習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。近年來(lái)，要求盡快進(jìn)行第二次土改的呼聲非常高，對(duì)保持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度穩(wěn)定不變的不耐煩情緒似乎也非常大，給人的感覺(jué)是，中國(guó)的農(nóng)村土地制度已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的障礙，不趕快改，就是保守或不作為，就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。十九大報(bào)告的這一明確宣示，再一次給廣大農(nóng)民吃了定心丸，對(duì)鞏固和完善我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，起到了極其重要的作用。
一、對(duì)“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新的理解
在我們看來(lái)，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的創(chuàng)新之處，主要在于對(duì)土地所有者權(quán)利細(xì)分與分享這一實(shí)踐探索，從政策層面的認(rèn)可與規(guī)范，這可以從下面兩方面來(lái)分析。
1.農(nóng)村土地“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這5個(gè)字內(nèi)涵的變化。實(shí)行家庭承包責(zé)任制的時(shí)候，說(shuō)“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，意思是農(nóng)民家庭通過(guò)“承包方式”，從本集體經(jīng)濟(jì)組織處取得的土地的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”。雖然也只有本集體的成員才有資格承包本集體的一份土地，但當(dāng)時(shí)并沒(méi)有集體是有具體成員的集體的理論認(rèn)識(shí)和政策表述，此時(shí)集體和本集體的成員是對(duì)立起來(lái)的，強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)民個(gè)體通過(guò)承包方式取得了土地的具體經(jīng)營(yíng)權(quán)，其實(shí)也就是土地使用權(quán)，并沒(méi)有表明集體經(jīng)濟(jì)組織成員的所有者之一的身份。現(xiàn)在談集體經(jīng)濟(jì)組織的集體所有，《中華人民共和國(guó)土地承包法》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等有關(guān)法律的表述是“本集體成員”集體所有，集體是有具體成員的集體，在此背景下，“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”強(qiáng)調(diào)的是集體成員之一的成員權(quán)利，也即所有者之一的權(quán)利，這個(gè)成員權(quán)在承包地上體現(xiàn)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這和開(kāi)始時(shí)的含義明顯發(fā)生了變化。
2.農(nóng)地“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新的核心，是對(duì)實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)生的土地所有者權(quán)利的細(xì)分與分享，在政策層面的認(rèn)可與規(guī)范。為什么說(shuō)創(chuàng)新的核心，是對(duì)所有者權(quán)利的細(xì)分與分享的認(rèn)可與規(guī)范？而不是規(guī)范所有者權(quán)利主體與其他權(quán)利主體（如租地的使用者）之間的關(guān)系呢？如前所述，承包權(quán)是具體的某一集體的成員對(duì)該集體的土地享有的所有者之一的成員權(quán)利，沒(méi)有某一集體的所有者之一的資格，就不享有該集體的土地承包權(quán)，承包權(quán)是與所有者資格緊密聯(lián)系在一起的權(quán)利，這是已經(jīng)存在多年實(shí)行多年的事實(shí)，但在政策層面并沒(méi)有明確規(guī)范的表述。土地“三權(quán)分置”制度，通過(guò)明確設(shè)置“集體所有權(quán)、成員承包權(quán)”的方式，對(duì)農(nóng)村土地的所有者權(quán)利，事實(shí)上已經(jīng)發(fā)生的細(xì)分與分享，給予了認(rèn)可與規(guī)范，使得農(nóng)村土地集體所有制的“集體”具體化了，是具有成員概念的“成員整體”，不是抽象的與其成員對(duì)立的集體。在這一制度下，“成員整體”的集體，擁有土地所有權(quán)，但它按一定期限和一定份額（一般為平均）分配給其成員形成承包權(quán)，當(dāng)土地以承包的方式分配（不是出租）給其成員后，集體保留承包到期后的處置權(quán)，成員享有承包期內(nèi)的其他權(quán)利，如使用、收益等權(quán)利；這里，成員整體的集體權(quán)利（集體所有權(quán)），與成員個(gè)體的成員權(quán)利（承包權(quán)），共同構(gòu)成完整意義上的土地所有者權(quán)利。
因此，土地“三權(quán)分置”制度的創(chuàng)新，在于很好地處理了集體所有制下成員整體的“集體”與組成集體的成員“個(gè)體”（目前以農(nóng)戶家庭為單位）之間的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系。
二、對(duì)完善農(nóng)村土地制度的建議
1.應(yīng)該進(jìn)一步明確土地集體所有制的內(nèi)涵。在我們看來(lái)，如果說(shuō)農(nóng)村土地制度有模糊的地方，主要是在所有制方面，而不是使用制方面。應(yīng)該進(jìn)一步明確，農(nóng)村土地集體所有，是該集體某一時(shí)點(diǎn)或某一時(shí)間段內(nèi)的具體成員的集體所有，與他人無(wú)關(guān)。集體所有的范圍就是在這些具體成員范圍內(nèi)，某一集體與其它集體之間與土地關(guān)系，與國(guó)家之間的土地關(guān)系，是不同所有權(quán)主體之間的關(guān)系，邊界必須清晰。
2.在堅(jiān)持土地集體所有制的前提下，允許探索不同的具體實(shí)現(xiàn)形式。是全國(guó)實(shí)行完全一致化的制度？還是允許各個(gè)地方根據(jù)實(shí)際情況可以有一些差異與不同？我們?cè)趯?shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，每個(gè)地方的集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式并不完全一樣。四川有一個(gè)縣，100個(gè)左右的行政村中，有29個(gè)村堅(jiān)持土地五年一調(diào)整，集體經(jīng)濟(jì)組織成員五年認(rèn)定一變化，而該縣其他三分之二的村承包期內(nèi)不調(diào)整土地，成員不變化。同一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，對(duì)應(yīng)不同的集體資產(chǎn)時(shí)，成員也不是完全一樣的，分配承包地時(shí)與其他集體資產(chǎn)進(jìn)行量化改革時(shí)，具體對(duì)應(yīng)的人員可能并不完全一致，不同的村做法可能也不完全一樣。在農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式上，是追求全國(guó)完全一致化，還是允許在一定前提下有所差別，給地方適當(dāng)選擇權(quán)？對(duì)各地農(nóng)民在集體范圍內(nèi)能夠自圓其說(shuō)的制度給予認(rèn)可？我們覺(jué)得，應(yīng)該允許不同地方探索適合自己的實(shí)現(xiàn)方式。比如，在承包期內(nèi)，集體成員是動(dòng)態(tài)的還是固定的，固定的固定在哪個(gè)時(shí)點(diǎn)上，動(dòng)態(tài)的怎么個(gè)動(dòng)態(tài)法？我們調(diào)研的情況是，大概三分之一的地方實(shí)行起點(diǎn)公平，放棄動(dòng)態(tài)調(diào)整，承包期內(nèi)生不增死不減；三分之二的地方還是在進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。調(diào)整對(duì)還是不調(diào)整對(duì)？如果當(dāng)?shù)乩习傩照J(rèn)可，能夠自圓其說(shuō)，制度前后保持一致，調(diào)整與不調(diào)整，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員多數(shù)意見(jiàn)說(shuō)了算，應(yīng)該允許不同的地方可以有所不同。
3.應(yīng)該進(jìn)一步明確承包權(quán)的所有者權(quán)利性質(zhì)。把“承包權(quán)”這一名詞專門化和法律化，就是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)承包方式取得并持有的本集體具體地塊的一定期限的成員所有權(quán)，屬于分享所有權(quán)性質(zhì)，不是完整的所有權(quán)。因此，承包權(quán)自然屬于物權(quán)范疇。在這種情況下，應(yīng)廢止“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一容易引起誤解的政策術(shù)語(yǔ)，只使用“承包權(quán)”這個(gè)名詞。
4.租賃而來(lái)的土地使用權(quán)無(wú)抵押價(jià)值。承包農(nóng)戶承包地上自己持有的土地的使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)），與其他經(jīng)營(yíng)主體從承包農(nóng)戶那里通過(guò)流轉(zhuǎn)租來(lái)的土地的使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)），性質(zhì)是完全不同的，前者如果出租，將產(chǎn)生地租，因此，如果承包農(nóng)戶把自己的承包地拿去抵押，實(shí)質(zhì)上是以未來(lái)一定時(shí)期的租金作為擔(dān)保，這是沒(méi)有問(wèn)題的。租賃來(lái)的土地，如果是按市場(chǎng)租金租來(lái)的，其再出租，所得租金應(yīng)該與其前面付出的租金相同，如果租賃土地時(shí)已經(jīng)一次性支付了流轉(zhuǎn)期內(nèi)（比如10年）的全部租金，經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)質(zhì)上是以已經(jīng)預(yù)付的地租為擔(dān)保，這沒(méi)有問(wèn)題，因?yàn)橥恋卦倭鬓D(zhuǎn)產(chǎn)生的地租，可以償債。但現(xiàn)實(shí)情況恰恰是，轉(zhuǎn)入土地者因無(wú)力一次付清全部地租，才將剛流轉(zhuǎn)來(lái)大多只支付了第一年地租的土地拿去抵押貸款，如果第二年債務(wù)不能清償，銀行試圖將其抵押土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，第二年的租金還未支付給轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，再流轉(zhuǎn)的租金，如果歸了轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，銀行將一無(wú)所獲，如果歸了銀行，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民的地租又找誰(shuí)要呢？所以，年租制下流轉(zhuǎn)而來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并無(wú)抵押的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。
5.租來(lái)的土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)不宜物權(quán)化，政府不應(yīng)頒證。租來(lái)的土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，是由當(dāng)事雙方所簽土地流轉(zhuǎn)合同約定的權(quán)利。其期限、租金水平與支付方式、支付時(shí)間、承租人是否可以自行再流轉(zhuǎn)等等都由合同約定，合同也可能會(huì)因某種原因中止，因此合同是個(gè)案化的。如果政府要給這樣的經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)證，一是證書不可能統(tǒng)一化，二是證書的效率也低于合同本身的效率，且當(dāng)合同中止（合同期限中間停止執(zhí)行）時(shí)，證書也就失效了，因此，頒發(fā)這樣的證書沒(méi)有多少實(shí)際意義。還不如改為土地流轉(zhuǎn)合同的登記制度，即堅(jiān)持不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利非經(jīng)登記不能生效的原則，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)行登記。
6.糾正一些地方下達(dá)土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)的行為。土地流轉(zhuǎn)與新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)育，首先是市場(chǎng)行為，本身有一個(gè)發(fā)展過(guò)程，地方政府對(duì)之給予鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持，都是可以的，但不能下達(dá)行政指標(biāo)硬推。下達(dá)指標(biāo)并進(jìn)行考核的做法，應(yīng)該糾正。
作者系中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)、教授；王曉睿：博士研究生
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2017.12
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