原題：推動城鄉協調發展新形勢下 減輕村級組織負擔的實踐與思考
貫徹落實中央關于全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅戰的重大戰略部署，重點在農村、難點在農村。村級組織在農村發展中發揮著基礎性作用，是聯結政府和農民的重要紐帶，是帶領農民脫貧致富的重要力量。當前，很多地區存在村級組織負擔偏重的問題，影響了基層干部的積極性，制約了農業農村經濟發展，迫切需要減輕村級組織負擔，進一步激發農村發展活力。
一、村級組織負擔的成因與現狀
我國大部分農村地區“黨政經”三合一，因此將村級黨組織、村委會和村集體經濟組織承擔的負擔統稱為村級組織負擔。村級組織負擔主要體現在農村公益事業建設、農村社會事務管理和不合理收費攤派三個方面。
(一)統籌城鄉的公共資源配置機制尚未形成，村級組織公益事業建設投入壓力大
農村稅費改革前，農村基礎設施建設維護和公共服務基本上是“農民的事農民辦”，主要由“三提五統”和“兩工”投入。農村稅費改革后，農村基礎設施和公共服務開始向農村延伸，各級財政向農村的投入逐年加大，但是目前總體上仍處于公共財政覆蓋面小、保障水平低的階段。全國人大代表、湖南省慈利縣零溪鎮象鼻嘴村向華平同志反映，“一大部分村莊的村集體可支配收入主要來源是財政支付，這部分資金僅僅能勉強維持村級基本運轉，村級基礎設施建設面臨資金枯竭、舉步維艱的局面”。
一是農村基礎設施建設財政投入多數只延伸到行政村。農村稅費改革后，行政村外的農村基礎設施建設項目由政府投資，目前農村道路一般到村部，農田水利到斗渠。行政村內道路、水利、植樹造林等集體公益事業實行一事一議向農民籌資籌勞，2008年開始實施一事一議財政獎補試點。據農業部統計，2015年全國村內公益性基礎設施建設財政投入652億元，僅占全國“三農”投入的3.8%。
二是部分農村公益事業項目投入方式導致村級組織“被迫”自愿投資。很多地方在村委會辦公場所、文體廣場、衛生室、圖書室等農村公益事業項目建設中，主管部門以補助、獎勵等方式投入部分資金，剩余資金由村級組織自籌，有的村集體沒有收入，為了獲得財政投入只有舉債配套。中西部地區有的農村中小學財政投入保障低，村級組織需要協助維修教室、操場，支付代課老師工資;有的地方在修建通村公路中，財政只投入路面建設資金，路基建設要村級組織負責。
三是農村公益事業設施維護費用沒有著落。農村公益事業設施建設投入往往沒有配套的維護資金，“有錢建、沒錢管”的情況普遍存在，如果村集體經濟沒有收入，只有舉債對各類設施進行維護，或者任由各類設施自然破敗。
(二)政府治理與群眾自治職責邊界模糊，村級組織行政事務性負擔繁重
村級組織不僅承擔著農村集體經濟組織事務和村民自治管理事務，還承擔村委會依法履行的行政性職責和有關部門委托的工作事項，以及村黨組織的黨務工作。隨著社會管理職能加強，提供公共服務范圍擴大，村級組織經費少、事務多的矛盾更加突出。
一是維持村級基本運轉經費少。農村稅費改革后，村級組織運轉經費由向農民收費改為由公共財政給予必要補助。2009年中辦、國辦印發《關于完善村級組織運轉經費保障機制促進村級組織建設的意見》(中辦發〔2009〕21號)，要求逐步建立資金穩定、管理規范、保障有力的村級組織運轉經費保障機制，村級組織運轉經費的保障范圍為村“兩委”班子主要成員的固定補貼，必要的辦公用品費、水電費、報刊征訂費等村辦公經費，以及村內治安、衛生防疫、垃圾收集等社區管理和服務支出。目前財政撥付的村級組織運轉經費一般為每村每年5萬-10萬元，勉強維持村干部低水平的補貼和必要的辦公經費，社區管理和服務支出缺乏資金。
二是村級組織承擔任務重。《村民委員會組織法》規定：村民委員會協助鄉鎮人民政府開展工作，人民政府對村民委員會協助開展工作應當提供必要的條件;人民政府有關部門委托村民委員會開展工作需要經費的，由委托部門承擔。在實踐中這些工作事項難以區分，基層政府和部門安排工作隨意性較強，經費保障不足。村級組織承擔政府和有關部門安排的工作涉及方方面面，湖北省秭歸縣村級組織機構掛牌多的達22個，工作臺賬16本，其中涉及的具體工作更是難以統計。郭家壩鎮陳家壩村書記傅先新反映，“2009年換屆以前村委會只有3個人，那時候不僅能輕松完成工作任務，還能種好自家責任田，現在6個人全員脫產還應付不過來”。在實施的合作醫療、養老保險、危房改造、農業保險等各種強農惠農富農政策中，也會帶來村級組織支出負擔重的問題。湖南省常德市鼎城區許家橋鄉中堰村干部反映，現在農村公益性事務越來越多，但在實施過程中資料準備、驗收接待、務工補貼等費用沒有著落，從項目資金中解決就會“越紅線、踩地雷”，出現項目爭取越多、村級組織負擔越重的現象。
(三)在社會管理和經濟活動中處于弱勢地位，村級組織承擔各種收費攤派項目多
村級組織是農村社會管理的神經末梢，對上級政府和部門、壟斷行業的亂收費亂攤派難以抵制，以前村級組織往往將亂收費亂攤派轉嫁給農民，現在減輕農民負擔深入人心，村級組織只有自行承擔。同時，由于很多村級組織的主要可支配收入是財政轉移支付，而且村級財務由鄉鎮代管，為各種收費攤派直接從轉移支付中抵扣提供了便利。
一是部門和社會組織亂攤派問題。村級組織面對的各種攤派項目非常多，一個村每年承擔各種攤派往往達到幾十項。有的項目在各地普遍存在，如村級組織公費訂閱報刊，各省限額一般在500-1000元，很多地區實際在2000元以上，有的甚至超過1萬元;村級組織招待縣鄉工作人員，有的村一年9次招待縣鄉計生人員用餐費達18800元。有的項目在各地形式五花八門，如有的地方綜治部門要求村安裝監控設備，一般花費幾千上萬元;有的地方從村級轉移中抵扣2000元購買花種，有的要求統一發放鼠藥每村支付400元;有的向村級組織頒發“科普先進村”獎牌，開展“平安家庭”評比，由村級組織支付獎牌費數百元;有的還要求村級組織繳納工會會費、慈善“一日捐”等。
二是各種不合理收取稅費問題。在社會管理和經濟活動中，經常會出現一些亂收費問題。如有的地方民政部門按照每人0.6元向各村收取選舉經費;很多地方村委會用電執行每度0.8元左右的一般工商業用電價格;有的地方用水協會收取水費不合理加價。特別是在農村集體產權制度改革中，也出現一些新的稅費負擔。如陜西省高陵區楊官寨村黨支部書記反映，2015年啟動改革以來，這個村當年收益了2300萬元，需要繳納17%的增值稅391萬元，完成分紅按規定還要繳納近30%的稅690萬元，改革后物業資產需要登記一次性繳納1100萬的稅費，以上共計2181萬元。
1996年6月，江澤民同志指出，減輕還是加重農民負擔，絕不是少拿多拿幾個錢的問題，而是保護還是挫傷農民積極性的問題，是促進還是阻礙農村生產力的問題，是增強還是喪失農民群眾信任和擁護的問題，必須把減輕農民負擔工作提到這樣的政治高度來認識。2016年4月，習近平總書記在小崗村農村改革座談會上強調，要把農村基層黨組織建設成為落實黨的政策、帶領農民致富、密切聯系群眾、維護農村穩定的堅強領導核心。當前村級組織負擔過重，導致很多地方村干部報酬太低，對能人沒有吸引力，村級組織資金少、事務多，服務群眾有心無力，農村基礎設施建設和公共服務發展乏力，影響和制約了農業農村發展。因此，村級組織負擔問題絕不是少拿多拿幾個錢、少給多給幾個錢的問題，而是關系到推進廣大農村地區依法行政、建立新型農村治理機制的問題;關系到發展建設近60萬村級組織，建設美麗鄉村、推進統籌城鄉協調發展的問題;關系到調動300萬村干部積極性，帶領廣大農民群眾打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的問題。
二、減輕村級組織負擔的實踐與探索
近年來，村級組織負擔問題引起了各級黨委政府的重視，國家和地方采取了很多政策措施，有的直接著眼于減輕村級組織負擔，有的著眼于建設社會主義新農村，也有的著眼于加強農村社會管理，從不同層面減輕了村級組織負擔，有很多實踐經驗值得總結推廣。
(一)加大對村級組織的財政投入。按照中央建設社會主義新農村，公共財政向農村延伸的要求，各級加大了對村內建設和管理的財政投入，減輕了村級組織自籌資金的壓力。一是完善村級公益事業建設投入機制。2011年一事一議財政獎補政策在全國推開后，財政投入與農民投入相結合的村級公益事業投入新機制初步建立。據財政部統計，2011年至2015年，全國各級累計投入一事一議財政獎補資金3160億元，其中中央財政投入1029億元，建成各類農村公益設施100多萬個。二是探索建立村級公益事業管護機制。江蘇省2013年開展農村公共服務運行維護機制建設示范試點，財政撥付每村不少于8萬元的運行維護資金，主要用于村內道路、田間小型水利設施、垃圾收集、農民生活娛樂活動場所等維護管理。徐州市豐縣3年來共投入運行維護資金6336萬元，基本保證了村級公益事業的日常維護所需。三是加大村級運轉經費保障力度。中辦發〔2009〕21號文件印發后，各地都建立了村級組織運轉經費保障機制，并逐步加大保障力度，經濟條件較好的地區自主提高了保障水平。如湖南省2009年確定村均運轉經費4萬元，2015年提高至村均7萬元。安徽省2016年按照小中大村5萬、7萬、9萬作為最低保障標準;肥西縣2015年將村級運轉經費調整為每村25萬元，村干部報酬提高到每月近2000元。
(二)完善基層社會治理機制。東部發達地區的省份，從規范基層政府和村級組織關系、加強村級組織內部管理等方面，探索出一些減輕村級組織負擔的好做法。一是規范村級組織承擔的工作事項。江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳下發了《關于減輕城鄉社區負擔提升為民服務效能的意見》，全面清理城鄉社區承擔的不合理負擔，進一步明確社區居(村)委會權責范圍，提高了社區工作規范化和社區治理科學化水平。江蘇省遂寧縣2014年按照省委省政府的部署，在村級建立組織機構并掛牌的由70項清理為21項，創建評比考核由49項清理為17項，工作臺賬由87項清理為17項，有效推進了村級組織的“減負增效”。二是建立工作準入制度。2013年，福建省委辦公廳、省政府辦公廳下發了《關于減輕基層組織負擔的十條規定》，要求清理工作職責、精簡臺賬檔案、控制評比檢查，進一步規范了社區、村工作職責。2014年，福建省委農辦、省社區辦聯合出臺了《福建省村、社區工作準入制度(試行)》，建立了工作進村、社區的準入目錄，對準入的事項按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，嚴格核定工作期限和經費標準。三是健全村級財務管理制度。2014年，浙江省委組織部和省農業廳、財政廳、民政廳聯合下發《關于加強村級非生產性開支監督管理的意見》，進一步規范村干部報酬補貼、辦公會務費、交通差旅費、招待費、學習考察、公費報刊訂閱、捐助贊助等事項，減輕了村級組織負擔，加強了村級集體資產管理。在各地探索實踐的基礎上，2015年民政部、中組部聯合下發了《關于進一步開展社區減負工作的通知》，從全國層面進一步推動了基層社會治理創新，減輕了基層負擔。
(三)加強村級組織負擔監督管理。農村稅費改革后，減輕農民負擔工作就將村級組織負擔納入監管范圍。2006年國辦發48號文件提出嚴格規范向村級組織收費，加強對村級組織財政性補助資金的監管;2012年國辦發22號文件提出深入治理加重村級組織負擔問題。一是全面組織開展專項治理。2011年，農業部、國務院糾風辦在全國組織開展了向村級組織收費專項清理整頓活動，共有43萬個村開展了專項治理，清理面達75.93%，涉及金額1.77億元，清退金額1.06億元。2015年，全國共清理地方政府及有關部門以公益事業、義務教育、達標升級、報刊訂閱、要求贊助、提供服務等名義向村級組織攤派費用3.37億元，查處攤派問題案件1884件，處理相關責任人220人。二是重點推動解決典型問題。2015年，北京市農經辦在全市13個涉農區縣開展了村級公益設施電價負擔專項調查，全市農村社區公益設施平均電價為0.91元/千瓦時，明顯高于城鎮社區公益設施電價0.51元/千瓦時，據估算，從2012年7月1日到2014年底全市村級公益性服務設施用電多支付電費約6億元。針對所發現的問題，由北京市發改委牽頭，市農委、市民政局、市農經辦和市電力公司聯合召開兩次專題督辦協商會，明確自2015年1月1日起，將單獨計量的村委會辦公用電電價調整為0.51元/千瓦時;2015年4月底前，對村委會辦公用電外的其他公益設施完成甄別與電價調整，自2015年5月1日起執行0.51元/千瓦時電價。
三、減輕村級組織負擔的思考與建議
調整國家、集體和農民三者的利益關系，一直是農村改革發展的重要命題。改革開放以來，農民負擔過重是三者關系的主要矛盾，以減輕農民負擔為重點調整三者利益關系，不但調動了農民生產積極性，改善了農村干群關系，進一步解放了農村生產力;而且推動了農村稅費改革、實施強農惠農富農政策，最終形成了統籌城鄉發展的理論體系和制度框架。在新的歷史時期，農民負擔問題形勢平穩，集體負擔問題相對突出，以減輕村級組織負擔為重點構建更加公平合理的國家、集體和農民的利益關系，不但能進一步發揮村級組織的主動性和積極性，使其在帶領廣大群眾脫貧致富、全面建成小康社會中發揮更大的作用;而且能推動城鄉協調發展、農村基層社會治理、農村集體產權制度等一系列重大改革，具有重要的現實和歷史意義。
(一)加大農村公益事業投入，建立城鄉公共資源均衡配置的投入機制。在農村公益事業投入方面，有觀點認為按照城鄉協調發展的要求，農村公益事業應該全部由財政投資，讓村級組織投資、農民籌資籌勞是不合理負擔;也有觀點認為農村公益事業建設資金需求量巨大，各級政府由于財力所限難以大包大攬，而且農民是受益主體，也應該承擔相應的義務，不能只是“等靠要”。基于我國國情，農村公益事業投入宜發揮多方面積極性，不斷擴大財政投入覆蓋面和保障標準，逐步減輕村級組織和農民承擔的負擔，最終形成城鄉公共資源均衡配置的投入機制。一是加大對農村基礎設施建設和公共服務的投入。主要是加大一事一議財政獎補的力度，擴大財政獎補的資金規模和覆蓋面;加大農村道路、水利等基礎設施建設項目投入，進一步向村內延伸;加大農村教育、衛生、養老保險等社會事業的投入，提高保障水平。二是健全農村公益事業投入機制。進一步明確農村公益事業中政府的投入責任，防止要求村級組織配套的“釣魚工程”，同時建立村級公益事業維護投入保障機制。三是完善村民一事一議籌資籌勞制度。適應農民改善生產生活條件的訴求，在堅持村民民主議事程序、確保農民自愿籌資籌勞的基礎上，可以擴大籌資籌勞的適用范圍，適當調整籌資限額標準，規范農民籌資籌勞、村集體投入和社會捐贈等多種投入方式。
(二)明確村級各類組織職能定位，完善農村基層社會治理機制。在農村基層社會治理機制方面，有的觀點認為按照現代社會治理模式，村黨組織、村民自治組織(村委會)和村集體經濟組織應該職能分離、機構分設，明確集體經濟組織身份地位尤為重要。也有的觀點認為，在村委會之外另行設立一個集體經濟組織會增加管理成本，特別是在不發達地區沒有這個必要，全面建立集體經濟組織條件尚不成熟。由于各地經濟發展水平差異很大，對村級各類組織是否分離的客觀需求也不相同，目前階段明確和規范村黨組織、村民自治組織和村集體經濟組織職責是必要的，機構是否單獨設置可以由各地根據實際情況自主決定。一是因地制宜推進各類組織分離。明確村級各類組織職能定位，村黨組織負責農村黨務工作;村民委員會承擔社區自治、公益事業、文教衛生等職責;村集體經濟組織承擔集體資產管理，為農民經濟活動提供服務等。目前不同組織可以代行職責，管理人員可以兼任，同時可以按照職責分離、財務分離和機構分離的順序，因地制宜逐步推進。二是規范村委會承擔的職責。按照法律法規明確村委會職責目錄，村委會依法履行的職責，財政要給予經費保障;村委會協助政府和部門的工作，采取政府購買服務的方式，提供工作經費。三是增強村級組織自我保障能力。積極扶持村集體經濟發展，鼓勵村集體利用自身優勢壯大經濟實力，穩步推進農村集體產權制度改革，制定促進農村集體產權制度改革的稅收優惠政策，探索村級集體經濟有效實現形式。
(三)強化村級組織負擔監管，健全監督管理機制。村級組織負擔涉及部門多，需要建立健全部門分工協作、齊抓共管的監管機制，明確監管的牽頭部門，落實行業主管部門的監管責任。基本思路是堅持治理各種違規收費攤派問題，遏制村級組織負擔加重的勢頭，并探索建立事前防范的監管制度。一方面加強突出問題的治理。重點治理將應由財政承擔的公益事業建設項目要求村級組織配套、向村級組織攤派工作任務不提供經費、村級組織公費訂閱報刊超限額、違規向村級組織多收亂收費用等問題。另一方面完善政府監管與民主監督相結合的監管制度。探索建立向村級組織收費攤派審核制度，清理各種收費攤派文件;完善并落實好村級民主理財、村務公開等制度，發揮好農民的民主監督權利。
作者單位：農業部經管總站、農業部經管司
中國鄉村發現網轉自:中國農村網
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