自2015年初，全國人大授權33個縣(市、區)進行土地制度改革試點，瀘縣被確定為全國15個宅基地制度改革試點縣之一，并在2016年將改革延伸到集體經營性建設用地入市改革和征地制度改革。三年試點改革原本于去年底結束，但是考慮到有些問題需要通過進一步深化試點解決，全國人大決定將試點期限延長一年。
這三年來，中國人民大學劉守英教授帶領該校宅基地制度研究課題組在瀘縣持續跟蹤調研。日前，劉守英接受第一財經記者專訪時表示，以瀘縣為代表，當前中國的宅基地制度改革，有其內在的必要性和迫切性。而宅基地制度改革又是止住鄉村衰敗、活化村莊的關鍵，因此地方政府把握發展的節奏非常關鍵，切忌政策忽左忽右。
宅基地改革帶來的兩次升值
第一財經：在中國，宅基地制度的改革一直以來都比較緩慢。這其中的原因是什么呢？
劉守英：對于宅基地，人們往往有一些慣性的認識，有人認為宅基地和房屋是農民的命根子，不能動；也有人認為，宅基地涉及農村安定和政權穩定，不要輕易動；還有人認為，中國的宅基地制度非常獨特，不能用普遍性原則看待這一特殊制度。因此在過去，有關部門對宅基地制度，就有了兩個現實選擇，一方面以不動應對變化，另一方面強管制重于改革。
結果這種無視現實變化的政策導向，導致了宅基地制度安排嚴重滯后于現實需求，宅基地制度改革落在其他改革后面。而結構改革是宅基地制度變遷的根本力量。要是沒有結構變動，那么鄉村就是費孝通先生語境中的“鄉土中國”，以地為生、以農為業、生于斯長于斯、安土重遷。村莊、宅基地制度就無松動的可能。當然，一般意義的結構轉變，也不足以帶來村莊和宅基地制度的變革。但是現在出現的農二代“離土出村不回村”，就成為了撬動宅基地制度變革和村莊轉型的根本力量。
結構變化的革命性意義，在于代際差異的影響。同樣是離土出村，農一代和農二代有著不同的經濟社會特征和行為模式。農一代對土地的感情深，他們“離土出村”最終回村，種地既是收入來源也是生活方式，寧愿住家里的瓦房也不住城里的樓房，不會輕易動家里的宅基地和房子。農二代基本沒種過地，對土地的感情不深，不務農，不回村蓋房，在城里購房比例增加，生活方式城市化，回家是為了探望老人。
代際差異影響和決定著人地關系松動與村莊演化的速度與節奏。農一代是鄉村集聚和人與宅基地關系變遷的滯緩因素，他們維持著傳統的村莊形態以及人與宅基地的關系。農二代是鄉村轉型和人與宅基地關系變遷的重要推動力量。村莊集聚、人與宅基地關系變遷，取決于這種代際差異，發展時序不到那個階段，村莊集聚和人與宅基地關系變遷就不會發展太快，因此把握發展節奏非常關鍵，切忌政策忽左忽右。
數據來源：中國人民大學宅基地制度研究課題組
第一財經：怎么評價瀘縣宅基地改革帶來的兩次升值，以及由此給地方政府帶來的財政收入？
劉守英：宅基地退出之后，除由集體經濟組織保留部分用于發展公益事業、公共設施建設和村級經濟發展，或者拿部分用于安置困難戶或危房戶，剩余的就是將退出的宅基地通過土地整治和拆除復墾，復墾后的耕地回到原農戶耕種，產生出的節余建設用地指標通過交易異地使用。根據城鄉建設用地“增減掛鉤”的機制，新增耕地的同時可以產生建設用地指標，新增建設用地指標主要有四種利用方式：一是農戶集中安置建新區建設使用；二是留作集體產業發展或由集體經濟組織進行調整入市；三是節余指標政府收儲；四是宅基地退出節余建設用地指標縣域范圍內交易。
宅基地的增值收益在國家(政府)、集體經濟組織和農戶三者之間進行分配，集體和農戶通過宅基地的第一次增值實現宅基地增值收益的分配，國家(政府)通過第二次增值實現。
宅基地的第一次增值是指將宅基地復墾為耕地產生節余建設用地指標，縣政府收儲節余建設用地指標過程產生的增值。這一過程實際上是宅基地變成建設用地指標，實現價值增值的過程。在這一過程中，政府作為實際的出資者，通過財政資金將指標交易的費用支付給集體經濟組織，集體經濟組織和農戶對這些指標交易收入進行分配。截至2017年，瀘縣參與宅基地有償退出的農戶有2946戶，共獲得補償資金4100萬元，集體經濟組織在支付了拆舊復墾、集中安置新區建設安置費用之后節余資金3308.94萬元。
宅基地的第二次增值是指縣儲備中心將收儲的建設用地指標，在縣域范圍內進行流轉使用，從而獲取流轉收入。政府在第一次增值中所支付的所有成本，都在此次增值中收回，并有一部分剩余，這部分剩余即是宅基地的第二次增值。截至2017年12月，已實現以每畝28萬元的價格流轉市外3000畝，高于從集體經濟組織處收儲節余建設用地指標所支付的7萬元~12萬元每畝，每畝約可實現16萬元~21萬元的二次增值，這部分增值同宅基地原所有者和使用者沒有一點關系，全部歸政府所有。由此可見，宅基地畝均增值28萬元，其中7萬元~12萬元分配給集體和農戶(用于支付退出農戶拆舊補償以及安置費用、拆舊復墾工程費、集中安置建新區建支出、配套設施和公共服務支出以及土地開發支出)，16萬元~21萬元由瀘縣人民政府所得，形成財政收入。
在成都、重慶的城鄉統籌試驗中，農村建設用地的整理及通過增減掛鉤機制用于城市，是解決土地管制下，耕地保障、城鄉用地優化和農民分享土地級差收益的重要制度安排。一個顯然的道理是，沒有耕地保護和指標管制，這套城鄉分益機制也不可能起作用。瀘縣也是利用這套機制，一方面為城市提供一定量的建設用地指標，另一方面也在一定程度上解決了農民宅基地退出資金補償和集中居住建設的資金來源。要注意的問題是，運行流程中的資金墊付全部由政府財政提供，一旦經濟波動，用地需求下滑，建設用地指標稀缺性降低，土地價值上升趨緩、甚至下降，地方政府的建設用地指標價值下降，這套模式將面臨巨大的政府財政風險。
還有一個問題是，在整個過程中，政府和集體組織分別是指標運營和集聚的主體，農民的參與度很低，其中潛藏著很大的項目和資金監管風險。瀘縣的宅基地有償退出，將宅基地改革試點嫁接在城鄉建設用地“增減掛鉤”的政策上，實現了城鄉建設用地資源的互動和配置，農戶獲得一定補償并改善了居住狀況、村集體經濟組織得到壯大、政府也獲得一定的指標流轉收入。然而，如果宅基地有償退出完全依靠這種政府主導的，以解決城市建設用地指標需求為主要導向的模式進行運轉會存在嚴重的問題：其一是指標交易僅在縣域范圍內進行，消化能力不強；其二是政府財政負擔過重；其三是宅基地及其使用權的真實價值不能得到體現；其四是宅基地增值收益的分配不公平，集體和農戶未能分享到第二次增值收益。
一場重要的土改試驗
第一財經：十八屆三中全會決定允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。基于這樣的政策大框架，瀘縣試點打通了宅基地跟農村集體經營性建設用地的轉換路徑。如何看待瀘縣試點的這種制度創新？
劉守英：在瀘縣，試點探索了宅基地向集體經營性建設用地轉化的途徑。具體來看，農村退出宅基地指標入市主要有兩種方式：一種是節余宅基地指標直接入市，這種入市僅限在各集體經濟組織以及縣統征與儲備中心之間進行；第二種是節余宅基地指標調整入市，根據土地利用總體規劃和城鄉規劃，對零星、分散的集體建設用地通過整治復墾，經縣政府組織驗收后，復墾后的建設用地指標按規劃分類利用。可調整到縣域內非公共利用地項目，以協議、招標、拍賣或掛牌等異地入市。宅基地轉為經營性建設用地之后，可以按出讓(協議、招標、拍賣或掛牌)、租賃、作價出資(入股)等有償使用方式入市，依法取得的集體經營性建設用地使用權，在使用期限內可以轉讓、出租和抵押。入市年限規定為工礦、倉儲用地50年、商服、旅游用地40年。
根據理論和法律規定，宅基地與集體建設用地的關系被予以不同的界定。在法律上，宅基地既是農民居住之所，又是集體建設用地的一個地類。一種觀點認為，宅基地是農民的生活資料，不能作為財產權；還有人認為，相關法律只賦予農民宅基地居住權，沒有賦予收益權和轉讓權；也有人認為，宅基地是集體成員身份無償獲得的，農戶不應享有財產權。因此，它盡管也屬于一類集體建設用地，但不能像其他集體建設用地一樣享有處分、收益、轉讓、抵押等權利。
在我們看來，以農民宅基地取得、賦權等方面為由，不允許農民宅基地享有財產權，是一種牽強和站不住腳的理由。中國在朝向市場經濟的進程中，哪一種資源的配置不是從特殊的計劃安排轉向市場機制的？關鍵是如何根據需求變化、通過問題導向，創新可行性的制度安排。瀘縣宅基地入市的辦法，既考慮到宅基地的特殊功能，保障集體成員居住的宅基地不失去，又通過相關制度安排騰挪出結余，再將這些結余指標實現與其他集體經營性建設用地一樣同權同價進入市場，實現了居住保障和建設用地財產保障的平衡。
瀘縣宅基地節余指標政府收儲、直接入市和調整入市，通過不同的方式引入縣政府、集體經濟組織和社會資本等不同的市場主體，將退出宅基地節余指標納入集體經營性建設用地市場，逐漸實現著城鄉建設用地市場的同價同權，是盤活農村宅基地資源、促進村莊集聚和激發農村活力的重要試驗。
第一財經：怎么看待瀘縣宅基地改革試點？
劉守英：宅基地制度的重要性不可否認，但恰恰也正是這一制度的改革，才是止住鄉村衰敗、活化村莊的關鍵。深化宅基地制度改革的重點包括，宅基地取得方式、宅基地用益物權、村莊的開放、宅基地與集體建設用地的權利平等、宅基地價值顯化與實現形式。
瀘縣以宅基地改革為突破口，延伸到集體建設用地的改革，以人口代際分別為牽引，以宅基地制度改革促進宅基地價值顯化和實現，增加農民財產權收益，為村莊轉型、鄉村產業發展、城鄉融合打開一條通道，在點和面上都取得了一定效果。在儲備政策與制度的同時，也為地方發展和鄉村活化提供了制度激勵。
在宅基地管理上的制度安排上，瀘縣的做法也是值得肯定的。瀘縣宅基地管理創新，就是總量管控與村民自治相結合，縣政府只管控總量，審批權下放到鄉鎮，村內自治管理。總量管控實現了耕地不被占用的問題；鎮級審批可以防止村莊部分人亂占亂建，關鍵是村內通過自治約束農戶蓋房行為，形成三方發揮各自的功能，保障各方的目標實現。而此前，中國在宅基地制度管理上可謂費盡心機，但收效甚微，越管越失靈。上世紀80年代的土地管理法出臺，很大程度上就是農村占地擠占耕地，其中的大頭就是農村房屋蓋建。之后的土管系統自上而下強調嚴管，但是全國幾億農戶的監管成本非常高。需要找尋到宅基地管控與村莊治理的平衡，否則單靠自上而下的嚴管、拆違、不批指標、違建不予登記發證等，解決不了宅基地管理的根本問題。
中國鄉村發現網轉自：第一財經
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