習近平總書記在十九大報告中指出，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。近年來，要求盡快進行第二次土改的呼聲非常高，對保持農村基本經營制度穩定不變的不耐煩情緒似乎也非常大，給人的感覺是，中國的農村土地制度已經成為農業發展的障礙，不趕快改，就是保守或不作為，就會阻礙經濟發展。十九大報告的這一明確宣示，再一次給廣大農民吃了定心丸，對鞏固和完善我國農村基本經營制度，起到了極其重要的作用。
一、對“三權分置”制度創新的理解
在我們看來，農村土地“三權分置”制度的創新之處，主要在于對土地所有者權利細分與分享這一實踐探索，從政策層面的認可與規范，這可以從下面兩方面來分析。
1.農村土地“承包經營權”這5個字內涵的變化。實行家庭承包責任制的時候，說“承包經營權”，意思是農民家庭通過“承包方式”，從本集體經濟組織處取得的土地的“經營權”。雖然也只有本集體的成員才有資格承包本集體的一份土地，但當時并沒有集體是有具體成員的集體的理論認識和政策表述，此時集體和本集體的成員是對立起來的，強調的是農民個體通過承包方式取得了土地的具體經營權，其實也就是土地使用權，并沒有表明集體經濟組織成員的所有者之一的身份。現在談集體經濟組織的集體所有，《中華人民共和國土地承包法》、《中華人民共和國物權法》等有關法律的表述是“本集體成員”集體所有，集體是有具體成員的集體，在此背景下，“承包經營權”強調的是集體成員之一的成員權利，也即所有者之一的權利，這個成員權在承包地上體現為承包經營權，這和開始時的含義明顯發生了變化。
2.農地“三權分置”制度創新的核心，是對實踐中已經發生的土地所有者權利的細分與分享，在政策層面的認可與規范。為什么說創新的核心，是對所有者權利的細分與分享的認可與規范？而不是規范所有者權利主體與其他權利主體（如租地的使用者）之間的關系呢？如前所述，承包權是具體的某一集體的成員對該集體的土地享有的所有者之一的成員權利，沒有某一集體的所有者之一的資格，就不享有該集體的土地承包權，承包權是與所有者資格緊密聯系在一起的權利，這是已經存在多年實行多年的事實，但在政策層面并沒有明確規范的表述。土地“三權分置”制度，通過明確設置“集體所有權、成員承包權”的方式，對農村土地的所有者權利，事實上已經發生的細分與分享，給予了認可與規范，使得農村土地集體所有制的“集體”具體化了，是具有成員概念的“成員整體”，不是抽象的與其成員對立的集體。在這一制度下，“成員整體”的集體，擁有土地所有權，但它按一定期限和一定份額（一般為平均）分配給其成員形成承包權，當土地以承包的方式分配（不是出租）給其成員后，集體保留承包到期后的處置權，成員享有承包期內的其他權利，如使用、收益等權利；這里，成員整體的集體權利（集體所有權），與成員個體的成員權利（承包權），共同構成完整意義上的土地所有者權利。
因此，土地“三權分置”制度的創新，在于很好地處理了集體所有制下成員整體的“集體”與組成集體的成員“個體”（目前以農戶家庭為單位）之間的土地財產權利關系。
二、對完善農村土地制度的建議
1.應該進一步明確土地集體所有制的內涵。在我們看來，如果說農村土地制度有模糊的地方，主要是在所有制方面，而不是使用制方面。應該進一步明確，農村土地集體所有，是該集體某一時點或某一時間段內的具體成員的集體所有，與他人無關。集體所有的范圍就是在這些具體成員范圍內，某一集體與其它集體之間與土地關系，與國家之間的土地關系，是不同所有權主體之間的關系，邊界必須清晰。
2.在堅持土地集體所有制的前提下，允許探索不同的具體實現形式。是全國實行完全一致化的制度？還是允許各個地方根據實際情況可以有一些差異與不同？我們在實際調研中發現，每個地方的集體所有制的實現形式并不完全一樣。四川有一個縣，100個左右的行政村中，有29個村堅持土地五年一調整，集體經濟組織成員五年認定一變化，而該縣其他三分之二的村承包期內不調整土地，成員不變化。同一個集體經濟組織內，對應不同的集體資產時，成員也不是完全一樣的，分配承包地時與其他集體資產進行量化改革時，具體對應的人員可能并不完全一致，不同的村做法可能也不完全一樣。在農村土地集體所有制的實現形式上，是追求全國完全一致化，還是允許在一定前提下有所差別，給地方適當選擇權？對各地農民在集體范圍內能夠自圓其說的制度給予認可？我們覺得，應該允許不同地方探索適合自己的實現方式。比如，在承包期內，集體成員是動態的還是固定的，固定的固定在哪個時點上，動態的怎么個動態法？我們調研的情況是，大概三分之一的地方實行起點公平，放棄動態調整，承包期內生不增死不減；三分之二的地方還是在進行動態調整。調整對還是不調整對？如果當地老百姓認可，能夠自圓其說，制度前后保持一致，調整與不調整，由集體經濟組織成員多數意見說了算，應該允許不同的地方可以有所不同。
3.應該進一步明確承包權的所有者權利性質。把“承包權”這一名詞專門化和法律化，就是指農村集體經濟組織成員通過承包方式取得并持有的本集體具體地塊的一定期限的成員所有權，屬于分享所有權性質，不是完整的所有權。因此，承包權自然屬于物權范疇。在這種情況下，應廢止“承包經營權”這一容易引起誤解的政策術語，只使用“承包權”這個名詞。
4.租賃而來的土地使用權無抵押價值。承包農戶承包地上自己持有的土地的使用權（經營權），與其他經營主體從承包農戶那里通過流轉租來的土地的使用權（經營權），性質是完全不同的，前者如果出租，將產生地租，因此，如果承包農戶把自己的承包地拿去抵押，實質上是以未來一定時期的租金作為擔保，這是沒有問題的。租賃來的土地，如果是按市場租金租來的，其再出租，所得租金應該與其前面付出的租金相同，如果租賃土地時已經一次性支付了流轉期內（比如10年）的全部租金，經營權抵押實質上是以已經預付的地租為擔保，這沒有問題，因為土地再流轉產生的地租，可以償債。但現實情況恰恰是，轉入土地者因無力一次付清全部地租，才將剛流轉來大多只支付了第一年地租的土地拿去抵押貸款，如果第二年債務不能清償，銀行試圖將其抵押土地的經營權再流轉時發現，第二年的租金還未支付給轉出土地的農民，再流轉的租金，如果歸了轉出土地的農民，銀行將一無所獲，如果歸了銀行，轉出土地的農民的地租又找誰要呢？所以，年租制下流轉而來的土地經營權，并無抵押的經濟價值。
5.租來的土地的經營權不宜物權化，政府不應頒證。租來的土地的經營權，是由當事雙方所簽土地流轉合同約定的權利。其期限、租金水平與支付方式、支付時間、承租人是否可以自行再流轉等等都由合同約定，合同也可能會因某種原因中止，因此合同是個案化的。如果政府要給這樣的經營權發證，一是證書不可能統一化，二是證書的效率也低于合同本身的效率，且當合同中止（合同期限中間停止執行）時，證書也就失效了，因此，頒發這樣的證書沒有多少實際意義。還不如改為土地流轉合同的登記制度，即堅持不動產的權利非經登記不能生效的原則，對經營權的流轉實行登記。
6.糾正一些地方下達土地流轉指標的行為。土地流轉與新型經營主體發育，首先是市場行為，本身有一個發展過程，地方政府對之給予鼓勵、引導和支持，都是可以的，但不能下達行政指標硬推。下達指標并進行考核的做法，應該糾正。
作者系中國人民大學農業與農村發展學院院長、教授；王曉睿：博士研究生
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟與管理》2017.12
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