異地搬遷這一模式要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的成效，不僅要維持移民的生存條件，還要改善社會(huì)服務(wù)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，使他們?nèi)谌氘?dāng)?shù)厣鐣?huì)，這需要各級(jí)政府具有高度的責(zé)任感和社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)。
異地搬遷在中國反貧困過程中發(fā)揮了重要作用。僅在“十二五”期間，在中央財(cái)政和地方財(cái)政支持下，就有1171萬人通過異地搬遷改善了生活條件。在“十三五”期間，計(jì)劃有近1000萬的農(nóng)村貧困人口通過異地搬遷實(shí)現(xiàn)脫貧。異地搬遷對(duì)于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)意義重大，充分體現(xiàn)了中國在反貧困中的制度優(yōu)勢(shì)。
異地搬遷是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要大量的資金投入，到“十三五”期間，每個(gè)遷移人口計(jì)劃投入6萬元以上，這需要政府具有廣泛動(dòng)員扶貧資源的能力；異地搬遷涉及遷出地和遷入地的統(tǒng)一行動(dòng)，特別是許多遷入地都是條件相對(duì)較好的地區(qū)，扶貧任務(wù)不重，但是為了搬遷后的貧困戶可以脫貧，遷入地各級(jí)政府做了大量細(xì)致的工作，承擔(dān)了許多搬遷成本；異地搬遷不僅要維持移民的生存條件，而且要改善他們的社會(huì)服務(wù)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，這涉及社會(huì)的方方面面，需要各級(jí)政府具有高度的責(zé)任感和社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)。
異地搬遷面臨的新變化
在30多年的扶貧實(shí)踐中，中國異地搬遷的模式也越來越多元化，與國家的發(fā)展和移民的需求相適應(yīng)，異地搬遷的方式也在不斷創(chuàng)新。“十三五”期間是中國實(shí)現(xiàn)全面消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的關(guān)鍵時(shí)期，異地搬遷扶貧承擔(dān)了近20%的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，因此要認(rèn)識(shí)當(dāng)前異地搬遷扶貧所面臨的新形勢(shì)，不斷完善異地搬遷的安置方式，從而更好地完成精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)。
遷出地的變化。遷出地包括兩種，一種是完全不能進(jìn)行任何生產(chǎn)生活的地區(qū)，如水庫淹沒區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重地區(qū)等，需要將人口完全搬遷出去，這些地方需要采取整體搬遷的措施。另一種是經(jīng)過多年生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)的地區(qū)，這類地區(qū)并非是完全不適合人類居住的，只是或者因?yàn)槿丝趬毫^大，導(dǎo)致資源緊張，生態(tài)環(huán)境退化，因此需要遷移部分人口以減輕人口壓力；或者因?yàn)檎咴颍热缡巧鷳B(tài)保護(hù)的重點(diǎn)地區(qū)；或者因?yàn)榻煌ú槐悖峁┕卜?wù)成本過高。在這類地區(qū)，并不一定需要將全部人口搬遷出去，更不需要在同一時(shí)間將所有人搬遷出去，如果采取整體搬遷方式，不僅會(huì)造成搬遷資金的浪費(fèi)，還可能導(dǎo)致部分搬遷居民在新環(huán)境中因缺少就業(yè)機(jī)會(huì)而再次陷入貧困。
移入地的變化。在西部許多省份，移民村的建設(shè)仍然是搬遷的主要方式，在早期這種方式比較可行，因?yàn)橛幸恍┻^去沒有被利用的荒地通過基礎(chǔ)設(shè)施的完善可以被用于安置搬遷人口。但發(fā)展到現(xiàn)在，可供安置移民搬遷的未開墾土地越來越少，大量安置異地搬遷居民也越來越困難，土地面積、房基地的面積都比較小，農(nóng)業(yè)比較效益低，再加上移民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相對(duì)較差，通過有土安置，也就是提供住房和耕地的方式在新地方復(fù)制一個(gè)農(nóng)業(yè)村莊來幫助移民脫貧，其難度越來越大。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的安置移民的地區(qū)也是生態(tài)較為脆弱的地區(qū)，大量人口定居從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以后，有可能會(huì)導(dǎo)致移民區(qū)的生態(tài)退化。
吸引移民搬遷的因素也在發(fā)生變化。在過去的30多年中，我國經(jīng)歷了迅速的城市化過程，大量農(nóng)民以外出打工的形式離開了農(nóng)村，外出打工成為貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧的主要手段。隨著勞動(dòng)力外流，有些勞動(dòng)力仍然在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，另外一些則成為城市居民。與此相伴隨的是，一些村莊已經(jīng)逐步空心化。非農(nóng)就業(yè)對(duì)生態(tài)脆弱的貧困地區(qū)的貧困人群有更強(qiáng)的吸引力。許多農(nóng)民將異地搬遷與外出打工結(jié)合起來，他們希望搬遷到距離城市更近、基礎(chǔ)設(shè)施更加完善、公共服務(wù)更加便捷且便于非農(nóng)就業(yè)的地方。
移民的流動(dòng)性越來越高。在調(diào)研中，移民的流動(dòng)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出我們的想象，很多移民并不是被安置以后就會(huì)穩(wěn)定地定居下來，一些人會(huì)選擇新的地方再次搬遷，也有一些人可能回到原籍。被統(tǒng)一安置的移民離開以后，他們的房屋和土地或者出售給沒有規(guī)劃的自發(fā)移民，或者空置。我們?cè)谠S多移民村發(fā)現(xiàn)，移民村中有的房屋是空置的，有些空置是因?yàn)橐恍┮?guī)劃的移民搬走了，也有一些根本就沒有來。移民村還有一些住戶是沒有戶籍的，因?yàn)樗麄儾⒉皇且?guī)劃的移民，而是購買了移民的房屋來這里居住的自發(fā)移民。
創(chuàng)新異地搬遷扶貧模式
異地搬遷的規(guī)劃需要適應(yīng)移民的流動(dòng)性，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，建立流動(dòng)的異地搬遷扶貧機(jī)制。
增加移民的生態(tài)資產(chǎn)補(bǔ)償。在異地搬遷的政策框架下，移民得到了政府在土地、房屋、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和就業(yè)等多方面的財(cái)政支持，這些支持的提供是基于扶貧，而非生態(tài)補(bǔ)償。而移民原有的土地、宅基地和山林，這些資源大部分被轉(zhuǎn)為生態(tài)用途，提供生態(tài)服務(wù)，但是其價(jià)值并沒有被計(jì)算。對(duì)移民發(fā)展的支持應(yīng)從扶貧轉(zhuǎn)向生態(tài)補(bǔ)償，在計(jì)算生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上提供生態(tài)補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償可以增加移民的經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，從而幫助他們?cè)谝泼窈蟾玫厝谌氤擎?zhèn)的生產(chǎn)和生活。生態(tài)補(bǔ)償可以覆蓋所有移民，而扶貧只應(yīng)針對(duì)移民中的貧困戶。通過生態(tài)補(bǔ)償盤活移民原有的資產(chǎn)，這對(duì)于他們移民以后的穩(wěn)定發(fā)展具有積極促進(jìn)作用。
減少移民新村的建設(shè)。大量移民新村建設(shè)不僅遇到土地的瓶頸，而且耗資巨大，增收作用有限，且在一些生態(tài)脆弱地區(qū)容易造成生態(tài)的退化。應(yīng)盡可能發(fā)揮現(xiàn)有村莊和城鎮(zhèn)的作用，特別是鼓勵(lì)移民進(jìn)入城鎮(zhèn)。在移民的城市化過程中，需要以社會(huì)政策為引領(lǐng)，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。現(xiàn)在對(duì)于移民的扶貧和社會(huì)保障是以移民村為基礎(chǔ)的，那些離開移民村或在移民村沒有戶籍的移民很難得到扶貧和社會(huì)保障。要解決現(xiàn)有移民政策不適應(yīng)移民流動(dòng)性的問題就要統(tǒng)籌考慮移民的社會(huì)保障和產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和異地整合的社會(huì)保障體系。特別是考慮移民的就業(yè)穩(wěn)定性差、更換工作比較頻繁的特點(diǎn)，更需要相應(yīng)的覆蓋流動(dòng)性較強(qiáng)的移民的社會(huì)保障體系。
采取更加靈活的搬遷政策。對(duì)于那些難以通過外出就業(yè)增加收入的貧困人群，要通過生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的項(xiàng)目實(shí)施，或者通過土地流轉(zhuǎn)增加農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，來幫助他們?cè)黾邮杖搿１热纾芏?0歲以上的貧困人群在搬遷以后很難在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)，但是他們?cè)诩亦l(xiāng)可以參與生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，或者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。靈活的搬遷政策可以給不同的農(nóng)戶提供多種選擇，總的來說，采取異地搬遷的扶貧措施不能僅僅精準(zhǔn)到村，更需要精準(zhǔn)到戶，基于不同的家庭狀況采取不同的措施。
在“十三五”期間，需要積極探索新的異地扶貧搬遷模式，從而使異地搬遷模式更好地服務(wù)于國家扶貧工作大局。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào) 2017年01月20日
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