土地制度是一國之根本，是關系到社會是否穩定、經濟是否繁榮、人民是否幸福的根本性制度設計。所以，管子有云：“地者，政之本也”。從古到今，中國土地制度經歷了多種形式的演化過程，公有制、封建制、地主所有制等不同產權形式相繼出現，五花八門的土地制度改革接連上演。對于改革者而言，有的是出于提振經濟的考慮而進行的制度革新，有的是朝代更迭之際新王朝對舊制度的摒棄和改造。至于改革的原因，則是一致的，無非是原有土地制度不能適應當時社會經濟發展的需要。
本文試圖梳理幾千年來中國土地制度的演化脈絡，并按照制度演化表現出的某些共性將其分為不同的發展階段，以便對中國土地制度變革有一個整體的了解，在此基礎上，分析這一制度變遷過程所蘊含的內在機制，為中國當前土地制度改革提供些許參考。所謂內在機制，即中國土地制度改革的動力、方向、特點和成效等。
（一）中國土地制度變革簡史
1、夏、商、西周土地制度：從萌芽到公有制的形成
華夏文明屬于農耕文明。自國家建立之后，人們逐漸放棄了游牧生活，定居一地成為常態，土地制度才得以萌芽。大禹建立夏朝伊始，土地清丈、分等定級、公田私田并存的土地制度開始出現。雖然彼時土地制度遠未完善，也很難穩定，但不能否認，土地制度的基本框架已初現雛形。夏朝末期，天災（連年大旱）人禍（夏桀昏庸無道）并起，社會矛盾加劇，最終夏被商所滅。商朝承襲了夏的土地制度，只是在土地品級的劃分方面更加細化。當時，土地更多的功能是生產糧食，還沒有顯現出影響政治格局的重要性。
到了周朝，中國土地制度迎來了第一次劃時代的變革，即“封建制”和“井田制”出現并逐步成熟。周滅夏之后，周天子深刻認識到土地是生存的根基，代表了國家權力。為了樹立權威，安定天下，遂將土地分封給王室成員和功臣，其目的是加強對新征服地區的控制。自此，部落逐漸消失，取而代之的是封國。所謂“封建”，即“封土建國”。封建絕不僅僅是國家政治制度，也是經濟制度的重大變革。以土地為紐帶，確立了受封者（即諸侯）向周天子納貢服役的經濟關系。雖然土地分封給諸侯，但從產權上屬于國有，“普天之下，莫非王土”。所謂井田制，則是封建制具體實施辦法，封建主（即受封的貴族）首先將土地分為公田和私田，然后將私田平均分配給佃農，這對于生產關系和社會網絡進行了重新確認。
西周后期，貴族群體日漸龐大，國力消耗，周王室日漸衰微。封建制的缺陷也逐漸顯露。諸侯獲得分封的土地，滋長了長期占有的傾向，將封地視為私產，同時，爭相開疆辟土，私田規模越來越大，形成了諸侯鼎力、互相攻伐的局面。周王對諸侯控制則趨于弱化。雖然，經歷了“厲始革典”、“不籍千畝”等土地制度改革，給農民以一定的耕種自由，短期內提升了國力，但封建制埋下的禍根終究會讓不斷壯大的諸侯國脫離周王室的統治，土地制度的下一次變革已經不可避免。
2、春秋、戰國土地制度：從局部調整到封建制的崩潰
隨著犬戎襲殺幽王于驪山之下，西周宣告結束，春秋戰國這個諸侯爭霸、戰事頻仍的亂世登上了歷史的舞臺，綿亙500余年。春秋時期，諸侯國為了壯大自身實力，紛紛進行土地制度改革，但并未觸及社會階級的基礎。封建制的根基未被動搖。最初實施改革的是齊桓公，他采取管仲提出的“相地而衰征”土地改革方案，將土地依質量分為不同等級，按田征稅。這極大地激發了農民的生產積極性，使齊國逐漸發展成為春秋時期第一強國，齊桓公亦被推為霸主，即“春秋五霸”之首。隨后，其他諸侯國紛紛效仿，有的走上了強國之路，有的則日漸式微。
經過春秋時期國家政權的重組，150余個諸侯國到戰國時期只剩下十幾個，最強者被稱為“戰國七雄”。戰國的改革仍沿襲春秋時期的大體方向，但在深度和廣度上均有加強，出現了中國土地制度第二次劃時代的變革，推動了土地私有制的形成。概括來講，戰國時期的改革在政治上主張“開放權位”，廢除封建貴族權力世襲制度，建立以軍功為主的新爵祿制度；在經濟上主張發展工商業，促進小農經濟發展。比如，魏國李悝改革措施之一的“食有勞而祿有功”實則是對國民的激勵制度，旨在打破貴族世襲制，取消壟斷官位，實行賞罰分明的獎懲制度；另一項措施“盡地力之教”實際上是打破封建的約束，提倡土地交易。
戰國時期土地制度改革集大成者當推秦國商鞅變法。其主要做法有，政治上，廢除“世卿世祿”制，廢除分封制，推行縣治，又在新占區設郡，最終形成秦時郡縣制度。經濟上，重農抑商，“廢井田，開阡陌，授土于民”，準許民間買賣土地。商鞅變法，給私田以國家許可的權益，進一步激發了農民的生產積極性，同時，國家鼓勵開荒移民，保障了糧食、稅源的供給。為穩定秦國的統治起到了巨大的作用。至此，封建制淡出了歷史的舞臺。
3、漢、唐、宋土地制度：從土地兼并到地主土地所有制痼疾難除
漢朝大致延續了商鞅變法以來的土地產權制度，公田與私田并存。但由于土地可以買賣，漢武帝時，土地兼并嚴重，貧富懸殊現象突出，社會矛盾尖銳。王莽篡漢后，曾以“王田制”為名恢復井田制，規定王田不得買賣，但王莽改制僅僅推行幾年就以失敗告終。究其原因，并未從根本上緩和土地兼并造成的統治階層和農民之間的矛盾，不僅沒有挽救西漢社會危機，反而是進一步使矛盾激化，導致天下大亂。
東漢和曹魏時期，先后出現了“屯田制”和“均田制”。屯田制是指利用士兵和農民墾種荒地，已達到戍邊、供應軍需之目的，此舉確實保證了軍糧供應，為曹操統一中原奠定了物質基礎。均田制是魏孝文帝時期推出的改革舉措，實際上是把一部分國有土地分配給農民耕種，農民向國家繳納租稅，并承擔一定的徭役和兵役。均田制在不觸動地主所有制根本的情況下，使農民得到一定的土地，有效緩解了國家與地主、農民的關系，促進了當時的社會經濟發展，但土地兼并未得到根本遏制。
隋唐年間，均田制得到進一步發展，唐朝實行了“均田租庸調制”，即以均田制為基礎實施的“有田則有租，有家則有調，有身則有庸”的賦役制度。錢穆先生認為，“租庸調制可謂中國歷史上賦稅制度之中最好者，論輕徭薄賦，亦當以唐代為最”。然而，均田制以及租庸調制由于自身存在諸多缺陷，加之實施過程中官員操作失當，土地兼并難以杜絕，反而愈演愈烈，再經安史之亂，這兩項改革措施終遭破壞殆盡。
唐德宗元年，出現了中國土地制度第三次劃時代的變革，即楊炎推行“兩稅法”，開創了中國后世的稅制。兩稅法以戶稅和地稅代替難以為繼的租庸調制，在產權方面政府不再對民授田，土地也可自由買賣，兩稅法改革是中國古代賦役制度改革的分水嶺。自此以后，雖然公田和私田依然并存，但私田占據主導地位，兩稅法以“資產為宗”，使得農民的人身控制得以緩解，佃農身份合法化，歷史上租佃制就是從這個時候開始的，為地主所有制土地制度的形成開創了必要的條件。
到了宋代，政府為求公平實行“方田制”，但效果有限，同時，宋太祖倡導“藏富于民”，一改過去抑制土地兼并的政策，推行自由的土地買賣，加劇了地主豪強對土地的兼并，造成國家“積貧積弱”的局面。到宋神宗時期，為了改變這種局面，王安石主持變法。在土地政策方面，主要是抑制土地兼并，扶持農民恢復、發展生產。比如，青苗法、方田均稅法、募役法等。王安石變法雖然有利于經濟發展，但卻是以損害地主、商人和農民的利益為前提，受到各階層普遍反對。
4、明、清土地制度：從管理制度創新到地主土地所有制走向成熟
明清時期，出現了中國土地制度第四次劃時代的變革，即土地管理制度的創新。明朝建立之初，朱元璋推行了“魚鱗冊”制度、“黃冊”制度和“里甲”制度。黃冊也就是戶口冊，魚鱗冊是土地冊，這是中國管理土地和人口的重大制度創新。里甲是基層組織形式，不但負責賦役崔征，同時也是具有集體認同感的基層組織和合作社區，承擔著社會教化、基層治理等公共職能。這些制度確實為增加土地面積和糧食產量提供了保障，但是土地交易和人口流動很快就使之失去了應有的功效，致使徭役繁重，財政收入入不敷出。
明萬歷年間，張居正實施改革。在土地制度方面推出“一條鞭法”，主要措施有：第一，賦役合一，即將田賦和徭役合并征收，將部分丁役攤入田畝，按照田畝和人丁分攤賦稅，并改力役為雇役，由政府雇人應役；第二，官收官解，即由地方官統一征收賦役銀；第三，田賦征銀，除蘇杭地區征實物以供皇室之用外，其余實物改為以銀折納。一條鞭法使農民有了較大的遷徙自由，不再被束縛在土地上，成為自由雇傭者，農民與國家之間的依附關系得到松解；在此基礎上，州縣財政制度得以建立，從而改變了傳統地方官與中央政府的關系。張居正改革緩解了社會不公，創新了財稅管理制度，促進了經濟發展。
清朝初期沿用了“一條鞭法”，但卻增加了“丁銀”的征收，加重了稅負負擔。康熙后期土地兼并又一次惡化，人口由于不堪重負背井離鄉，造成社會不穩定和財政收入銳減。為改變這一現狀，雍正朝實行“攤丁入畝”，也就是廢除人頭稅，變成完全的地畝稅，農民重獲自由，減輕了農民負擔，穩定了社會秩序，同時，城市工商業也迎來了發展的良機。
5、晚晴、民國土地制度：革命理想和革命情懷
這段時期，中國土地制度迎來了第五次劃時代的變革，即新思想的傳播以及對重構土地產權制度的影響。清朝末年，外敵入侵，兵燹連年。帝國主義憑借堅船利炮打開了中國的國門，隨之而來的還有各種進步思想和自然科學，開啟了中國“啟蒙運動”和“文藝復興”，為中國革命奠定了智力基礎。此時，不但有代表晚晴統治階級的洋務派發起的“師夷長技以制夷”的洋務運動，力圖不改變政治秩序而實現民族自強，也有眾多革命者、冒險家以及志士仁人為救國民于危難而奔走呼號，將平等、民主、科學等新思想傳播到社會各個階層。
這時的土地制度改革，或多或少地帶有理想主義色彩，寄托著改革創新者樸素的救亡圖存的革命情懷。比如，太平天國的“天朝田畝制度”，提倡絕對平均主義，實乃完全脫離當時生產力水平的一種空想。革命先行者孫中山先生“平均地權”、“耕者有其田”等土地革命主張亦過于理想，直到去世也未能推行。后來國民黨政府在國統區實施“二五減租”政策，也由于戰亂，缺乏行政執行力，收效甚微。
中國共產黨成立之初，指導綱領均借鑒于俄國革命的經驗，并沒有形成與中國社會經濟狀況相契合的革命理論，加之長期受共產國際的影響，中共早期土地思想和政策的形成頗為曲折，這時的土地制度是在革命理論逐漸成熟過程中不斷被驗證和完善的。
中共土地政策最早出現在1922年舉行的中共“二大”上，將“限制田租率”確定為主要政策，并開展“限田運動”以加強對農民的動員。1925年中共“十月擴大會議”提出了較為明確的土地綱領，要求“沒收大地主、軍閥、官僚、廟宇的田地交給農民”、“耕地農有”，并發表了第一個對農民宣傳的重要文件《中國共產黨告農民書》。1927年中共“五大”通過《關于土地問題決議案》，將徹底解決土地問題和建立農村的革命民主政權確定為當前的主要任務。至此，中共已經明確團結發動農民參加革命以及土地政策的重要性。
1927～1949年期間，中共在革命實踐中不斷完善土地制度，主要是圍繞階級成分的劃分，以及不同成分土地所有權的配置問題展開，最終形成了較為完整的土地政策。1947年全國土地會議上通過《中國土地法大綱》，指出“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”，“廢除一切地主的土地所有權”，“分配給人民的土地，由政府發給土地所有證，并承認其自由經營、買賣及在特定條件下出租的權力”。可見，《中國土地法大綱》體現了中共土地革命的總路線，是一個徹底消滅地主土地所有制的綱領性文件。
6、新中國土地制度：從集體化到還利于民
1949年，新中國成立，百廢待興。國家制定了工業化優先發展的戰略，并借鑒蘇聯采用的工農業產品價格“剪刀差”的做法，籌集發展工業的巨額投資。為此，通過“集體化”，建立了農村土地集體所有制，實現對農業的全面控制。到1962年中央出臺《農村人民公社工作條例（修正案）》確定了“三級所有，隊為基礎”的土地集體所有制，并成為中國此后土地所有制的基本框架。
1978年12月中共十一屆三中全會討論把工作重點轉移到社會主義現代化建設上來，開啟了全面改革的新篇章。也拉開了中國土地制度第六次劃時代變革的序幕，即從兩權分離到市場化改革。同樣是1978年12月，安徽鳳陽梨園公社小崗生產隊18個農民自發搞分田到戶，經過一系列調查、研討、論證，1981年《全國農村工作會議紀要》以“一號文件”的名義下發全黨，文件指出，包產到戶、包干到戶或大包干“都是社會主義生產責任制”，1983年第二個“一號文件”《當前農村經濟政策的若干問題》全面徹底地肯定了家庭聯產承包責任制。至此，中國農村土地制度實際上確立了所有權和經營權“兩權分離”的新形式。
2007年《中華人民共和國物權法》頒布實施，土地物權制度得以確立。《物權法》明確中國土地物權分為土地所有權、土地用益物權和土地擔保物權，在所有權方面，規定國家土地所有權屬于國家所有即全民所有，集體土地所有權屬于本集體成員集體所有。隨后，2008年出臺的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，以及2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》等重要文件在集體建設用地入市、征地制度改革等方面對土地制度進行不斷探索和完善。至此，中國土地制度改革已朝市場化方向推進。
（二）中國土地制度變革的內在機制
縱觀中國上下五千年土地制度改革，無不伴隨著朝代更替、內憂外患，可以說，中國土地制度進化史就是一部改朝換代史，同時也是一部社會進步史。從形式上看，中國土地制度經歷了公有制、私有制、地主私有制、集體所有制等諸多所有制形態，每一種制度都在特定歷史時期適應了經濟社會的發展，發揮了足以影響歷史走向的作用。所以，評價任何土地制度的優劣，不能只看所有制形式，要以是否契合當時經濟社會發展需要為根本衡量標準。
1、中國土地制度變革的推動機制
總體來講，中國土地制度變革呈現出一種內部失調引發戰亂，進而推動制度創新的螺旋上升型態勢。絕大多數歷史時期，土地制度的變革都是緩和社會矛盾的革新之舉。能夠與社會經濟形勢相適應的改革措施往往都能收到積極的成效，不適應的改革舉措很快就會被歷史淘汰。土地制度雖然從屬于政治統治，為政治制度之附庸，但往往土地制度是否能夠適應經濟社會的發展，在一定程度上決定了朝代的更迭。
最初的氏族部落沒有意識到土地資源的稀缺性，實行公有制，應該說是符合當時生產力發展水平的，也有利于國家財富的積累。但隨著國家土地和人口規模逐漸壯大，出于統治的穩定，周天子分封諸侯，實行封建制，也同樣順應了社會發展的需要。分封漸久，各路諸侯遠離京畿，擁兵自重，逐漸產生了將封地收歸私有的意愿，從而導致封建制的崩潰，以及整個社會治理結構的重組。這個時候，“授土于民”的政策無疑是有利于國家統一的，輔之以郡縣制這種全新的社會管理體系，秦朝的崛起則顯得順理成章。合理的土地制度，農業技術的進步，商業的興起，客卿與游俠的政治斡旋，所有這些因素促成了秦對中國的統一。毫無疑問，從國家雛形初現到秦統一中國，包括土地制度在內的整個社會政治、經濟、文化水平都是上升的。
2、中國土地制度變革與土地兼并長期伴生
自漢朝以來，一直到唐宋，中國土地制度改革的目標基本上都是消除豪強對土地的兼并。土地私有情況下，如若缺乏相應的配套制度加以制約，土地兼并是難以避免的。這時的應對之策，絕不是恢復到原來的公有制，而是對現有土地制度加以改良，保持制度變革上升的方向。
歷史上著名的反例，曇花一現的王莽改制，則是錯誤估計了“王田制”在當時社會經濟背景下的實施難度和推行成本，結果造成各個利益群體的集體抵觸，難以達到預期的效果，農民開始反叛，王莽這位推行“自由主義”經濟政策的統治者也難逃被殺的命運。隨后，雖然在光武帝劉秀治下，出現了東漢中興，但由于此時社會、文化偏離上升軌道，統治者鼓吹天人合一、自然和諧等觀念，使東漢長期彌漫著維持現狀的政治哲學，而豪強兼并的事實終究不是意識形態所能消弭的，東漢帝國終將走向衰亡。
漢朝崩解后，中國陷入了長達369年動亂時代。豪強兼并、三國鼎立、八王之亂、五胡亂華使社會秩序徹底瓦解。這期間出現的土地制度改革都是局部緩和矛盾的權宜之計，遠非治本之策。至隋唐時期，應對兼并的措施是推行“租庸調制”、“兩稅法”。租庸調制意在為民制產、輕徭薄賦，兩稅法意在鼓勵人口自由遷徙、土地買賣，“戶無主客，以見居為簿”。兩稅法一行，把中國井田、王田、均田、租庸調等平均地權、還受田畝的作法打破，任由農田自由轉移，失去了為民制產的精神，自然引起新一輪的土地兼并。
總之，從兩漢到唐宋，以至后明清，統治階層始終無法調和土地兼并和農民擁有土地之間的矛盾，地主土地所有制痼疾難除。明清兩朝土地制度的改革主要針對賦稅征收的手段，并未從根本上使土地制度得到升級。這些改革措施之目的也不外乎緩和土地兼并，減輕農民賦役，從而延續龐大帝國運轉而施行的經濟制度改良嘗試。
3、中國土地制度變革表現為從政治手段到經濟手段的轉變
自從認識到了土地對于國家社稷的重要性，土地制度就籠罩上政治的色彩，成為帝王們鞏固政權之手段，占有土地也成為政權更迭內在推動力。周朝的“封建制”和“井田制”就是統治者控制諸侯的一種有效方式。封建的實質是周王將土地授予王族、功臣和先代貴族，讓他們建立諸侯國，拱衛王室。井田制則通過一定范圍的自治，安撫平民，穩定社會。得益于此，周朝分封之后，基本穩固了政權，順利完成夏商以來的政權過渡。
取得政權后，掌握大片國土的統治者無不殫精竭慮穩固國防、發展經濟，這時土地制度更多地表現為一種經濟手段。比如，北宋神宗年間王安石提倡新法，企圖以現代金融管制方式管理國事，其目的是想借由經濟力量支援國防軍備，以應付來自遼和西夏的威脅。此時的施政方針就是偏向經濟層面的，試圖通過提振經濟，增加財政收入以充實國力。但王安石的新法太過超前，當時社會發展尚未達到支持這項政策順利實施的程度，終以失敗告終。
到了明清，土地制度的創新更多地表現為制度章程的科學化。明朝統治者注意到了地主土地所有制的弊端，轉而從經濟本身入手，尋求制度創新，推出魚鱗冊、黃冊、里甲、一條鞭法等制度，加強了中央政府對基層的管理水平，使國家更加善于利用稅負政策調控經濟。之所以前文稱之為第四次劃時代變革，原因是，這段時期的改革淡化了政治因素，成為一種純經濟領域的技術問題。明清改革逐步規范了土地交易，使地主階層發展壯大，穩定了當時的土地私有制，為小農經濟和城市工商業的發展提供了相對穩定成熟的制度環境。
當前中國土地制度的市場化改革則是新中國建立以來經濟層面改革的延續，是和平建設時期旨在讓改革開放所取得成果更多地惠及廣大國民的讓利之舉，政治色彩早已褪去。這時的改革，更應該遵照經濟規律制定改革的方向和具體措施。一直糾結于某些爭議，而影響到改革的推進，實非明智之舉。
（三）結語
“以史為鑒，可以知興替”。就直接借鑒意義而言，以往土地制度對中國今天土地制度的設計其實并沒有多大的幫助，畢竟經濟社會環境早已天差地別。但不能忽視的是，中國歷史上數次土地制度改革的背景、走向以及演化脈絡，對于更好地理解中國當前推行土地制度改革的依據、思路，正確把握未來改革的方向是有所幫助的。
歷史上著眼于局部調整的改革思路似乎不能從根本上消除土地制度固有的弊端。自秦統一中國以來，這片古老的大地上一直是高度中央集權和小農經濟的結合，秦以后的各個朝代都沿襲著這一政治經濟制度。每個朝代在建立初期都試圖遏制土地大規模兼并，扶持小農經濟，以求江山穩固。唐朝的均田租庸調制、明朝的一條鞭法都只是對小農經濟固有弊端的局部修正，遠未觸及制度的根本。幾千年來中國土地制度始終在失衡、修復、再失衡、再修復這個無限循環中裹足不前，一直到新中國成立方有所改觀。
如今，改革開放業已30余年，所取得的成績舉世矚目，中國國力之強盛前所未有。隨著改革的不斷深化，一些早期并不明顯的制度隱疾逐漸顯現出來，成為掣肘經濟轉型升級、社會進步的體制性障礙。正如錢穆先生所言：“中國政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一個制度出了毛病，再制定一個制度來防制它，于是有些就變成了病上加病”。這時，需要做的也許不是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，而是尋求根本上的改革。習近平總書記強調，中國改革已經進入攻堅期和深水區，這就意味著修修補補已經不能徹底解決問題了，需要的是大刀闊斧地求新求變。
作者：陳立輝博士，畢業于浙江大學中國農村發展研究院
中國鄉村發現網轉自：農村土地和鄉村發展 微信公眾號
(掃一掃，更多精彩內容！)
