【實現(xiàn)價補(bǔ)分離，把過去隱含在價格中保收入的功能分離出來，由補(bǔ)貼制度去分擔(dān)，是農(nóng)產(chǎn)品價格改革的基本思路】
從2014年開始連續(xù)三年的中央一號文件都特別強(qiáng)調(diào)要完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的價格形成機(jī)制，逐步建立目標(biāo)價格制度，并同步改革收購體系。進(jìn)一步完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，既是當(dāng)前深化農(nóng)村改革的重頭戲，也是當(dāng)務(wù)之急。如果重要農(nóng)產(chǎn)品價格的形成機(jī)制理不順，市場機(jī)制的作用就無從談起，農(nóng)民增收也就沒有牢固基礎(chǔ)，國家糧食安全就喪失了根基。
為什么要改革和完善重要農(nóng)產(chǎn)品的價格形成體制
2004年國務(wù)院頒發(fā)17號文，即關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的指導(dǎo)意見，標(biāo)志著中國農(nóng)產(chǎn)品價格購銷兩頭全面放開，同時形成了一套新的農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控體系。新的農(nóng)產(chǎn)品收購市場調(diào)控體制有三個支柱：第一個支柱是取消了此前的保護(hù)價收購，放開市場，必要的時候國家實行最低收購價和臨時收儲政策；第二個支柱是繼取消農(nóng)業(yè)稅以后對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者實行四補(bǔ)貼，截至2015年四補(bǔ)貼的總量已經(jīng)達(dá)到1600多億元；第三個支柱是在加入WTO背景下，建立了以關(guān)稅配額為主的進(jìn)出口調(diào)控機(jī)制。這三個支柱形成了新時期農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控的基本框架。
總的來看，這十多年來，這個框架體系的運(yùn)行總體上還是有效的，促進(jìn)了中國糧食連續(xù)12年增收增產(chǎn)，也帶來了農(nóng)民12年收入快速增長，同時為這個時期的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了堅實基礎(chǔ)。
但是，另一方面也是我們特別需要注意的，就是由于操作上的問題或者由于經(jīng)驗不足的問題，這個調(diào)控體系在實際操作過程中出現(xiàn)了一些偏差，使得一些矛盾開始逐步積累，因此現(xiàn)在我們必須進(jìn)行改革。
現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品收購市場調(diào)控體制存在的問題主要是四個。
第一個問題，政策性收儲價格剛性上升，即只上不下，導(dǎo)致國內(nèi)外差價擴(kuò)大和進(jìn)口壓力增加。我們把最低保護(hù)價收購和臨時收儲兩者統(tǒng)稱為政策性收儲。中國從2004年開始對稻谷和小麥實行最低收購價政策，從2007年開始對玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽實行臨時收儲政策，這兩個政策沒有太大差別，只是最低收購價在播種前要公布，臨時收儲是到作物上市收購的時候再公布。這兩個政策的施行，開始幾年比較平穩(wěn)，最低收購價和臨儲價格基本上每年沒有太大變化。但是從2008年開始，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速上升（平均每年上漲8％-10％），其中最主要是土地成本和勞動力價格上揚(yáng)太快。為了彌補(bǔ)農(nóng)民種糧的生產(chǎn)成本快速上升，從2009年開始，國家連續(xù)四年較大幅度提高了最低收購價和臨儲價格。稻谷、小麥和大豆這三種糧食國內(nèi)平均價格在2010年開始超過了國際市場的離岸價格，到2013年已經(jīng)全面超過了配額內(nèi)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的完稅價格。目前小麥、大米和玉米的國內(nèi)價格比完稅價格分別高34.2％、39％和43.8％。另外配額外還要征收65％的關(guān)稅，也就是說現(xiàn)在國內(nèi)三種糧食的價格，距離配額外的高關(guān)稅價格，大概還有20％-30％的防火墻。如果國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格繼續(xù)上漲，一旦超過了配額外進(jìn)口的關(guān)稅價格，就把這道屏障打破了。
現(xiàn)在我們碰到了一個兩難問題，在原來的調(diào)控體系下，為了應(yīng)對農(nóng)民生產(chǎn)成本上升，不得不提高收購價格，否則農(nóng)民種糧沒有收益，就沒有種糧的積極性。但是國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格一旦超過了進(jìn)口的成本價，即天花板價格（我們把配額內(nèi)完稅價格和配額外關(guān)稅價格稱之為天花板價格），大量國外農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口就不可避免。
原來調(diào)控體系有效運(yùn)作的空間就是在農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本（即地板價格）和進(jìn)口成本（即天花板價格）這兩個價格之間，但是隨著地板價不斷上漲，而天花板價格不斷下壓，逐漸擠壓了調(diào)控空間，這就是農(nóng)產(chǎn)品價格體系現(xiàn)在面臨的最突出的一個問題。
第二個問題，政策性收儲價格居于支配地位，影響了市場機(jī)制發(fā)揮作用。政策性收儲價格實際上高于市場價格，這樣就導(dǎo)致只有中儲糧、中儲棉按照國家的要求去收，并且是不得不去收，而其他市場主體沒有入市積極性，這就形成了所謂的政策市，完全屏蔽了市場機(jī)制的作用，而整個流通環(huán)節(jié)只有一個主體。
第三個問題，大量庫存積壓。因為收儲價格高于市場價格，按照國家要求，整個收購、儲存、出庫都是有財政補(bǔ)貼的，因此必須順價銷售，而由于順價銷售價格高于市場價，所以根本出不了貨。這樣就導(dǎo)致每一次提價之后糧食大增產(chǎn)，大增產(chǎn)以后糧食就進(jìn)入國家糧庫，進(jìn)去了出不來，堆在庫里導(dǎo)致積壓。
第四個問題，補(bǔ)貼的壓力越來越大。隨著收購量的增加，加上進(jìn)入糧庫以后又出不去，補(bǔ)貼量也隨之增加。入庫以后產(chǎn)生的保管費(fèi)用、儲存費(fèi)用，再加上收購費(fèi)用的財政補(bǔ)貼，同時如果是高價收購又低價出庫產(chǎn)生虧損，這樣就給財政造成了巨大壓力。在財政進(jìn)入低速增長期的背景下，不得不對過去這套農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控體系進(jìn)行改革。
改革和完善重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制的基本思路
從2013年開始，國務(wù)院責(zé)成國家發(fā)改委牽頭，研究農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制改革。我們的研究顯示，之所以現(xiàn)在的價格形成機(jī)制和收儲制度出現(xiàn)以上問題，根本原因就是在實際操作中賦予了最低收購價和臨時收儲制度過多“保收入”的政策功能。這些年的政策實踐已經(jīng)證明政策性收儲確實不應(yīng)該承擔(dān)過多的保收入功能，而應(yīng)該主要是平抑市場價格波動和保農(nóng)民種糧的基本收益。保農(nóng)民的收入不應(yīng)該由糧食收儲價格來承擔(dān)，而應(yīng)該由補(bǔ)貼制度完成。價格應(yīng)該反映供求關(guān)系，而不應(yīng)該調(diào)節(jié)收入，也不應(yīng)該參與分配。事實已經(jīng)證明，以價格保收入是保不住的，還影響了市場價格機(jī)制作用的發(fā)揮。
解決這個問題的思路就是要實現(xiàn)價補(bǔ)分離——把過去隱含在價格中保收入的功能分離出來，由補(bǔ)貼制度去分擔(dān)，讓農(nóng)產(chǎn)品價格由供求來決定并發(fā)揮對供求的調(diào)節(jié)作用——這就是農(nóng)產(chǎn)品價格改革的基本思路。
這里還有幾點(diǎn)需要特別說明。首先，對農(nóng)產(chǎn)品價格市場形成機(jī)制進(jìn)行調(diào)控最終是為了確保國家糧食安全，所以在改革農(nóng)產(chǎn)品價格體系時，要特別注意不要忘記調(diào)控目標(biāo)。糧食安全包括三個方面：第一，糧食安全的根基應(yīng)該是生產(chǎn)能力安全，而不一定是產(chǎn)量的安全；第二，對國際資源的掌控能力；第三，必要的儲備、調(diào)節(jié)能力。其次，要明確市場調(diào)控的目標(biāo)，即總量基本平衡、市場波動可控、保護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)市場發(fā)展。特別要強(qiáng)調(diào)的是市場波動可控，我們過去對市場波動過于敏感，現(xiàn)在看來，只要設(shè)定好一個區(qū)間，如果價格在這個區(qū)間正常波動就不要去干預(yù)，此外要有手段能夠調(diào)節(jié)價格，保證農(nóng)產(chǎn)品價格大體在合理區(qū)間內(nèi)波動。同時對不同的農(nóng)產(chǎn)品品種要進(jìn)行優(yōu)先排序，明確什么是中央政府調(diào)控、什么是中央政府可以不管直接放給市場，這樣可以使整個調(diào)控體系更加精確和穩(wěn)定。
那么怎樣推動價補(bǔ)分離呢？我們最初的設(shè)想是采取目標(biāo)價格，也就是國家設(shè)定一個目標(biāo)價格并監(jiān)測市場價格，當(dāng)市場價格和目標(biāo)價格之間出現(xiàn)差價時，就用財政補(bǔ)貼的辦法直接補(bǔ)給生產(chǎn)者或消費(fèi)者：當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價格過低時，國家補(bǔ)貼給農(nóng)民；當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價格過高時，國家補(bǔ)貼給城里的困難群體，以實現(xiàn)市場的平穩(wěn)過渡。
棉花目標(biāo)價格改革試點(diǎn)情況
現(xiàn)在實行政策性收儲的品種很多，因此必須因品種施策，采取漸進(jìn)過渡的辦法來推進(jìn)。我簡單介紹幾個重要品種近兩年的改革情況。2014年，國務(wù)院針對新疆棉花和東北大豆啟動了目標(biāo)價格改革試點(diǎn)，同時取消了臨儲政策，轉(zhuǎn)為企業(yè)收儲，財政對收儲企業(yè)給予一定量的補(bǔ)貼。2015年，國家取消油菜籽臨儲政策，同時啟動了玉米價格改革，同時現(xiàn)在正在研究進(jìn)行稻谷和小麥的最低收購價政策改革。
我們先談?wù)劽藁āＣ藁ㄔ谛陆哪繕?biāo)價格改革試點(diǎn)，到2016年已經(jīng)是第三年了，2017年就要結(jié)束。目前來看棉花的問題解決得不錯。2013年我們開始研究目標(biāo)價格的時候，當(dāng)時矛盾最突出的是棉花，國內(nèi)棉花的收儲價格比國外進(jìn)口棉花完稅后的成本每噸高出約5000元，于是國內(nèi)生產(chǎn)的棉花按收儲價格收上來堆在倉庫里，而紡織企業(yè)用的是進(jìn)口棉花。后來國家采取搭配的辦法，要求企業(yè)買一噸進(jìn)口棉花，就得搭配一噸中儲棉的棉花，結(jié)果紡織企業(yè)的成本上升，整個行業(yè)都虧損。選擇新疆做試點(diǎn)，是因為新疆的棉花產(chǎn)量占全國棉花的一半。2014-2016年，新疆取消了棉花臨儲價格，市場價格和目標(biāo)價格之間的差額大概為每噸六千元左右，由國家直接補(bǔ)貼給棉農(nóng)。怎么補(bǔ)貼呢？最開始是60％按照播種面積，40％是按照收購量；后來發(fā)現(xiàn)按播種面積補(bǔ)貼的辦法操作成本太高，核查起來也很困難，所以從2015年開始新疆棉花的補(bǔ)貼中90％都是按照銷售量進(jìn)行補(bǔ)貼。
總體來講，棉花的目標(biāo)價格改革是成功的，現(xiàn)在棉花已經(jīng)實現(xiàn)了市場定價，國內(nèi)外的每噸差價從以前的5000元下降到目前的450元，部分積壓狀況有所改善，棉紡企業(yè)用棉成本下降，棉農(nóng)收益基本穩(wěn)定，新疆棉花的質(zhì)量也有所提升。
下一步建議從2017年開始在新疆正式實行目標(biāo)價格，但這里還有兩個問題要解決：一是現(xiàn)在目標(biāo)價格是一年一定，建議改成三年一定；二是要完善補(bǔ)貼方式，現(xiàn)在的補(bǔ)貼方式仍屬于WTO“黃箱政策”，將來可以考慮補(bǔ)貼和一個固定的產(chǎn)量掛鉤，這樣就與當(dāng)年產(chǎn)量掛鉤的政策實現(xiàn)半脫鉤，大體上可以算做“藍(lán)箱政策”，可以規(guī)避WTO規(guī)定的8.5％的價格支持約束。
大豆目標(biāo)價格改革試點(diǎn)的經(jīng)驗和面臨的問題
大豆是2014年在東北實行目標(biāo)價格改革的品種，但效果不及棉花。與棉花目標(biāo)價格比臨儲價格低的情況相反，東北大豆實行目標(biāo)價格改革時，價格定的比臨儲價格高，目的是要穩(wěn)定東北大豆的面積和產(chǎn)量，但是實際的執(zhí)行情況并不理想。其根本原因有兩個：第一，東北地區(qū)不同作物的比價不合理，種大豆的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于種玉米和水稻，雖然實行了目標(biāo)價格，2015年大豆種植面積基本穩(wěn)定，但是產(chǎn)量仍然下降。第二，進(jìn)口沖擊。2015年中國進(jìn)口大豆是8100萬噸，2007年時進(jìn)口數(shù)量是3000萬噸，增加非常快，因為價格的原因。2015年國產(chǎn)大豆市場收購價下降了10％，而國際市場價格下降了20％-30％，也就是國際大豆仍然有價格優(yōu)勢，因此必然會大量進(jìn)口，但是進(jìn)口的大豆是轉(zhuǎn)基因大豆。我們通常認(rèn)為進(jìn)口大豆都是用來榨油的，其中一部分榨油進(jìn)入了市場，另外一部分豆粕進(jìn)入飼料市場。但實際上這兩年的情況已經(jīng)發(fā)生了變化，2015年8月我到東北調(diào)研，當(dāng)?shù)厝苏f，現(xiàn)在進(jìn)口大豆已經(jīng)有相當(dāng)部分轉(zhuǎn)做食品用途，用來做醬油和豆腐了。這對國內(nèi)天然大豆的沖擊更為直接，因為國內(nèi)不是轉(zhuǎn)基因大豆，天然大豆的蛋白質(zhì)含量高，而進(jìn)口大豆的含油量高，兩者是用途不同的大豆。
下一步完善大豆的目標(biāo)價格改革，首先要控制進(jìn)口大豆的用途，不允許進(jìn)口大豆轉(zhuǎn)做食品用途，這樣才能穩(wěn)住中國國產(chǎn)大豆的市場。在穩(wěn)住這個市場的同時，才能理順粳米、玉米的比價關(guān)系，東北大豆才有可能穩(wěn)定下來，進(jìn)一步發(fā)展。
玉米等品種目標(biāo)價格改革進(jìn)展及建議
玉米在2015年開始目標(biāo)價格改革，但現(xiàn)在價格矛盾最突出，積壓最嚴(yán)重，整個產(chǎn)業(yè)鏈壓力最大的品種就是玉米。2015年的改革是把先前的臨儲價格1.12元／斤直接調(diào)到1元／斤，而且沒有補(bǔ)貼，這已經(jīng)給東北農(nóng)民發(fā)出了改革的信號。下一步改革，可能會采取市場化收購加補(bǔ)貼的辦法，也就是說不走目標(biāo)價格改革的路子，而是直接市場化收購，也就是把臨儲政策取消。
我認(rèn)為這個路子大體可行，但其中有一些細(xì)節(jié)還值得推敲。一是市場定價以后玉米價格會回落多少。一個可以參考的基準(zhǔn)是現(xiàn)在東北玉米成本大概是1元／斤，還有一個參考——進(jìn)口玉米完稅后價格是0.75元／斤。因此，玉米價格可能會從1元／斤繼續(xù)回落至0.75元／斤，也有可能在這個區(qū)間上下波動。這就面臨一個對農(nóng)民補(bǔ)貼多少的問題，我們建議按照每斤兩毛到兩毛五補(bǔ)給農(nóng)民。特別要注意的是，東北的土地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展很快，大概30％的土地都實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營，存在租地和雇工的成本，如果價格降到0.75元／斤，又不給補(bǔ)貼，東北的合作社將面臨沖擊。
因此我們建議在東北將來要統(tǒng)籌考慮大豆和玉米，統(tǒng)一實行大豆和玉米在東北地區(qū)的補(bǔ)貼，可以叫旱地補(bǔ)貼，或者叫黑土地保護(hù)補(bǔ)貼，直接從“黃箱”變成“藍(lán)箱”，同時不和目標(biāo)價格掛鉤，這樣可能比過去的辦法要更好。
稻谷和小麥的問題比較特殊，和玉米的問題一樣，也是價格過高，倉儲過大，負(fù)擔(dān)很重。有人主張稻谷和小麥的最低收購價政策也可以參考臨儲政策，建議取消稻谷和小麥的最低收購價，放開給市場。但筆者認(rèn)為，考慮到稻谷和小麥?zhǔn)侵匾目诩Z品種，是農(nóng)民普遍種植的品種，同時中國農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模又很小，市場波動又比較大，如果單單采取補(bǔ)貼的辦法，不足以穩(wěn)定稻谷和小麥的生產(chǎn)。所以在稻谷和小麥的改革上，還是要堅持價格支持和補(bǔ)貼政策相結(jié)合的辦法。具體的操作也是要實行價補(bǔ)分離。
總之，中國農(nóng)業(yè)競爭力并不完全取決于價格改革，甚至在很大程度上不取決于價格改革。但是價格改革成功不成功，最終又要取決于農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品的競爭力，因此怎樣調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、怎樣發(fā)展新型農(nóng)業(yè)形態(tài)、怎樣提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率等，方方面面的任務(wù)和價格改革配合起來，才能最終解決中國農(nóng)業(yè)面臨的問題。
（作者為全國政協(xié)委員、民族和宗教委員會副主任、國家發(fā)改委原副主任）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟(jì)報告
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