推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革確保國家糧食安全
必須認(rèn)清三大挑戰(zhàn)處理好八大關(guān)系
----在第十八屆中國糧食論壇上的主旨演講
趙 陽（中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一局局長、研究員）
2017年8月2日
我今天主要講兩個(gè)方面大的內(nèi)容。第一個(gè)方面，關(guān)于形勢(shì)、階段和挑戰(zhàn)。也就是說當(dāng)前我們農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展是一個(gè)什么樣的形勢(shì)，我們?cè)趺礃觼砜础Ｎ覀儸F(xiàn)在處在什么樣的階段，是什么樣的關(guān)鍵特征，面臨什么樣的挑戰(zhàn)，我們?nèi)绾螒?yīng)對(duì)。第二個(gè)方面圍繞農(nóng)業(yè)特別是糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，我個(gè)人認(rèn)為是比較重要的核心的若干政策問題，談一點(diǎn)粗淺認(rèn)識(shí)。
一．關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢(shì)、發(fā)展階段和面臨挑戰(zhàn)
大家都知道7月中旬，國家統(tǒng)計(jì)局剛剛公布的上半年的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)看到，農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢(shì)總體是好的，有8個(gè)字“穩(wěn)中有進(jìn)，穩(wěn)中向好”，一是夏糧2810億斤，繼續(xù)豐產(chǎn)，增長了0.9%，而且結(jié)構(gòu)調(diào)整這個(gè)方面也取得了進(jìn)展，比方說強(qiáng)筋弱筋小麥增長了2.8個(gè)百分點(diǎn)。就我知道的像河南今年一年增加了300萬畝優(yōu)質(zhì)的小麥，目前來看銷售形勢(shì)非常好。二是農(nóng)民人均可支配收入上半年增長了7.4%，比去年同期提高了0.9個(gè)百分點(diǎn)，繼續(xù)高于城鎮(zhèn)居民收入增長。其實(shí)這樣向好的形勢(shì)是延續(xù)了2004年以后十多年，特別是黨的十八大以來農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的好形勢(shì)。
對(duì)這一時(shí)期我們有一個(gè)基本的判斷，就是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)處于建國以來一個(gè)最好的時(shí)期，而且也是農(nóng)民最有獲得感的時(shí)期。為什么這么看？第一看糧食。這些年我們的糧食12連增，加上2016年是13連豐。2004年糧食到2015年連續(xù)12年的增產(chǎn)，2016年略有減少，達(dá)到了12325億斤，依然是歷史上第二高的年份。大家知道在上世紀(jì)的九十年代中期，1996年突破了1萬億斤以后，我國糧食總產(chǎn)在1998年達(dá)到了當(dāng)時(shí)的峰值，10246億斤，但是到達(dá)這個(gè)峰值之后開始下降，經(jīng)過5年的連續(xù)滑坡，到2003年的時(shí)候我們的糧食產(chǎn)量下降到8614億斤，大家很清楚，當(dāng)時(shí)說糧食的供求關(guān)系非常緊張，糧食價(jià)格也在較快上漲，市場(chǎng)甚至有一種恐慌的心情。我當(dāng)時(shí)記得很清楚，浙江的分管省長親自到黑龍江調(diào)糧食，要不到糧食，杭州城里可能只剩下幾天的供應(yīng)量，是很危險(xiǎn)的。所以說，糧食問題不僅是經(jīng)濟(jì)問題，也是社會(huì)問題，甚至是政治的問題。
我們說農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢(shì)好有兩個(gè)重要的指標(biāo)，一個(gè)是糧食，第二個(gè)是看農(nóng)民收入。習(xí)近平總書記講“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。要看農(nóng)民的錢袋子，錢袋子鼓起來了形勢(shì)就是好的。這13年農(nóng)民收入是持續(xù)較快增長，2004年到2013年農(nóng)民收入增長是什么概念？平均8.8%，這是農(nóng)民收入較快增長的時(shí)期。此外，我們講現(xiàn)在形勢(shì)是一個(gè)最好的時(shí)期，主要還是要看農(nóng)民在這個(gè)時(shí)期的獲得感。這一時(shí)期，農(nóng)村民生得到長足發(fā)展，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)也取得了很大的成就，無論是農(nóng)村的水電路氣房和信息化，還是農(nóng)村的教育、社會(huì)保障、低保制度、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生方方面面都得到了很大發(fā)展。2007年，農(nóng)村自來水集中供給到村的只有43%，去年達(dá)到了66%。垃圾無害化處理現(xiàn)在達(dá)到了65%，在5年之前這個(gè)比例不到30%。農(nóng)村的污水集中處理現(xiàn)在也已經(jīng)有了20%的村。通村道路的硬化去年達(dá)到了96%，有的農(nóng)民就講農(nóng)村的公路就像人打領(lǐng)帶一樣，說長得不怎么樣，領(lǐng)帶一打上精神很多，現(xiàn)在農(nóng)村的汽車也很普及。農(nóng)村危房改造，2008年到2012年這5年是1033萬戶，2012年到現(xiàn)在又改造了1278萬戶。從民生建設(shè)來看，這一時(shí)期也處在非常好的時(shí)期，農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、農(nóng)村干群關(guān)系和諧。所以習(xí)近平總書記多次講農(nóng)業(yè)是基本盤，農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢(shì)好，為大局穩(wěn)定奠定了良好基礎(chǔ)。
取得了如此大的成就，跟黨中央把“三農(nóng)”工作作為全黨工作重中之重分不開，與國家出臺(tái)一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策密切相關(guān)。大家回憶一下這一時(shí)期重大政策，貫徹中央多予、少取、放活方針，2006年農(nóng)業(yè)稅條例廢止，對(duì)農(nóng)民不僅不收稅了，而且給他補(bǔ)貼。2004年以來我們建立了對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼制度，到現(xiàn)在為止，補(bǔ)貼規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了一年1600多億。這期中支持地力和耕地保護(hù)的補(bǔ)貼1212億，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼到去年年底已經(jīng)達(dá)到了236億，還有扶持規(guī)模經(jīng)營的補(bǔ)貼230億。我個(gè)人印象很深的一件事，2003年的時(shí)候農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼只有4千萬，2004年幾乎翻番，增加到了7千萬，經(jīng)過十多年發(fā)展已經(jīng)達(dá)到了230多億的規(guī)模，目前我國農(nóng)機(jī)裝備水平，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平大幅度提高，這對(duì)于糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展作用十分顯著。
當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展到了什么樣的階段？今年一號(hào)文件的概括就是，我國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)在進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，這也是黨中央一個(gè)科學(xué)的判斷。在新的歷史階段我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主要矛盾是什么？矛盾的主要方面是什么？下一步改革完善我們的農(nóng)業(yè)政策的方向是什么？去年3月8號(hào)習(xí)近平總書記在參加全國人大湖南代表團(tuán)審議的時(shí)候指出，新形勢(shì)下，我國農(nóng)業(yè)的主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)是階段性的供過于求和供不應(yīng)求并存，矛盾的主要方面在供給側(cè)。因此他指出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)的綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向。我個(gè)人理解這就是這一新的歷史時(shí)期的基本特征。我們要深刻領(lǐng)會(huì)學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記這一科學(xué)判斷。要深刻理解習(xí)近平總書記的這樣一個(gè)重要戰(zhàn)略思想，就必須要進(jìn)一步客觀認(rèn)識(shí)當(dāng)前形勢(shì)，也要深入分析當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所面臨的問題和挑戰(zhàn)。大家都知道黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進(jìn)全面深化改革，一個(gè)重要的方法論就是問題導(dǎo)向，我們要直面問題。
從當(dāng)前的形勢(shì)來看總體上持續(xù)向好，亮點(diǎn)多，讓人非常振奮。但是我們的難點(diǎn)和痛點(diǎn)還是不少，特別是一些結(jié)構(gòu)性問題還在繼續(xù)加劇。可以說，當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的局面更加嚴(yán)峻、更加復(fù)雜，正因此，倒逼著我們要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。總括講，有三個(gè)方面的挑戰(zhàn)。
第一個(gè)方面就是我們農(nóng)業(yè)的高成本，高補(bǔ)貼和高價(jià)格問題。這跟我們今天研討的糧食問題密切相關(guān)。從2014年以來推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)制度改革，當(dāng)然包括2016年打的玉米收儲(chǔ)制度改革這場(chǎng)硬仗，都跟這個(gè)密切相關(guān)。經(jīng)過十多年糧食的穩(wěn)定發(fā)展，有很多矛盾實(shí)際上是累積下來了，累計(jì)到了不得不改變的時(shí)候。有專家學(xué)者講我國的農(nóng)業(yè)進(jìn)入了“三高農(nóng)業(yè)”階段，這樣的概括從政策層面來看是不是十分的精準(zhǔn)，這個(gè)階段是短期階段性的還是持續(xù)性的，會(huì)持續(xù)到什么時(shí)候？當(dāng)然還可繼續(xù)研判。但是至少有一個(gè)問題是非常明顯的，即“三高”導(dǎo)致了市場(chǎng)機(jī)制的扭曲，市場(chǎng)發(fā)揮不了有效作用。比如說市場(chǎng)主體沒有了，有人總結(jié)叫做“市長替代市場(chǎng)”。但這些，我個(gè)人認(rèn)為都還是表象。深層次問題主要是兩個(gè)，一個(gè)就是導(dǎo)致資源的錯(cuò)配。這些年大家知道玉米多了，從2008年到2015年玉米播種面積增加了815萬公頃，接近1億3千萬畝，同時(shí)豆類減了380多萬公頃，接近6000萬畝。一些邊際產(chǎn)能都在不斷被開發(fā)利用，“鐮刀灣”地區(qū)、第四和第五積溫帶都在種植玉米，因?yàn)閮r(jià)格合算，利益驅(qū)動(dòng)。因此出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的農(nóng)產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)的失衡。其次，也使得我們的資源環(huán)境壓力明顯加大。比如地下水超采問題，據(jù)農(nóng)科院調(diào)研華北地區(qū)是目前世界上最大的地下水漏斗區(qū)，總的面積可能接近7萬平方公里，僅河北一個(gè)省，自上世紀(jì)八十年代以來累計(jì)地下水超采超過1500億方。我國化肥的利用率只有40%左右，農(nóng)藥的利用率只有35%左右，農(nóng)膜的殘留40%。據(jù)環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)，現(xiàn)在70%的江河湖泊受到不同程度的污染，包括湖南、江西、湖北等水稻種植區(qū)土壤受到重金屬不同程度污染面積超過1億畝，這樣的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式已經(jīng)使得我們資源環(huán)境的壓力到了一個(gè)極限，亮起了紅燈。這是第一個(gè)大的方面問題和挑戰(zhàn)。
第二個(gè)大的方面，就是我們的農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足導(dǎo)致種糧收益、農(nóng)業(yè)綜合效益下降，同時(shí)在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)高速增長已經(jīng)轉(zhuǎn)為中高速增長，在這樣雙重壓力之下，農(nóng)民持續(xù)增收缺乏動(dòng)力。剛才講這個(gè)時(shí)期農(nóng)民收入多年較快增長，12年平均增長率8.8%，但是要看到，農(nóng)民收入的增長率最近5年在持續(xù)下降，2011年是峰值，11.4%，到了2012年降為10.7%，2013年是9.3%，2014年是9.2%，2015年7.5%，去年是6.2%，今年上半年是7.4%。去年收入的增長6.2%。6.2%是什么樣的警示？以前我們說“雙高”，一是高于城鎮(zhèn)居民的收入增長，連續(xù)七年城鄉(xiāng)居民收入差距縮小，這是了不起的成就。還有一個(gè)“高”就是高于GDP的增長，去年“雙高”變成了“一高”，近年來首次出現(xiàn)農(nóng)民可支配收入的增長率低于GDP增長。因此總書記講我們一定要警惕，無論怎么樣推進(jìn)改革，不能把農(nóng)村農(nóng)民增收的勢(shì)頭逆轉(zhuǎn)了。我們必須認(rèn)真分析農(nóng)民收入持續(xù)增長乏力的成因是什么？一個(gè)是宏觀經(jīng)濟(jì)下行的壓力，這些年農(nóng)民收入的結(jié)構(gòu)也就是說動(dòng)力來源已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。改革開放以來39年發(fā)展歷程，曾出現(xiàn)1979-1984年的農(nóng)業(yè)大豐收，糧食增產(chǎn)平均5.1%，加上糧食價(jià)格上漲，同時(shí)期農(nóng)民收入連續(xù)6年平均增長16.5%，這樣的高增長歷史罕見，可惜的是只持續(xù)了6年。1985年就降到7.8%，到了2003年農(nóng)民收入降到4.3%，期間多年低于3%，甚至出現(xiàn)過負(fù)增長，這些年緩慢爬坡，一直到剛才說的2010年才重新上到兩位數(shù)，這中間二十多年一直徘徊。所以習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要有“憂患意識(shí)”，強(qiáng)調(diào)“底線意識(shí)”。他經(jīng)常講不能把糧食的產(chǎn)能降低了，不能把農(nóng)民收入增長的勢(shì)頭逆轉(zhuǎn)了，不能讓農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的局面破壞了。最近連續(xù)出現(xiàn)農(nóng)民收入五年下降，這個(gè)事值得我們警惕。我們回顧這個(gè)歷史是因?yàn)槲覀儽亟?jīng)深刻認(rèn)識(shí)到發(fā)展背景。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，從高速增長轉(zhuǎn)入了中高速增長。大家知道農(nóng)民收入來自四個(gè)方面，工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入、財(cái)產(chǎn)性收入、農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入。現(xiàn)在的工資性已經(jīng)是第一大比重占40%左右。這些年隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展速度開始減緩，外出農(nóng)民工的數(shù)量增長也在減緩，高的年份1千萬人、幾百萬人，近兩年農(nóng)民工的總數(shù)已經(jīng)突破了2億8000萬人，外出農(nóng)民工數(shù)量是1.8億，但2015年新增的外出農(nóng)民工數(shù)量是63萬人，2016年新增50萬人，和高速發(fā)展時(shí)期相比不到十分之一，另外一個(gè)因素是農(nóng)民工月平均工資增速在下降，所以這個(gè)“雙降”就導(dǎo)致了農(nóng)民工資性收入增長動(dòng)力不足。加上農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)低迷，農(nóng)民收入要有高的增長難度大，必須認(rèn)識(shí)這個(gè)發(fā)展階段的特征。這是第二個(gè)方面的挑戰(zhàn)。
第三個(gè)大方面就是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，我們所面臨的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展三大要素流出帶來的挑戰(zhàn)。首先，農(nóng)村勞動(dòng)力特別是高素質(zhì)勞動(dòng)力快速流出，誰來種地？這是現(xiàn)象，也是一種客觀存在。第二就是土地資源，這些年房地產(chǎn)開發(fā)，工商業(yè)發(fā)展占了多少土地，我們看大數(shù)的話1978年以來耕地減少1200萬公頃，而現(xiàn)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展要尋求新動(dòng)力、新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，就面臨“用地難”的問題。第三，農(nóng)村金融的發(fā)展也出現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民融資難、融資貴的問題。如果只有商業(yè)金融機(jī)構(gòu)來支持農(nóng)業(yè)，這個(gè)本身也是一個(gè)錯(cuò)配。我對(duì)比了幾組數(shù)據(jù)。2016年，全部金融機(jī)構(gòu)本外幣貸款余額中縣及縣以下23萬億，占比21.6%，再一個(gè)最大的數(shù)是全口徑的涉農(nóng)貸款余額28.2萬億多，占比26.5%，看了這兩個(gè)數(shù)據(jù)比較振奮，但如果細(xì)分，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最密切的要看兩個(gè)指標(biāo)。一個(gè)是農(nóng)戶信貸，第二個(gè)要看農(nóng)林牧漁四大產(chǎn)業(yè)，也就是廣義的農(nóng)業(yè)貸款，2016年農(nóng)戶貸款7.1萬億，占比是8%，農(nóng)林牧漁四大產(chǎn)業(yè)（不包括副業(yè)）3.7萬億，占比只有3.4%。農(nóng)業(yè)在GDP中的比重持續(xù)下降，這是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，2016年中國農(nóng)業(yè)GDP的比重8.6%，農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)信貸與農(nóng)業(yè)在GDP中的地位顯然是極其不相稱的。三大要素中，金融是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心。農(nóng)村金融過去講是“抽水機(jī)”的局面依然沒有從根本上改變。農(nóng)業(yè)的保險(xiǎn)近十年發(fā)展非常快。但是目前是“廣覆蓋，低標(biāo)準(zhǔn)”，保險(xiǎn)公司對(duì)三大主糧的保額平均每畝369元，不足其生產(chǎn)成本的40%。
面臨以上一系列的挑戰(zhàn)和復(fù)雜的局面，可以說，當(dāng)前的“三農(nóng)”領(lǐng)域是國家實(shí)體經(jīng)濟(jì)中結(jié)構(gòu)性矛盾最突出的領(lǐng)域之一。因此，如何應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，要解決哪些突出問題，我們?cè)趺礃觼砜矗吭趺礃愚k？總的來說，就是要通過全面深化改革，破除二元結(jié)構(gòu)，逐步消除統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制障礙。
為什么說結(jié)構(gòu)性矛盾最突出？從我們農(nóng)業(yè)內(nèi)部來看產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、供需結(jié)構(gòu)矛盾突出，從農(nóng)民自身來講我們有純農(nóng)民，有兼業(yè)農(nóng)民，還有上億數(shù)量雖在城市打工生活，但是身份依然是農(nóng)民，沒有融入到城市化里面的人，還有4千多萬的建檔立卡的貧困人口，雖然貧困發(fā)生率從2012年的10%已經(jīng)降低了2016年的4.5%，但人數(shù)還有4335萬之巨。因此，“十三五”乃至今后更長的一段時(shí)期，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展將進(jìn)入一個(gè)內(nèi)外矛盾并存的膠著期，也是保證國家糧食安全和農(nóng)民持續(xù)增收“雙目標(biāo)”難度加大的一個(gè)挑戰(zhàn)期，更是一個(gè)改革發(fā)展的政策調(diào)整的轉(zhuǎn)型期。
在這個(gè)新的歷史時(shí)期，面對(duì)困難和挑戰(zhàn)，必須堅(jiān)定推進(jìn)農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高整個(gè)農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效益，不斷培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動(dòng)力、新動(dòng)能。大家知道2017年中共中央的一號(hào)文件把農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為主題，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的歷史階段發(fā)生的重大變化，堅(jiān)持問題導(dǎo)向做出的重大決策，是破解當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期“三農(nóng)”問題的治本藥方，也是推動(dòng)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)再上新臺(tái)階的必然選擇。
二、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革確保國家糧食安全必須處理好八大關(guān)系
推進(jìn)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革既是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，也是確保國家糧食安全的重要基礎(chǔ)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，首先要理解改革的內(nèi)涵要義，同時(shí)也要明確推進(jìn)改革必須守住的底線。今年中央一號(hào)文件在總論里頭把這點(diǎn)講得很明確，就是三個(gè)“以”，即以增加農(nóng)民收入、保障有效供給作為主要目標(biāo)，以提高農(nóng)業(yè)的供給質(zhì)量為主攻方向，以體制改革和機(jī)制創(chuàng)新作為根本途徑。這個(gè)過程不可能一蹴而就，可能要經(jīng)歷較大的陣痛，可能還需要付出較大代價(jià)，但是在方向性的問題上不能出現(xiàn)偏差，也不能犯顛覆性的錯(cuò)誤。什么是顛覆性的錯(cuò)誤？就是文件明確提出來的要守住三條底線，即確保糧食生產(chǎn)能力不降低，確保農(nóng)民增收的勢(shì)頭不逆轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。要準(zhǔn)確把握相關(guān)政策重點(diǎn)，必須處理好八個(gè)重要關(guān)系。
第一，要處理好戰(zhàn)略性問題和技術(shù)性問題之間的關(guān)系。大家都知道，關(guān)于確保國家糧食安全，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，作為世界上最大的發(fā)展中國家，確保中國人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢的端在自己的手中。這句話是他在2012年的12月15號(hào)在新一屆黨中央的第一次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上明確提出來的。第二年在中央農(nóng)村工作會(huì)議上他又進(jìn)一步闡述，我們的飯碗里頭主要是裝中國糧。因此，在糧食問題上不能出半點(diǎn)閃失，糧食一時(shí)多一點(diǎn)少一點(diǎn)是技術(shù)性的問題，但是糧食安全是戰(zhàn)略性問題。推進(jìn)糧食領(lǐng)域的供給側(cè)改革，什么是戰(zhàn)略性問題，什么是技術(shù)性問題，哪些是階段性矛盾，哪些需要長遠(yuǎn)謀劃，對(duì)此必須要有清醒認(rèn)識(shí)。
首先就是要正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前所面臨的問題，分析問題累積到今天的成因。剛才講“三量齊增”，產(chǎn)量增、庫存量增，進(jìn)口量也增，這是糧食領(lǐng)域的各位可以理解、最近經(jīng)常掛在嘴邊的一句話，“三量齊增”帶來了一系列的問題，但這些問題是階段性的，就像總書記講的現(xiàn)階段是供不應(yīng)求和供過于求并存。正是為了解決這一系列矛盾方法，十八大以來，黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，堅(jiān)定不移地推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)制度改革。自2015年12月26日汪洋副總理召開會(huì)議部署玉米收儲(chǔ)制度改革，開啟了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一場(chǎng)硬仗，從目前的情況看，改革取得了超出預(yù)期的成效。其次，從長遠(yuǎn)來看，就是要認(rèn)識(shí)到我們面臨的國情、農(nóng)情、糧情，受資源短缺的影響和生態(tài)環(huán)境脆弱的約束，我國糧食持續(xù)增長的潛力是有限的，中央提出時(shí)刻高度重視糧食安全，這是著眼長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性問題。我國的人均耕地面積跟全世界平均水平相比只有40%左右，淡水資源人均占有量只有全世界平均水平的三分之一左右，在這樣的資源條件下必須解決占全世界總?cè)丝?/span>19%的十幾億人吃飯問題，目前糧食安全的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。習(xí)近平總書記2013年去年山東考察的時(shí)候說，保障國家糧食安全是永恒的課題，任何時(shí)刻都不能放松。過了一個(gè)月在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上他又提出“緊平衡”的問題，并指出這很可能是我國糧食安全的長期態(tài)勢(shì)，也就是在這次會(huì)議上，習(xí)近平總書記精辟闡述了新的國家糧食安全戰(zhàn)略，共20個(gè)字 “以我為主，立足國內(nèi)，確保產(chǎn)能，適度進(jìn)口，科技支撐”。所有的糧食相關(guān)政策都應(yīng)該建立在這個(gè)基礎(chǔ)之上，都要立足在國家新的糧食安全戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上展開。我們從事三農(nóng)、糧食工作的同志對(duì)這個(gè)問題要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記關(guān)于國家糧食安全是戰(zhàn)略性問題的重要戰(zhàn)略思想。在2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議上習(xí)近平總書記有一個(gè)長篇講話，這個(gè)講話后來全文發(fā)表收錄在十八大以來重要文獻(xiàn)選編中，在這個(gè)講話里對(duì)糧食安全問題問題作了系統(tǒng)論述，尤其是提醒大家要有憂患意識(shí)。他講我們有13億張嘴要吃飯。有專家后來算了一下中國13億人的嘴有多大？總面積有800個(gè)足球場(chǎng)那么大。所以總書記的講話要時(shí)刻牢記，并且在我們的工作中時(shí)刻提醒自己。
第二，要處理好糧食總產(chǎn)和品種的關(guān)系。全國糧食總產(chǎn)已經(jīng)連續(xù)4年穩(wěn)定在1萬2千億斤以上，產(chǎn)量在這么一個(gè)高位上保持是完全有可能的，產(chǎn)能至少可以保持在1萬1千億斤之上，但是我們也不能放松。我們回顧這些年的發(fā)展歷程，人均占有量1979年達(dá)到了340公斤，到去年我們的糧食產(chǎn)量已經(jīng)翻了一番，1978年我們的糧食產(chǎn)量只有6千萬多億斤，但人均占有量只提高了100公斤。38年糧食增長，平均每年增長率只有1.97%，不到兩個(gè)百分點(diǎn)。改革開放初期六年內(nèi)因?yàn)槔习傩盏纳a(chǎn)積極性迸發(fā)出來，加上基數(shù)相對(duì)低，平均每年增長5.1%，這是罕見的。對(duì)糧食總產(chǎn)怎么看待？就是供需之間“緊平衡”。分品種看，目前，多的是玉米，供過于求，庫存高企，但大豆短缺，2016年自給率僅13%。小麥和稻谷是核心口糧品種，要貫徹新的糧食安全戰(zhàn)略提出的“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的方針，繼續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，不能出現(xiàn)大起大落。
第三，要處理好數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系。隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，居民消費(fèi)需求將不斷升級(jí)。從需求來看，目前大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量基本上都是夠的，但是品質(zhì)跟不上。優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的供給不足，去年河南省在永城縣先搞試點(diǎn)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)小麥的種植面積，我問了一下銷售很好，訂單也非常穩(wěn)定，而且實(shí)現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。農(nóng)業(yè)和糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革核心問題就是要以提高農(nóng)業(yè)綜合效益和提高品質(zhì)為主攻方向，這里面還有大量的文章可以做。
第四，要處理好國內(nèi)市場(chǎng)與國際市場(chǎng)的關(guān)系。這個(gè)問題應(yīng)該說是一個(gè)大問題，我國現(xiàn)在無論從生產(chǎn)還是貿(mào)易來看都是大國，特別要充分認(rèn)識(shí)是我國作為農(nóng)業(yè)貿(mào)易大國的地位。我國糧食總產(chǎn)量占全世界總產(chǎn)量權(quán)重不小，谷物占23%。從貿(mào)易來看，這些年加入WTO以后，2016與2001年相比，農(nóng)產(chǎn)品全部貿(mào)易額從279億美元增長到了1833億美元，年均增長13.4%，進(jìn)口更快，年均增長16%，近三年來，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差雖有所下降，但是依然達(dá)385億美元。峰值在2013年，達(dá)到了510億美元。問題在哪里？現(xiàn)在的問題主要就是我們的進(jìn)口市場(chǎng)和出口市場(chǎng)都高度集中，進(jìn)口的70%集中在美國、巴西、東盟、歐盟、澳大利亞，出口市場(chǎng)的70%集中在東盟、日本、香港、歐盟和美國五大市場(chǎng)。同時(shí)，我們這樣的貿(mào)易大國的優(yōu)勢(shì)怎么樣發(fā)揮？確實(shí)還是一個(gè)值得深入研究的問題。從戰(zhàn)略來講，我們現(xiàn)在進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，該進(jìn)口的必須進(jìn)口，該出口的要支持出口，但是問題是在這個(gè)過程當(dāng)中怎么樣進(jìn)一步發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮我們的貿(mào)易大國的優(yōu)勢(shì)，特別是目前在定價(jià)權(quán)方面沒有優(yōu)勢(shì)，這個(gè)方面還大有文章可做。
約束我們發(fā)揮生產(chǎn)和貿(mào)易大國優(yōu)勢(shì)的制約因素非常多。第一是生產(chǎn)結(jié)構(gòu)失衡，導(dǎo)致基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力不足，生產(chǎn)高成本，近幾年價(jià)格與國際市場(chǎng)處于倒掛水平。第二是沒有形成全球定價(jià)中心、沒有定價(jià)話語權(quán)的問題，還有貿(mào)易管理體制需要完善的問題等等。農(nóng)業(yè)“走出去”還任重道遠(yuǎn)。今年中央一號(hào)文件提出要培育國際大糧商，中糧集團(tuán)已經(jīng)走出了關(guān)鍵一步，已經(jīng)在國際并購市場(chǎng)開始布局。我們要把握好國內(nèi)國際兩個(gè)市場(chǎng)的關(guān)系，如何充分利用國際資源，這是一個(gè)必然選擇，但在這個(gè)過程中要解決的問題非常多。2016年全部農(nóng)作物的播種面積24.96億畝，其中糧食約17億畝。在這樣的基礎(chǔ)之上進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品相當(dāng)于在全球別的國家種了7億畝地，加在一起就是32億畝了，這就是我們必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。因此我們要處理好國際國內(nèi)市場(chǎng)的關(guān)系，處理好如何利用國內(nèi)國際兩種資源的關(guān)系。
第五，要處理好發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營與扶持小農(nóng)生產(chǎn)的關(guān)系。這個(gè)問題跟誰來種地密切相關(guān)，跟新歷史時(shí)期面臨的培育和創(chuàng)新新型經(jīng)營主體問題密切相關(guān)。黨的十八屆五中全會(huì)提出加快構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系，今年中央一號(hào)文件提出來的要加快經(jīng)營體系、生產(chǎn)體系、產(chǎn)業(yè)體系三大體系的建設(shè)，核心問題就是如何培育新型經(jīng)營主體。近年來家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、龍頭企業(yè)這些新型經(jīng)營主體的發(fā)展非常快，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模這些年也是在逐步擴(kuò)大。但是規(guī)模擴(kuò)大的速度有時(shí)候會(huì)讓你產(chǎn)生一個(gè)錯(cuò)覺，就是我們的經(jīng)營規(guī)模怎么擴(kuò)大，怎么發(fā)展，到最后發(fā)現(xiàn)它還是很小。現(xiàn)在我國農(nóng)業(yè)的平均經(jīng)營規(guī)模大概是7.9畝，不到8畝地。我印象特別深的是，1996年搞第一次農(nóng)業(yè)普查的時(shí)候，種植業(yè)中一個(gè)勞動(dòng)者他經(jīng)營多大規(guī)模土地呢？只有4.78畝地，十年后做第二次普查，這個(gè)規(guī)模達(dá)到了多少？5.63畝地，我算了一下，十年提高約18%。那年我陪同世界銀行的經(jīng)濟(jì)學(xué)家去廣西考察，專門請(qǐng)教了一個(gè)問題：這樣的規(guī)模經(jīng)營發(fā)展速度究竟是快還是慢？他們告訴我，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展正處在加速階段，平均每年提高 1.3個(gè)百分點(diǎn)，土地經(jīng)營規(guī)模平均每年1.8個(gè)百分點(diǎn)，怎么能說慢？是非常快！所以我就明白，主要要看百分比。不能只看絕對(duì)規(guī)模。論規(guī)模，我們跟歐美沒法比，連日本都沒法比，日本現(xiàn)在的平均經(jīng)營規(guī)模接近2公頃。如果刻意人為加快推動(dòng)發(fā)展，會(huì)出現(xiàn)什么樣的結(jié)果也不好說。
在培育新型經(jīng)營主體，解決誰來種地的問題上，我們既要?jiǎng)?chuàng)新和發(fā)展新型經(jīng)營主體，又不能忽略普通農(nóng)戶。在這一過程中要把握三個(gè)原則，這三個(gè)原則是習(xí)近平總書記在財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上提出來的，他指出推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)政策性很強(qiáng)的工作，要與城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相適應(yīng)，要與農(nóng)業(yè)科技發(fā)展水平相適應(yīng)，要與社會(huì)化服務(wù)體系的發(fā)展水平相適應(yīng)。另一個(gè)重要方面是，要科學(xué)把握發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，必須堅(jiān)持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)地位。為什么這么說？這些年來，特別是2008年以來土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入快速發(fā)展通道，2008年土地流轉(zhuǎn)的面積占全部承包面積的比例8.84%，從2008年到到去年年底為止，流轉(zhuǎn)土地占全部承包面積的35%，年均增長20%，也就是說這35%的土地不屬于原承包農(nóng)戶，而是別的新型經(jīng)營主體、規(guī)模大戶來租種。這個(gè)問題我們也要反過來想，就是怎么看待那65%？即65%的承包面積依然還是在承包這片土地的原農(nóng)戶自己耕種，也就是說，家庭承包、家庭經(jīng)營還是我們當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的基本面。因此，培育新型主體和支持小農(nóng)，這兩個(gè)東西不可偏頗。現(xiàn)在每年從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼里拿出230個(gè)億扶持規(guī)模經(jīng)營，這是扶持發(fā)育新型經(jīng)營主體采取的一個(gè)重要措施，但是針對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的一些普惠政策，照顧到基本面的政策，決不能放棄，而且還要強(qiáng)化。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，核心是要堅(jiān)持家庭承包的基礎(chǔ)性地位。對(duì)此要有清醒的認(rèn)識(shí)，要認(rèn)識(shí)認(rèn)識(shí)到規(guī)模的問題是我們國家的國情、農(nóng)情、地情所決定的。第二要堅(jiān)持家庭為基礎(chǔ)的這么一個(gè)發(fā)展規(guī)律，農(nóng)業(yè)發(fā)展必須以家庭為基礎(chǔ)，無論規(guī)模大還是規(guī)模小。人民公社制度為什么會(huì)失敗？就是不符合農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，在規(guī)律面前誰也扛不過。美國農(nóng)場(chǎng)平均經(jīng)營規(guī)模上千公頃，但是其98.7%是家庭農(nóng)場(chǎng)，只有2%不到是法人組織。現(xiàn)在有一些專家學(xué)者說中國的農(nóng)業(yè)要走產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)化的道路，中國的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展重大的約束就是缺乏法人組織。我試問一下在座各位，讓你們這些加工企業(yè)都去農(nóng)村種地種得過農(nóng)民嗎？你們現(xiàn)在主要是通過合同與農(nóng)戶建立緊密的利益連接關(guān)系。這和西方發(fā)達(dá)國家一樣，美國、澳大利亞、加拿大，東亞的國家，日本、韓國，我國的臺(tái)灣地區(qū)都是通過發(fā)展合作經(jīng)營組織來解決這一問題。這兩年的中央一號(hào)文件明確提出來推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營走兩條路，一個(gè)是土地規(guī)模經(jīng)營，第二是擴(kuò)大服務(wù)的規(guī)模經(jīng)營，山東的土地托管2千多萬畝，以供銷社為主在推進(jìn)，效果很好。所以擴(kuò)大農(nóng)業(yè)的服務(wù)規(guī)模也是推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營的一個(gè)有效形式，也是培育和發(fā)展新型經(jīng)營主體的有效途徑。
第六，要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用，也就是說要處理好政府調(diào)控的有形之手和市場(chǎng)無形的手之間的關(guān)系。在農(nóng)產(chǎn)品的收儲(chǔ)制度改革推進(jìn)過程中就很好把握了這么一條非常重要的原則。大家都知道2014年以后為了解決剛才講的農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)制度所積累的一系列的矛盾，首先在棉花、大豆這個(gè)品種上進(jìn)行了目標(biāo)價(jià)格改革，緊接著后來把油菜籽、食糖取消了臨時(shí)收儲(chǔ)，2016年推行了玉米的收儲(chǔ)制度改革。現(xiàn)在看，改革取得了非常明顯的成效。
收儲(chǔ)制度改革有幾個(gè)重要的經(jīng)驗(yàn)要總結(jié)，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我們下一步全面深化改革提供了有益借鑒。第一是堅(jiān)持底線原則，在農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)制度改革中很好的堅(jiān)持了保障國家糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品的有效供給作為改革的基本前提，這也是一個(gè)底線。第二個(gè)就是堅(jiān)持了市場(chǎng)化改革的趨向和保護(hù)農(nóng)民利益這個(gè)基本原則。在這個(gè)問題上，協(xié)同發(fā)揮好了市場(chǎng)、政府兩只手的作用，各自發(fā)揮它的優(yōu)勢(shì)，既激活了市場(chǎng)，有有效保障了種糧農(nóng)民的基本收益。第三個(gè)就是改革方法問題，實(shí)施分品種施策和漸進(jìn)式的改革路徑，統(tǒng)籌把握好一個(gè)改革的時(shí)機(jī)、節(jié)奏和力度。比方說我們核心口糧品種小麥和稻谷的收儲(chǔ)制度改革，到現(xiàn)在為止還沒有從整個(gè)制度框架上進(jìn)行大調(diào)整，就是考慮到各個(gè)品種之間的差別，就是考慮到國家糧食安全這個(gè)大的前提條件。第四個(gè)我們的改革推進(jìn)要著眼于整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，很多的政策要打“組合拳”，目標(biāo)就是要提高農(nóng)業(yè)的綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力，這樣把改革落到實(shí)處。同時(shí)在改革推進(jìn)方面就是要有擔(dān)當(dāng)精神，在推進(jìn)的過程中堅(jiān)持發(fā)揮各個(gè)部門和地方兩個(gè)積極性。
第七，要處理好藏糧于技和藏糧于地的關(guān)系。其實(shí)大家對(duì)這個(gè)問題都非常明白。馬克思在資本論中引用威廉·配弟的一句話“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”，母親重要還是父親重要？當(dāng)然兩個(gè)都重要。但對(duì)于糧食生產(chǎn)來說，藏糧于地毫無疑問是基礎(chǔ)問題。但土地是不可再生的資源，我國耕地減少的趨勢(shì)在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)。在新的歷史階段，新的歷史時(shí)期，藏糧于技的作用發(fā)生了改變。現(xiàn)在農(nóng)業(yè)技術(shù)的研發(fā)和推廣，農(nóng)業(yè)技術(shù)在糧食、在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用已經(jīng)十分重要。因此進(jìn)行供給側(cè)改革，必須要捋順二者之間的關(guān)系。新形勢(shì)下二者必須要協(xié)同推進(jìn)。以東北的深耕技術(shù)為例，農(nóng)業(yè)機(jī)械化在東北替代勞動(dòng)力的作用越來越明顯，但同時(shí)，這樣的技術(shù)對(duì)提高單產(chǎn)作用同樣明顯，因此也可以說是一種土地替代型技術(shù)。我國現(xiàn)階段勞動(dòng)力的成本在大幅度的上升，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格每年都在增長。事實(shí)上，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的拐點(diǎn)早早發(fā)生了，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口最高峰值在1991年，鄉(xiāng)村人口的最高峰值8.5億在1996年，下一步可以預(yù)見的是農(nóng)村的農(nóng)戶家庭數(shù)量將出現(xiàn)下降的拐點(diǎn)。因此，這樣的階段性變化導(dǎo)致了我國技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)發(fā)展需要協(xié)同發(fā)揮既替代勞動(dòng)力又替代土地的雙重功能。同時(shí)也要解決好科研生產(chǎn)“兩張皮”和技術(shù)推廣“最后一公里”的問題。
第八，要處理好財(cái)政政策和金融政策的關(guān)系。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革迫切需要財(cái)政政策與金融政策相互配合。國家針對(duì)農(nóng)村的財(cái)政政策自身就需要改革完善，要提高精準(zhǔn)性、指向性。我國補(bǔ)貼政策現(xiàn)在更多是要培植地力、保護(hù)耕地，現(xiàn)在收儲(chǔ)制度改革也為我國的補(bǔ)貼制度完善創(chuàng)造了條件。然而農(nóng)村金融核心是要構(gòu)建一個(gè)新的符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的金融體系，其本身存在很多難題要解決，兩者相互配合才能發(fā)揮更大作用。要處理好這兩者之間的關(guān)系，就需要財(cái)政政策和金融政策協(xié)同發(fā)揮合力，這也是一個(gè)大的發(fā)展趨勢(shì)。比如現(xiàn)在發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，拿出了200多個(gè)億成立了信貸擔(dān)保聯(lián)盟，這就是利用財(cái)政資金去撬動(dòng)金融資本，提高金融資源可獲得性，來扶持規(guī)模經(jīng)營。
推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，特別是糧食領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任重道遠(yuǎn)，還有大量的政策問題、體制機(jī)制問題要解決。上述8大關(guān)系與推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、保障國家糧食安全密切相關(guān)，都涉及到有關(guān)政策的調(diào)整、改革、完善。正如習(xí)近平總書記指出的，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)的綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國農(nóng)業(yè)政策改革完善的主要方向。要圍繞如何推進(jìn)改革，如何完善體制機(jī)制，如何創(chuàng)新政策，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展找到新動(dòng)能提供制度基礎(chǔ)。
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