農(nóng)業(yè)部部長韓長賦近日表示，根據(jù)中央經(jīng)濟工作會議精神，2017年將加快推進承包地確權(quán)登記頒證，再選擇北京等6個省份推進整省試點，并將試點省份擴大到28個，確保2018年底全國基本完成這項工作。2017年還將擴大農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點，爭取在集體經(jīng)濟組織成員身份確認等方面取得經(jīng)驗。
以筆者之見，農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，可以與農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員身份確認結(jié)合起來，以此推進農(nóng)村戶籍制度改革，促進農(nóng)村全面發(fā)展。
以確權(quán)穩(wěn)定承包關(guān)系
此次確權(quán)登記頒證，目的是進一步穩(wěn)定承包關(guān)系，通過確權(quán)登記頒證形成更加明確、法制化的土地財產(chǎn)關(guān)系，從而形成穩(wěn)定的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，形成農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的有利條件，進而促進土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，不斷提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，形成一支專業(yè)的職業(yè)農(nóng)民隊伍，以加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。
為此，2015年1月農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室、財政部、國土資源部、國務(wù)院法制辦公室、國家檔案局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》（以下簡稱“六部委意見”）也明確規(guī)定：“開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，是對現(xiàn)有土地承包關(guān)系的進一步完善，不是推倒重來、打亂重分，不能借機調(diào)整或收回農(nóng)戶承包地。要以現(xiàn)有承包臺賬、合同、證書為依據(jù)確認承包地歸屬。”
這次確權(quán)，確的是上世紀末二輪承包的權(quán)，穩(wěn)定的是那時形成的承包關(guān)系。農(nóng)業(yè)部韓長賦部長在一次會議上指出：此次確權(quán)登記頒證所要解決的問題“主要是二輪延包不完善、確權(quán)不到位”的問題。“二輪承包（或者延包）”的政策源頭是1993年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》，這一文件指出：“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變?！贝撕笕珖鞯剞r(nóng)村陸續(xù)開展了延長土地承包期的工作。由于多數(shù)地方是在1998年完成的，許多人稱之為“98年二輪承包”。
1993年的這一文件還規(guī)定了著名的“增人不增地、減人不減地”原則：“為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷被細分，提倡在承包期內(nèi)實行 增人不增地、減人不減地 的辦法。”這一辦法在2003年起實施的《農(nóng)村土地承包法》中也得到了體現(xiàn)。該法第二十七條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地?！比绻行略鋈丝?，除非如第二十八條所規(guī)定的那樣，否則不增地：“下列土地應(yīng)當用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口：（一）集體經(jīng)濟組織依法預(yù)留的機動地；（二）通過依法開墾等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。”同時第三十條規(guī)定，“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”，這是減人不減地。顯然，穩(wěn)定承包關(guān)系，應(yīng)當維護和堅持這個“增人不增地、減人不減地”的原則。
但畢竟已經(jīng)時隔將近二十年，農(nóng)村人口形勢已經(jīng)發(fā)生了相當大的變動。對此，六部委意見強調(diào)：“土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)，要堅持確權(quán)確地為主，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權(quán)確股不確地的范圍，堅持農(nóng)地農(nóng)用。對農(nóng)村土地已經(jīng)承包到戶的，都要確權(quán)到戶到地?！奔热皇谴_權(quán)到戶到地，人口增減是家庭內(nèi)部的事情，確權(quán)登記頒證基本上可以順利進行了。
確權(quán)是調(diào)整農(nóng)村土地財產(chǎn)關(guān)系的機遇
看上去農(nóng)村土地的承包主體就是家庭，確權(quán)到戶就是體現(xiàn)家庭承包的關(guān)系，但由于農(nóng)戶內(nèi)外部關(guān)系的變化，止于確權(quán)到戶可能帶來兩個方面的“侵權(quán)”。
一是家庭成員之間的“侵權(quán)”。六部委意見規(guī)定：這次土地確權(quán)不僅要確地到戶，而且“登記簿應(yīng)當記載發(fā)包方、承包方的姓名、地址，承包共有人”，“承包經(jīng)營權(quán)證書載明的戶主或共有人，要體現(xiàn)男女平等的原則，切實保護婦女土地承包權(quán)益”。
問題在于，親兄弟也要明算賬。比如有這樣一個家庭，1998年二輪承包時有兩個兒子，父母和兩個兒子四口人都承包了土地，但到了2015年確權(quán)時，兩個兒子都已經(jīng)結(jié)婚，大兒子媳婦生了一個孩子，但二兒子媳婦沒有孩子。本來是四人四份地，現(xiàn)在因為確權(quán)把新增人口作為共有人載明在證書上，表明家里的承包地每人都有一份，那么可能二兒子的媳婦要提出異議了：老大的孩子也拿了一份，而老二還沒有孩子，是不是得要求預(yù)留一份給老二的孩子？即使在農(nóng)地不值錢的時候，大家也會在意，要是在城近郊區(qū)土地被征用，分一份地就可能拿到幾十萬、上百萬元，矛盾就會激化。
二是對其他集體經(jīng)濟組織成員的“侵權(quán)”。在家庭外部，農(nóng)戶之間也會有矛盾問題，道理也是一樣的。土地管理法實施細則第二十六條規(guī)定，“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有”，“征收土地的安置補助費……由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用?！奔热皇羌w使用，那么張家增加了5口人，而李家不但沒有增加還減少了人口，一份地價值幾十萬、幾百萬元，張家多出那么多人來拿錢，豈不等于減少了李家的財產(chǎn)？
鑒于這樣的問題，確權(quán)登記頒證工作過程中可以做好這樣的幾件事：
第一，將二輪承包后的新增人口一律登記為非城非農(nóng)的“居民”。因為他們是二輪承包后出生的新增人口，他們無承包地權(quán)可確，就不再寫進確權(quán)后的家庭承包土地共有人名單中。這樣做，既肯定和維護了“增人不增地、減人不減地”原則，可以消除可能發(fā)生的侵權(quán)問題以及承包關(guān)系調(diào)整問題，也可順應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的需要，推進戶籍制度改革。而如果把他們列入家庭承包經(jīng)營權(quán)共有人，其實也就明確固定了他們的農(nóng)村戶籍和農(nóng)民身份，當他們進城務(wù)工想要落戶城市，或者考上大學后留在城市工作，按照有關(guān)政策，有關(guān)方面還要為本來不存在的土地權(quán)益需要付出一定代價。
第二，盡快修訂《農(nóng)村土地承包法》，解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題?，F(xiàn)行土地承包法沒有規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)是否可以繼承的問題。該法第三十一條規(guī)定：“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包?！边@兩個條款都不是對承包經(jīng)營權(quán)是否可以繼承的規(guī)定，而涉及中央相關(guān)文件所強調(diào)的農(nóng)村土地承包關(guān)系“長久不變”，尤其是，到2015年確權(quán)登記頒證時，許多二輪承包時承包了土地的老人已經(jīng)老去或者即將老去，他們應(yīng)該有法定的繼承人，來繼承他們的土地財產(chǎn)權(quán)利。此次確權(quán)登記頒證所頒之證書上的家庭承包土地的共有人，除了二輪承包時的承包人，還可以是某個承包人指定的繼承人，這個繼承人倒也可以是家庭中的年輕成員，哪怕他可能還是一個嬰兒。有學者建議實行“長子繼承制”，或許由當事人自主決定更好一些。無疑，這個繼承人在新頒發(fā)的證書上應(yīng)當是替代了被繼承的承包人。
第三，確認外嫁女的承包經(jīng)營權(quán)擁有者的身份和權(quán)利。1998年以前出生的女孩也都分得了承包地，長大后如果嫁到外地，丈夫家在另一個地方的農(nóng)村，那里的承包地已經(jīng)分配完畢，如果不能從父母兄弟家里分得她的一份土地收益，她的利益就受損了。因此，如果原籍村里按照法律規(guī)定沒有收回她的承包地，從理論上說，此次確權(quán)登記頒證應(yīng)當明確，應(yīng)當算是她的承包地流轉(zhuǎn)給了她的父母兄弟，她可以以承包經(jīng)營權(quán)擁有者的名義，向父母兄弟要求取得流轉(zhuǎn)土地的收益。
從改革的意義上看，借此機會推進農(nóng)村戶籍制度改革、明確二輪承包后新增人口的非城非農(nóng)“居民”身份，可以成為農(nóng)村改革的一個突破：不僅可以消除“農(nóng)民”身份的束縛、以利于他們自由選擇進城還是返鄉(xiāng)（二輪承包時未能承包土地的農(nóng)村青年大多數(shù)已經(jīng)進城務(wù)工），更可以借此機會，對農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員資格進行界定確認。
“農(nóng)民集體”應(yīng)當有多個
如果進行戶籍制度改革，確認二輪承包后新增人口的“居民”身份，是不是說他們不再是當?shù)亍稗r(nóng)民集體經(jīng)濟組織”成員了呢？當然不是。他們不是承包地集體所有者的成員，還可以是另一些“集體”的成員。
事實上，從“增人不增地、減人不減地”成為國家政策和法律起，農(nóng)村耕地的集體所有之“集體”成員資格也已經(jīng)確定，并且成員范圍已經(jīng)封閉、不再開放。某個人是某個行政村某個村民小組的居民，但他是二輪承包以后出生的，就不可能也不應(yīng)當成為這個村民小組的“農(nóng)村集體土地”所有者成員，即使他將來一生居住在這個村民小組里，在這里當農(nóng)民耕種土地，他也只能流轉(zhuǎn)他人土地耕種，可以擁有經(jīng)營權(quán)，而不再成為承包權(quán)的擁有者。
但是，一個人只要其父母戶籍和本人戶籍登記在這個行政村村民小組，他（她）就是這個行政村村民小組農(nóng)民集體的成員，沒有機會成為本村承包地集體所有者成員，但還可以是村其他集體經(jīng)濟組織的成員。比如說，在二輪發(fā)包、承包時，一些農(nóng)村地區(qū)有意識留下了一些耕地，作為村民委員會或村民小組直接控制的土地資源，或者有一些承包人退回并且未處理的耕地等，這些地方的村民委員會、村民小組把這些耕地發(fā)包給本村村民或者外來農(nóng)民，直接收取租金作為集體經(jīng)濟組織的收入。那么作為這個村民小組或行政村農(nóng)民集體成員，也是這些土地的集體所有者成員，有資格分得其中收益。也就是說，農(nóng)村耕地作為承包地的所有者集體有兩種，一是耕地承包者集體，二是村民共有耕地所有者集體，后者并沒有對二輪承包后新增人口封閉。
事實上，類似的情況還有許多。比如宅基地，也是村民集體共有的。沒有機會獲得承包地的人，也有權(quán)依法向村民委員會要求分得一塊宅基地，取得其使用權(quán)。而只要一個村民依據(jù)相關(guān)法律程序取得了宅基地，他就是村宅基地集體所有之“集體”的成員。通常和宅基地連在一起的自留地、自留山，是家庭成員共同擁有，但自留地也是農(nóng)民集體所有，所以取得了自留地的村民，也是自留地集體所有權(quán)人。
再比如村辦集體企業(yè)，它是利用集體的積累和收益投資的項目，那就應(yīng)該是所有村民都有份的。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當也包含由部分村民舉辦的經(jīng)濟體，比如農(nóng)民合作社，那只與參與人有關(guān)，與其他村民無關(guān)。而從市場經(jīng)濟發(fā)展的趨勢看，這樣的經(jīng)濟體在農(nóng)村經(jīng)濟中將會占據(jù)越來越重要的地位。
有的地方在分配集體經(jīng)濟收益時，仍然把外嫁女作為集體經(jīng)濟組織成員，給予各種形式的補償，這是有依據(jù)的。比如說，一個外嫁女出嫁時集體經(jīng)濟組織并沒有解除她與本集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，那么本集體經(jīng)濟組織創(chuàng)辦的企業(yè)取得了收益，她就有權(quán)要求取得她的財產(chǎn)權(quán)收益份額。外嫁女不僅可能原來是一個村土地集體所有者成員，可能還是村里其他集體經(jīng)濟組織成員。
行政村中最大的集體是全體村民，但這個集體并不是同“農(nóng)民集體經(jīng)濟組織”完全重合的，尤其不與村承包地所有者集體重合。全體村民是一個社會組織，它的機構(gòu)是村民大會，是村民自治組織，每個居住在這個村社區(qū)中的居民都有權(quán)參加村民自治，參與農(nóng)村社區(qū)公共生活，但不一定是村每一個“集體經(jīng)濟組織”的成員。一些地方有城市居民（包括一些城市退休官員、退休學者專家）定居在村里，雖然他既沒有承包地，也沒有宅基地（按照現(xiàn)行法律和政策他沒有資格申請分配宅基地，或者購買農(nóng)房或宅基地，但可以長期租住村民的房子），但作為村里的常住人口，他不僅應(yīng)當有權(quán)在村里依法從事各種生產(chǎn)經(jīng)營活動，也應(yīng)當有權(quán)參與村民自治。
有的村民離開了本村、進城落戶，按照戶籍制度改革的精神，他及其家庭成員會取得所在城市的居住證，從理論上說，他作為居住地常住人口，就應(yīng)該在那里取得社區(qū)公共生活的參與權(quán)，而不再參與家鄉(xiāng)的村民自治，雖然他可能還保留了村承包地所有者集體等等集體的成員資格，有權(quán)參加相關(guān)集體經(jīng)濟組織的活動。
在確權(quán)基礎(chǔ)上理順農(nóng)村居民法律關(guān)系
在確權(quán)基礎(chǔ)上推進戶籍制度改革，首先可以確認二輪承包后新增人口的居民身份，事實上，同時也可以將其他農(nóng)村居民重新登記為“居民”。因為確權(quán)登記頒證以后，承包了土地的農(nóng)村居民并不一定是“農(nóng)民”，他可以將土地流轉(zhuǎn)給“專業(yè)農(nóng)民”、“職業(yè)農(nóng)民”，自己進城務(wù)工，甚至進城落戶，也可以留在農(nóng)村，轉(zhuǎn)而從事非農(nóng)行業(yè)。農(nóng)村居民不一定是農(nóng)民，“農(nóng)民”可以不再是身份，而是職業(yè)。
與此同時，不同的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，可以形成各自的組織，如作為耕地承包者可以為了共同利益結(jié)成更緊密的關(guān)系，比如建立某些專業(yè)合作社；宅基地所有者集體可以經(jīng)常開會研究宅基地的問題，等等。各類利益群體各自依法組織起來，更好地維護和發(fā)展自己的合法權(quán)益，也將成為進一步落實和完善村民自治的有利條件。
由此，農(nóng)村社會也可以更加開放。就農(nóng)業(yè)發(fā)展而言，既然所有權(quán)已經(jīng)落實、承包權(quán)已經(jīng)穩(wěn)定，經(jīng)營權(quán)應(yīng)當可以向任何人開放，有志于參與農(nóng)村發(fā)展的人想要進入農(nóng)村應(yīng)當不再受到限制。當有意愿進入農(nóng)村的各方面人員都可以進入到農(nóng)村的各種“集體”中，農(nóng)村發(fā)展將注入新的動力和活力。
在此基礎(chǔ)上，立法機關(guān)應(yīng)盡快制定一部《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，對農(nóng)村各種集體經(jīng)濟組織及其成員的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、活動方式等等進行規(guī)范，從而推動農(nóng)村經(jīng)濟社會加快發(fā)展，保護和保障農(nóng)民利益，并推動農(nóng)村基層群眾自治制度、基層協(xié)商民主制度不斷發(fā)展完善。
（作者系法學博士、民革中央三農(nóng)委員會副主任）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃新聞網(wǎng)2016-12-22
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