習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。近年來，要求盡快進(jìn)行第二次土改的呼聲非常高，對保持農(nóng)村基本經(jīng)營制度穩(wěn)定不變的不耐煩情緒似乎也非常大，給人的感覺是，中國的農(nóng)村土地制度已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的障礙，不趕快改，就是保守或不作為，就會阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。十九大報告的這一明確宣示，再一次給廣大農(nóng)民吃了定心丸，對鞏固和完善我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度，起到了極其重要的作用。
一、對“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新的理解
在我們看來，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的創(chuàng)新之處，主要在于對土地所有者權(quán)利細(xì)分與分享這一實踐探索，從政策層面的認(rèn)可與規(guī)范，這可以從下面兩方面來分析。
1.農(nóng)村土地“承包經(jīng)營權(quán)”這5個字內(nèi)涵的變化。實行家庭承包責(zé)任制的時候，說“承包經(jīng)營權(quán)”，意思是農(nóng)民家庭通過“承包方式”，從本集體經(jīng)濟(jì)組織處取得的土地的“經(jīng)營權(quán)”。雖然也只有本集體的成員才有資格承包本集體的一份土地，但當(dāng)時并沒有集體是有具體成員的集體的理論認(rèn)識和政策表述，此時集體和本集體的成員是對立起來的，強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)民個體通過承包方式取得了土地的具體經(jīng)營權(quán)，其實也就是土地使用權(quán)，并沒有表明集體經(jīng)濟(jì)組織成員的所有者之一的身份。現(xiàn)在談集體經(jīng)濟(jì)組織的集體所有，《中華人民共和國土地承包法》、《中華人民共和國物權(quán)法》等有關(guān)法律的表述是“本集體成員”集體所有，集體是有具體成員的集體，在此背景下，“承包經(jīng)營權(quán)”強(qiáng)調(diào)的是集體成員之一的成員權(quán)利，也即所有者之一的權(quán)利，這個成員權(quán)在承包地上體現(xiàn)為承包經(jīng)營權(quán)，這和開始時的含義明顯發(fā)生了變化。
2.農(nóng)地“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新的核心，是對實踐中已經(jīng)發(fā)生的土地所有者權(quán)利的細(xì)分與分享，在政策層面的認(rèn)可與規(guī)范。為什么說創(chuàng)新的核心，是對所有者權(quán)利的細(xì)分與分享的認(rèn)可與規(guī)范？而不是規(guī)范所有者權(quán)利主體與其他權(quán)利主體（如租地的使用者）之間的關(guān)系呢？如前所述，承包權(quán)是具體的某一集體的成員對該集體的土地享有的所有者之一的成員權(quán)利，沒有某一集體的所有者之一的資格，就不享有該集體的土地承包權(quán)，承包權(quán)是與所有者資格緊密聯(lián)系在一起的權(quán)利，這是已經(jīng)存在多年實行多年的事實，但在政策層面并沒有明確規(guī)范的表述。土地“三權(quán)分置”制度，通過明確設(shè)置“集體所有權(quán)、成員承包權(quán)”的方式，對農(nóng)村土地的所有者權(quán)利，事實上已經(jīng)發(fā)生的細(xì)分與分享，給予了認(rèn)可與規(guī)范，使得農(nóng)村土地集體所有制的“集體”具體化了，是具有成員概念的“成員整體”，不是抽象的與其成員對立的集體。在這一制度下，“成員整體”的集體，擁有土地所有權(quán)，但它按一定期限和一定份額（一般為平均）分配給其成員形成承包權(quán)，當(dāng)土地以承包的方式分配（不是出租）給其成員后，集體保留承包到期后的處置權(quán)，成員享有承包期內(nèi)的其他權(quán)利，如使用、收益等權(quán)利；這里，成員整體的集體權(quán)利（集體所有權(quán)），與成員個體的成員權(quán)利（承包權(quán)），共同構(gòu)成完整意義上的土地所有者權(quán)利。
因此，土地“三權(quán)分置”制度的創(chuàng)新，在于很好地處理了集體所有制下成員整體的“集體”與組成集體的成員“個體”（目前以農(nóng)戶家庭為單位）之間的土地財產(chǎn)權(quán)利關(guān)系。
二、對完善農(nóng)村土地制度的建議
1.應(yīng)該進(jìn)一步明確土地集體所有制的內(nèi)涵。在我們看來，如果說農(nóng)村土地制度有模糊的地方，主要是在所有制方面，而不是使用制方面。應(yīng)該進(jìn)一步明確，農(nóng)村土地集體所有，是該集體某一時點或某一時間段內(nèi)的具體成員的集體所有，與他人無關(guān)。集體所有的范圍就是在這些具體成員范圍內(nèi)，某一集體與其它集體之間與土地關(guān)系，與國家之間的土地關(guān)系，是不同所有權(quán)主體之間的關(guān)系，邊界必須清晰。
2.在堅持土地集體所有制的前提下，允許探索不同的具體實現(xiàn)形式。是全國實行完全一致化的制度？還是允許各個地方根據(jù)實際情況可以有一些差異與不同？我們在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，每個地方的集體所有制的實現(xiàn)形式并不完全一樣。四川有一個縣，100個左右的行政村中，有29個村堅持土地五年一調(diào)整，集體經(jīng)濟(jì)組織成員五年認(rèn)定一變化，而該縣其他三分之二的村承包期內(nèi)不調(diào)整土地，成員不變化。同一個集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，對應(yīng)不同的集體資產(chǎn)時，成員也不是完全一樣的，分配承包地時與其他集體資產(chǎn)進(jìn)行量化改革時，具體對應(yīng)的人員可能并不完全一致，不同的村做法可能也不完全一樣。在農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)形式上，是追求全國完全一致化，還是允許在一定前提下有所差別，給地方適當(dāng)選擇權(quán)？對各地農(nóng)民在集體范圍內(nèi)能夠自圓其說的制度給予認(rèn)可？我們覺得，應(yīng)該允許不同地方探索適合自己的實現(xiàn)方式。比如，在承包期內(nèi)，集體成員是動態(tài)的還是固定的，固定的固定在哪個時點上，動態(tài)的怎么個動態(tài)法？我們調(diào)研的情況是，大概三分之一的地方實行起點公平，放棄動態(tài)調(diào)整，承包期內(nèi)生不增死不減；三分之二的地方還是在進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。調(diào)整對還是不調(diào)整對？如果當(dāng)?shù)乩习傩照J(rèn)可，能夠自圓其說，制度前后保持一致，調(diào)整與不調(diào)整，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員多數(shù)意見說了算，應(yīng)該允許不同的地方可以有所不同。
3.應(yīng)該進(jìn)一步明確承包權(quán)的所有者權(quán)利性質(zhì)。把“承包權(quán)”這一名詞專門化和法律化，就是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過承包方式取得并持有的本集體具體地塊的一定期限的成員所有權(quán)，屬于分享所有權(quán)性質(zhì)，不是完整的所有權(quán)。因此，承包權(quán)自然屬于物權(quán)范疇。在這種情況下，應(yīng)廢止“承包經(jīng)營權(quán)”這一容易引起誤解的政策術(shù)語，只使用“承包權(quán)”這個名詞。
4.租賃而來的土地使用權(quán)無抵押價值。承包農(nóng)戶承包地上自己持有的土地的使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)），與其他經(jīng)營主體從承包農(nóng)戶那里通過流轉(zhuǎn)租來的土地的使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)），性質(zhì)是完全不同的，前者如果出租，將產(chǎn)生地租，因此，如果承包農(nóng)戶把自己的承包地拿去抵押，實質(zhì)上是以未來一定時期的租金作為擔(dān)保，這是沒有問題的。租賃來的土地，如果是按市場租金租來的，其再出租，所得租金應(yīng)該與其前面付出的租金相同，如果租賃土地時已經(jīng)一次性支付了流轉(zhuǎn)期內(nèi)（比如10年）的全部租金，經(jīng)營權(quán)抵押實質(zhì)上是以已經(jīng)預(yù)付的地租為擔(dān)保，這沒有問題，因為土地再流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的地租，可以償債。但現(xiàn)實情況恰恰是，轉(zhuǎn)入土地者因無力一次付清全部地租，才將剛流轉(zhuǎn)來大多只支付了第一年地租的土地拿去抵押貸款，如果第二年債務(wù)不能清償，銀行試圖將其抵押土地的經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)時發(fā)現(xiàn)，第二年的租金還未支付給轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，再流轉(zhuǎn)的租金，如果歸了轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，銀行將一無所獲，如果歸了銀行，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民的地租又找誰要呢？所以，年租制下流轉(zhuǎn)而來的土地經(jīng)營權(quán)，并無抵押的經(jīng)濟(jì)價值。
5.租來的土地的經(jīng)營權(quán)不宜物權(quán)化，政府不應(yīng)頒證。租來的土地的經(jīng)營權(quán)，是由當(dāng)事雙方所簽土地流轉(zhuǎn)合同約定的權(quán)利。其期限、租金水平與支付方式、支付時間、承租人是否可以自行再流轉(zhuǎn)等等都由合同約定，合同也可能會因某種原因中止，因此合同是個案化的。如果政府要給這樣的經(jīng)營權(quán)發(fā)證，一是證書不可能統(tǒng)一化，二是證書的效率也低于合同本身的效率，且當(dāng)合同中止（合同期限中間停止執(zhí)行）時，證書也就失效了，因此，頒發(fā)這樣的證書沒有多少實際意義。還不如改為土地流轉(zhuǎn)合同的登記制度，即堅持不動產(chǎn)的權(quán)利非經(jīng)登記不能生效的原則，對經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實行登記。
6.糾正一些地方下達(dá)土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)的行為。土地流轉(zhuǎn)與新型經(jīng)營主體發(fā)育，首先是市場行為，本身有一個發(fā)展過程，地方政府對之給予鼓勵、引導(dǎo)和支持，都是可以的，但不能下達(dá)行政指標(biāo)硬推。下達(dá)指標(biāo)并進(jìn)行考核的做法，應(yīng)該糾正。
作者系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長、教授；王曉睿：博士研究生
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2017.12
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