從理念和方法上來看，城市規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃沒有本質的區(qū)別，都開始做“人”的工作，但又不是純粹的項目建設問題，鄉(xiāng)村規(guī)劃的過程更偏向社會學的方法。鄉(xiāng)村規(guī)劃最重要目的是推動城鄉(xiāng)一體協(xié)調發(fā)展。如果將鄉(xiāng)村規(guī)劃的經(jīng)驗擴展至城市社區(qū)規(guī)劃，將城市規(guī)劃的自上而下的“硬”規(guī)劃與自下而上的社區(qū)“軟”規(guī)劃很好的結合，這就是鄉(xiāng)村規(guī)劃研究的科學意義，可以幫助解決現(xiàn)行城市規(guī)劃中方法不足的問題。
相比而言，城市用地規(guī)劃往往有章可循，政府各個部門分工明確。而鄉(xiāng)村規(guī)劃的規(guī)劃和建設、管理者、參與者很可能是同一批人。
農村的各類用地功能比較混合，用地功能構成和權屬非常復雜，存在大量的個體行為，通常以戶或村民小組為單位。
如何改善農村的生活環(huán)境，如何合理的組織農村的生產生活又不喪失鄉(xiāng)村的魅力，也是“美麗鄉(xiāng)村”建設的重點之一。
因此，僅僅對鄉(xiāng)村生活環(huán)境進行規(guī)劃是不夠的，必須對生產生活環(huán)境進行全面規(guī)劃，同時還要考慮到后期建設管理的運營。
雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中并沒有明確的規(guī)定要村民參與，但提到“要尊重村民的意愿”，村民先決，然后報批，實際上就是自下而上。
隨著移動互聯(lián)網(wǎng)和信息技術的發(fā)展，鄉(xiāng)村與外界的互動逐漸加強，利益相關者也并非在村的村民，還有更加復雜的角色介入。
因此，理想的鄉(xiāng)村規(guī)劃過程應該包括村民的意愿訴求和村民參與制定目標，不應是規(guī)劃師意愿主導的過程。
還“美麗鄉(xiāng)村”的本質
Q：“美麗鄉(xiāng)村”是最近關于改善農村自然和人居環(huán)境，發(fā)展“非工”產業(yè)的戰(zhàn)略，與農業(yè)部的主動相比，住建部的參與度不高，甚至有規(guī)劃師認為“這不是規(guī)劃”，與自己關系不大。然而一說到 “鄉(xiāng)愁”，又是藝術家建筑師打頭陣，“社區(qū)認同”、“啟蒙鄉(xiāng)村”、“共同體”、“抵御全球化”，概念層出不窮。您怎么看待關于鄉(xiāng)村規(guī)劃中出現(xiàn)的先是“事不關己”，而后又“一哄而上”的現(xiàn)象？
李京生：“美麗鄉(xiāng)村”與鄉(xiāng)村規(guī)劃有關系。中國近代以及改革開放以后，城市和鄉(xiāng)村分得太清。
過去的城市規(guī)劃中只有城鎮(zhèn)體系規(guī)劃涉及鄉(xiāng)村，將鄉(xiāng)村作為居民點，進行人口分布和產業(yè)布局，基本沒有更多的考慮，大致了解即止，主要目的是為了編制城市規(guī)劃。
“美麗鄉(xiāng)村”實際上也是一場運動，是“美麗中國”提出之后的“美麗鄉(xiāng)村”。相比而言，很多國家的鄉(xiāng)村規(guī)劃交由農業(yè)部主管，村莊只是鄉(xiāng)村的一個點，總體規(guī)劃完成之后，這個點就變成建設用地，由建設部門負責聘請建筑師進行設計。
而中國的鄉(xiāng)村規(guī)劃由住建部主管，但實際運行中，生產用地和非農建設用地還是無法統(tǒng)一考慮。如果鄉(xiāng)村生產、生活這兩個部分沒有很好地整合起來，所謂風貌整治和“美麗”也就無從談起。
沒有將產業(yè)及用地規(guī)劃和生活環(huán)境整治一起統(tǒng)籌考慮，鄉(xiāng)村的“美”是無法實現(xiàn)的。“事不關己”可能是面對如此大量城市規(guī)劃編制工作，規(guī)劃師還沒有精力來關注鄉(xiāng)村的發(fā)展，但“一哄而上”說明鄉(xiāng)村依然具有魅力。
Q：提起鄉(xiāng)村，很多年輕的從業(yè)者會想當然地認為“自給自足、與世隔絕”的傳統(tǒng)村落。然而實際上只要手工業(yè)與農業(yè)分離，無論是自生的產業(yè)集聚還是通過殖民主義從城市向下滲透，中國的鄉(xiāng)村始終是有工業(yè)存在的，并且在清末民初出現(xiàn)了一次工業(yè)化的高潮，然而鄉(xiāng)村工業(yè)化為什么沒有帶來現(xiàn)代化？
李京生：鄉(xiāng)村本來就有產業(yè)，而現(xiàn)代史主要講的是工業(yè)化的歷史。1950年代興起的人民公社在鄉(xiāng)村大辦工廠，先是“以糧為綱”，后來“以鋼為綱”，大煉鋼鐵，再后來又提出“工、農、商、學、兵全面發(fā)展”。
而在計劃經(jīng)濟體制里，原材料由國家配置，鄉(xiāng)村企業(yè)并不在計劃之內，出現(xiàn)了一些“爛攤子”，還破壞了鄉(xiāng)村環(huán)境。盡管如此，還是有一些社隊企業(yè)生存了下來，后來叫做鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。
改革開放初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又迎來了一次新的浪潮。城市國有企業(yè)經(jīng)過了幾十年的運轉開始老朽化，很多國有企業(yè)產品上下游的很多工序都由一個廠家完成，比如卷煙廠，除了生產香煙，還要負責設計、包裝、印刷等，成本過大，一些工種沒有分離出去。
同時，家庭承包制實行，鄉(xiāng)村大量的勞動力被解放，戶籍制度限制使他們不能進城工作，國企的一些工序就被“下放”到成本更低的鄉(xiāng)村，還有技術人員業(yè)余時間兼職鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的顧問，例如長三角地區(qū)的“星期日工程師”，周末下鄉(xiāng)輔導，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不斷壯大起來。
到1990年代初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為國家創(chuàng)造了25%的GDP，異軍突起，在計劃經(jīng)濟的夾縫中，首先進入了市場。
1992年后，經(jīng)濟特區(qū)吸引來了大量外企，內地城市的許多企業(yè)開始轉型轉制，人們紛紛涌向大城市尋找更多、更上游的機會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展顯得有些落后，不光產業(yè)失去了吸引力，鄉(xiāng)村人居環(huán)境也開始惡化。
即使有些地方依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展了經(jīng)濟，提高了村民收入，但是鄉(xiāng)村建設、住宅條件、生活質量、生活環(huán)境仍然落后，這就是通常所說的“工業(yè)化沒有帶來城鎮(zhèn)化”。這也是為什么要關注鄉(xiāng)村規(guī)劃的緣由之一。
Q：工業(yè)化之后的鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，用生活環(huán)境建設的方式彌補，是否是一種普遍規(guī)律？與發(fā)達國家的“鄉(xiāng)村美化”相比，中國的“美麗鄉(xiāng)村”建設有哪些本土性特點？
李京生：鄉(xiāng)村工業(yè)化原本就有帶動鄉(xiāng)村城市化目的。幾乎所有國家在經(jīng)歷了一輪工業(yè)化之后，城市和鄉(xiāng)村的環(huán)境都非常差。一些發(fā)達國家也曾提出過所謂的“美麗鄉(xiāng)村”建設。
美國在100年前所提的“鄉(xiāng)村設計”也是“城市美化運動”的延續(xù)。最早的鄉(xiāng)村美化運動就是源于美國的鄉(xiāng)村設計。當時是用城市設計的思路和方式去設計村莊和小鎮(zhèn)，關注的熱點主要在生活環(huán)境。
比如城鎮(zhèn)建設的形態(tài)控制、道路景觀和綠化等。中國的大規(guī)模工業(yè)化比美國晚，現(xiàn)在提出“美麗鄉(xiāng)村”，可以看作是“鄉(xiāng)村設計運動”的一種延續(xù)，但內容有擴展。
當前對“美麗鄉(xiāng)村”的理解和認識，見仁見智。就政策而言，“美麗鄉(xiāng)村”更多地集中在鄉(xiāng)村的風貌建設。“風”和“貌”是兩個維度的含義，“風”是一定歷史時期的思潮、風格，屬于社會經(jīng)濟范疇的概念。“貌”是物質形態(tài)，主要指本土固有的形式。
因此，美麗鄉(xiāng)村既是物質的，又是精神的。只有建立在產業(yè)發(fā)展、人民富裕的基礎上的美，邏輯上才是對的，才能美起來。
發(fā)達國家中有一個國際組織，名曰“最美鄉(xiāng)村”，是一個鄉(xiāng)村發(fā)展交流和經(jīng)驗分享的平臺。目前，中國還沒有加入。在“最美鄉(xiāng)村”的評價體系中，產業(yè)、社會和環(huán)境方面的內容不是重點，更顧及鄉(xiāng)村本土的文化和景觀特色。
簡言之，其宗旨就是鄉(xiāng)村要像“鄉(xiāng)”，與城市的景觀和風貌要有一個巨大的反差，重點在于體現(xiàn)自然的美和文化的美。
也許是因為在發(fā)達國家，鄉(xiāng)村的社會經(jīng)濟與中國處在不同階段，而在中國的“美麗鄉(xiāng)村”建設中遇到的問題會更多，更綜合。
“城市剝削農村”到底指什么？
Q：目前大家普遍對“美麗鄉(xiāng)村”的期待過多。對于鄉(xiāng)村規(guī)劃，您認為在現(xiàn)在這種大部分地區(qū)農村在衰敗，而小部分地區(qū)又出現(xiàn)中國式逆城市化的現(xiàn)象中，當討論鄉(xiāng)村建設的時候我們在討論什么？
李京生：從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》來理解，鄉(xiāng)村規(guī)劃應該是區(qū)域規(guī)劃的概念，包含很多內容，不只是建設用地的規(guī)劃。研究鄉(xiāng)村發(fā)展要以持續(xù)的態(tài)度，結合歷史來看待問題，不應只盯著當下的運動和一些口號。
目前編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的大部分人生活在城市，習慣了自上而下的看問題，認為農村的落后是因為村民的思想觀念落后，鄉(xiāng)村發(fā)展需要對村民進行管理、教育和培訓。
這種思路反映出規(guī)劃師不太了解農村的社會資本及其發(fā)展的潛力，看到的只是鄉(xiāng)村在生態(tài)環(huán)境保護中的意義，而沒有關心鄉(xiāng)村社會發(fā)展進步的需求。
因此，有些聲音反對資本下鄉(xiāng)，就不奇怪了。中國的城鄉(xiāng)關系發(fā)展畢竟比發(fā)達國家晚了一大步，存在時間差。
人們對新事物總是保持著一種懷疑的態(tài)度，“開發(fā)鄉(xiāng)村是城里人欺負農民”，“城市發(fā)展盯上農村的建設用地了”，“農村要消亡啦”等，這些言論要辯證地看，沒有經(jīng)過系統(tǒng)的研究和實踐，都不能全盤否定。持懷疑態(tài)度是科學的態(tài)度，但并不意味著懷疑的事情就是錯的。
Q：您對“城市剝削農村”類的論點及其引發(fā)的農村發(fā)展戰(zhàn)略持保守態(tài)度的依據(jù)是什么？您認為在頂層設計方面，支持鄉(xiāng)村發(fā)展的重點是什么？
李京生：“城市剝削農村”的說法主要指封建社會時期，工業(yè)革命以來工農剪刀差造成了鄉(xiāng)村的貧困，以及鄉(xiāng)村的衰退。現(xiàn)在再提這種說法，主要是指城市擴張對農村土地的索取。
即城市建設用地不夠時，采取了土地置換、異地置換等辦法。依據(jù)是農村人口外流嚴重，外出人口長期居住在城鎮(zhèn)，不再從事農業(yè)生產，很多祖宅和宅基地還在占用土地，導致農村土地使用效率低下等。
比如，某村莊戶籍登記是100戶，實際上真正居住的不到20戶，有的外出村民已經(jīng)取得城市戶口，但其在鄉(xiāng)下仍擁有住房。
因此，有必要對鄉(xiāng)村的土地進行確權和梳理。與此同時，城市建設用地又遇到了瓶頸，例如“十八億畝紅線”，希望將農村梳理出來的非農建設用地用于城市建設，在總體上提高國土使用效率。
這種做法有一定道理。人們質疑城市在剝削農村，主要關注的是在土地置換當中的一些社會公平問題。當然處在發(fā)展優(yōu)勢地位的城市對農村影響不僅僅在土地方面。
中國是一個以農耕文明著稱的農業(yè)大國，到1800年，中國的城市化率不到4%，城市主要是“政府大院”，工業(yè)和商業(yè)的比例都很低，生產總值主要來源于農業(yè)與手工業(yè)。
為保“一方安穩(wěn)”，農民安居樂業(yè)，就要繳納高額稅費。歐洲從中世紀晚期到工業(yè)革命，工商業(yè)、金融的產值已經(jīng)很高，就沒必要再向農民征收高額的稅費了。因此，很多國家取消了農業(yè)稅。
現(xiàn)在的發(fā)達國家，不僅沒有“農業(yè)稅”的概念，反而通過各種對農產品、農業(yè)資源、農業(yè)生產的減免和補貼，來促進農業(yè)的發(fā)展，提高村民的收入。
許多國家對于糧食生產是由政府統(tǒng)一安排，直接向種糧大戶發(fā)放全額補貼。中國現(xiàn)在還不具備這樣的條件，種糧并不賺錢，甚至還賠本，所以“以城帶鄉(xiāng)”，進行轉移支付，反哺農業(yè)很重要。
我認為“十八億畝紅線”的底線，是不能撼動的，但是我們真的需要現(xiàn)在這么多農民嗎？因此，對于農民要重新定義，簡單地按照戶口來界定是無法反映真實的情況和有效引導。
有的國家按照收入將農民分為三種類型，以便分類制定政策。一類是收入全部來自于農業(yè)；二類是除了農業(yè)生產之外，兼有其他工作，但是農業(yè)收入大于其他收入；三類是村民的其他收入大于農業(yè)收入，但也從事農業(yè)生產。這些劃分方式我們可以參考。
因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃一定要了解村民的收入來源和收入的構成，并進一步了解村民各自的價值取向和發(fā)展意愿。上海郊區(qū)農村戶籍人口約140萬人，收入大部分來自工業(yè)、服務業(yè)以及房產租金，很多財產性收入大于其他收入，純農人口不到20萬人。類似的情況在我國很多大城市周邊也存在。因此，從法律和制度層面加快農民身份的轉變很重要。
作者簡介：李京生,同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院城市規(guī)劃系教授，博士生導師；上海同濟城市規(guī)劃設計研究院總規(guī)劃師，中國城市規(guī)劃學會鄉(xiāng)村建設與規(guī)劃學術委員會顧問。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：新土地規(guī)劃人 微信公眾號
(掃一掃，更多精彩內容！)
