大規(guī)模戶籍制度改革，確實(shí)在客觀上存在著公共資源不足的問題，對于發(fā)達(dá)地區(qū)的城市而言，主要并不是財(cái)力不足，而是教師、醫(yī)生、警察等人力資源不足，以及空間資源缺乏。
值得注意的是，城市政府對戶籍制度改革問題一直持矛盾心態(tài)。一方面擔(dān)心戶籍制度改革做得不好，流動(dòng)人口減少會(huì)引起企業(yè)大量外遷，進(jìn)而制約城市競爭力；另一方面又不能下決心徹底推進(jìn)戶籍制度改革。葉裕民分析，其重要的原因就是制度改革的責(zé)權(quán)利不清晰。而《方案》明確提出“落實(shí)東部發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市、特大城市的主體責(zé)任”“依靠自有財(cái)力為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)”，這都將極大提高城市政府改革的主動(dòng)性。
此外，葉裕民坦言，當(dāng)前我國幾乎所有城市戶籍制度改革政策都具有要“人才”不要“人”的特征和政策傾向，缺乏基本的公正公平，如果新一輪戶籍制度改革仍然排斥平民階層，國家的現(xiàn)代化將要為此付出代價(jià)。同時(shí)相關(guān)部門要防止將戶籍制度改革作為政績工程，不能一蹴而就。
六大措施促城市社會(huì)管理系統(tǒng)性創(chuàng)新和進(jìn)步
葉裕民指出，非戶籍人口落戶城市的改革，本質(zhì)上是城市的治理理念由排斥性治理到包容性治理、由增長性治理到人本治理的根本轉(zhuǎn)型，理念轉(zhuǎn)型將要求城市社會(huì)管理的系統(tǒng)性創(chuàng)新和進(jìn)步。在具體推動(dòng)上，葉裕民提出以下六大措施。
第一，建議建立全國人口管理信息網(wǎng)絡(luò)，為全國聯(lián)動(dòng)的戶籍制度改革提供精細(xì)化數(shù)據(jù)支撐。應(yīng)以身份證號(hào)碼為唯一識(shí)別號(hào)碼，建立全國性個(gè)人檔案。對此，她建議全國人民代表大會(huì)以戶籍制度改革為契機(jī)，研究頒布人口管理信息網(wǎng)絡(luò)管理相關(guān)法律，建構(gòu)人口發(fā)展和管理新秩序，依法治理新時(shí)期全國人口遷移和發(fā)展。
第二，將基本公共服務(wù)納入考核指標(biāo)，明確城市政府的主體責(zé)任?！皩τ谥袊蟛糠职l(fā)達(dá)地區(qū)城市而言，市民化不是能力問題，而是認(rèn)識(shí)問題?！比~裕民說，需要明確界定為納稅人提供基本服務(wù)是城市政府的基本職責(zé)，流動(dòng)人口是重要的納稅人，有權(quán)利享受地方提供的基本服務(wù)。另外，根據(jù)我國自上而下的行政管理制度，為了切實(shí)落實(shí)類似主體責(zé)任，防止戶籍制度改革與公共服務(wù)脫鉤，還需要將基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、公共住房等最重要的基本公共服務(wù)分別納入地方政府績效考核。
第三，各城市需要面向廣大居住證持有者編制戶籍制度改革和市民化規(guī)劃。葉裕民建議，要充分發(fā)揮規(guī)劃在戶籍制度改革中的龍頭作用，以城市非戶籍人口為基礎(chǔ)編制基本服務(wù)空間規(guī)劃，內(nèi)容是補(bǔ)短板，特別是基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、文化衛(wèi)生、可支付健康住房的系統(tǒng)性規(guī)劃，根據(jù)不同城市非戶籍人口的規(guī)模、年齡結(jié)構(gòu)和空間分布特征規(guī)劃基本公共服務(wù)供給的時(shí)空秩序，首先需要在2020年之前確保所有非戶籍人口子女就學(xué)的空間需求，用5－10年時(shí)間全面實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的空間資源配置，全面提升非戶籍人口對戶籍制度改革的良好預(yù)期，為戶籍制度改革和市民化進(jìn)程、建構(gòu)城市社會(huì)新秩序提供規(guī)劃保障。
第四，統(tǒng)一核算方法，客觀判斷各城市戶籍制度改革的財(cái)政能力，差異化落實(shí)好雙掛鉤政策。葉裕民說，大部分發(fā)達(dá)地區(qū)城市完全可以承擔(dān)本地戶籍制度改革的成本，并且收益大于支出。盡管如此，各地差異仍然很大，建議差異化落實(shí)雙掛鉤政策。一是對人均財(cái)政支出大于全國平均水平的城市，戶籍制度改革的財(cái)政責(zé)任以地方為主；反之中央財(cái)政對各城市不足部分給予補(bǔ)助。二是戶籍制度改革成本可以分為一次性投入成本（比如建設(shè)學(xué)校和醫(yī)院等）和經(jīng)常性維護(hù)運(yùn)營成本。中央財(cái)政主要支持一次性基礎(chǔ)設(shè)施（學(xué)校、醫(yī)院等）建設(shè)成本，地方政府則承擔(dān)日常維護(hù)運(yùn)營的財(cái)政責(zé)任。三是我國土地要素配置長期非市場化，導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)用地缺乏，在雙掛鉤中，土地掛鉤比財(cái)政支出補(bǔ)貼掛鉤更加重要。
第五，大幅度增加專業(yè)技術(shù)公共服務(wù)人員培養(yǎng)和供給，為戶籍制度改革提供行政人力資源保障。葉裕民提醒，新型城鎮(zhèn)化時(shí)期，我國的政府機(jī)構(gòu)改革不能“一刀切”，在市場化改革的過程中，傳統(tǒng)體制下政府缺位的公共服務(wù)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)應(yīng)該擴(kuò)編，特別是非戶籍人口大量持續(xù)流入的城市和區(qū)域，需要根據(jù)國家公共服務(wù)的人員配置標(biāo)準(zhǔn)，按照常住人口重新核算和調(diào)整編制，按照需要及時(shí)增加教師、醫(yī)生、警察、社區(qū)服務(wù)等人員的配給。
第六，充分利用市場力量增加可支付健康住房供給。葉裕民說，目前，我國政府低估了市場在提供可支付健康住房方面的能力，試圖主要通過公共住房解決戶籍制度改革對健康住房的需要。大量的非戶籍人口使得地方政府望而卻步，反而制定很高的公共住房準(zhǔn)入門檻，加上已有公共住房的區(qū)位、面積和價(jià)格普遍不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口階層的特殊需要，導(dǎo)致全國性公租房政策效應(yīng)低。
“根據(jù)我們的研究，地方政府充分運(yùn)用市場規(guī)律，以及地方棚戶區(qū)改造、城中村改造、二手房資源等，建立透明的中小戶型可支付健康住房租賃市場，從特大城市到中小城市均可以建立 ‘二二四二’（中小城市約為‘三一五一’）的可支付健康住房供給結(jié)構(gòu)。”葉裕民具體解釋，該結(jié)構(gòu)即，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中20％高收入在市場上租購房屋；20％中低收入單身租住企業(yè)或者開發(fā)區(qū)的職工宿舍；40％中低收入舉家遷移人口可以通過新時(shí)期培育的特殊市場滿足需求；最后20％最低收入人群需要通過政府保障性住房解決住房問題。
除此之外，在新時(shí)期需要激勵(lì)培育特殊住房市場方面，葉裕民也給出具體建議：一是在棚戶區(qū)改造和城中村改造中，采取激勵(lì)措施，鼓勵(lì)業(yè)主選擇一定比例的小戶型安置房作為補(bǔ)償并面對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口出租。二是鼓勵(lì)現(xiàn)有空余小戶型住房出租。三是利用市場力量改造傳統(tǒng)社區(qū)舊有小戶型住房并出租。四是鼓勵(lì)房地產(chǎn)商開發(fā)小戶型住宅樓。“只有以可支付健康住房為基礎(chǔ)，才有可能真正實(shí)現(xiàn)非戶籍人口舉家遷移?！比~裕民說。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
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